從“開放”到“控制”：日本發(fā)布“出入國在留管理行政方向”報(bào)告

中文導(dǎo)報(bào)訊12月22日，日本法務(wù)大臣的私人咨詢機(jī)構(gòu)“出入國在留管理政策懇談會”向法務(wù)大臣平口洋提交了關(guān)于今后入管行政方向的報(bào)告書。鑒于在留外國人大幅增加，報(bào)告指出，為防止非法就業(yè)等問題，有必要進(jìn)一步完善和規(guī)范在留管理制度。同時，報(bào)告認(rèn)為，為實(shí)現(xiàn)共生社會，應(yīng)當(dāng)研究并提供讓外國人理解日語和日本文化的機(jī)會，作為接納環(huán)境整備的一部分。

報(bào)告還指出，在面向口譯等專業(yè)崗位的在留資格“技術(shù)?人文知識?國際業(yè)務(wù)”中，已經(jīng)確認(rèn)存在從事本應(yīng)被禁止的簡單勞動的情況，因此有必要掌握實(shí)際狀況。在此基礎(chǔ)上，報(bào)告提出，應(yīng)持續(xù)對在留管理制度進(jìn)行分析，并在適當(dāng)時機(jī)作出相應(yīng)、恰當(dāng)?shù)恼{(diào)整。

這份《出入國在留管理政策懇談會報(bào)告書》的概要，清楚地標(biāo)示出日本未來一段時間在出入國與在留管理上的基本方向：在“開放”與“控制”之間，系統(tǒng)性地向后者傾斜。

報(bào)告包括以下幾章：1，實(shí)現(xiàn)順滑而嚴(yán)格的出入國管理；2，實(shí)現(xiàn)適正管理外國人在留；3，整備接納外國人環(huán)境，實(shí)現(xiàn)共生社會；4，為實(shí)現(xiàn)安全安心社會而推進(jìn)不法滯留對策；5，推進(jìn)保護(hù)并支援難民及保護(hù)對象；6，接受外國人的基本方針。

在這篇報(bào)告中，首先映入眼簾的是數(shù)字。2024 年，進(jìn)入日本的外國人總數(shù)達(dá)到約 4034 萬人，創(chuàng)下歷史新高。這一數(shù)字成為整個文件的邏輯起點(diǎn)：人流已經(jīng)不可逆地?cái)U(kuò)大，而國家管理系統(tǒng)必須隨之“升級”。在這樣的背景下，日本版電子渡航認(rèn)證制度（JESTA）被反復(fù)提及，目標(biāo)是在 2028 年前后導(dǎo)入。這并不僅是技術(shù)更新，而是一種治理思路的轉(zhuǎn)變——通過事前篩選、數(shù)據(jù)聯(lián)通與自動化流程，把“誰能進(jìn)來、誰值得信任”的判斷盡量前移，并交給系統(tǒng)完成。

如果說入境管理強(qiáng)調(diào)的是“效率中的控制”，那么在留管理的部分則明顯呈現(xiàn)出“明確化”和“收緊化”。截至 2025 年中，在留外國人已接近 396 萬人，同樣是歷史最高水平。文件并未回避一個現(xiàn)實(shí)問題：隨著外國人勞動者和長期居留者增加，制度原本設(shè)想的使用方式，正在與實(shí)際運(yùn)作之間產(chǎn)生偏差。尤其是“技術(shù)?人文知識?國際業(yè)務(wù)”等在留資格，被點(diǎn)名需要重新校正其制度趣旨與現(xiàn)實(shí)之間的距離。這種表述方式非常日本式，不使用激烈措辭，卻明確釋放出信號——未來將更重視實(shí)態(tài)審查，對用工單位的責(zé)任追究也會同步加強(qiáng)。

永住制度的部分，則顯得尤為關(guān)鍵。2024 年的入管法修正，不僅進(jìn)一步明確了永住許可的條件，也首次系統(tǒng)性地補(bǔ)充了“許可后取消”的具體事由。報(bào)告書強(qiáng)調(diào)，需要通過指南列舉具體案例，提高取消處分的可預(yù)見性與透明度。換言之，永住不再只是“拿到即穩(wěn)定”的身份，而是一種持續(xù)符合條件的狀態(tài)。同時，文件也提出，通過日語教育、生活指導(dǎo)等“社會統(tǒng)合型措施”，減少因不理解制度而導(dǎo)致的違規(guī)。這種“軟性配套”與“硬性管理”并行的設(shè)計(jì)，構(gòu)成了日本當(dāng)前在移民治理上的基本風(fēng)格。

在高度專業(yè)人才的接收方面，報(bào)告書的語氣相對積極，但同樣強(qiáng)調(diào)“評估”。高度人才積分制度將根據(jù)現(xiàn)實(shí)情況進(jìn)行調(diào)整，例如結(jié)合薪資水準(zhǔn)變化重新設(shè)定評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)；同時，通過 J-Skip、J-Find 等新制度，提高審查效率、縮短處理時間，并加強(qiáng)對外宣傳。這一部分透露出的是更精確的“選擇性歡迎”——?dú)g迎的是可被量化、可被驗(yàn)證、可被迅速納入體系的人才。

難民與補(bǔ)充性保護(hù)的問題，則呈現(xiàn)出另一種緊張感。2023 年，日本認(rèn)定難民人數(shù)達(dá)到 303 人，創(chuàng)下新高，同年，增加了補(bǔ)充保護(hù)對象認(rèn)定制度，2024年認(rèn)定了1661名難民及補(bǔ)充保護(hù)對象。

與此同時，難民申請數(shù)量的增加與國籍、申訴內(nèi)容的多樣化，使得平均審理周期長期維持在 20 個月以上。為此，文件提出通過增員、流程合理化和數(shù)字技術(shù)導(dǎo)入，大幅提高審查速度，同時強(qiáng)調(diào)提高判斷質(zhì)量與透明度。值得注意的是，報(bào)告書在同一段落中明確提出要防止誤用和濫用難民制度，并通過對外信息發(fā)布、簽證發(fā)放管理及案件分類機(jī)制來實(shí)現(xiàn)“抑制”。這再次顯示出一種雙重目標(biāo)：一方面強(qiáng)調(diào)國際責(zé)任，另一方面則力圖維持制度的可控性。

關(guān)于非法滯留者的問題，文件的表述更加直接。目前非法滯留人數(shù)約為 74863 人，呈現(xiàn)出“下降趨緩、進(jìn)入平臺期”的狀態(tài)。圍繞這一現(xiàn)實(shí)，日本政府已推出“不法滯在者零計(jì)劃”，并在報(bào)告中重申，將通過國費(fèi)送還、自愿回國機(jī)制、國際合作以及監(jiān)理措施制度的運(yùn)用，持續(xù)壓縮規(guī)模。這一部分幾乎不再使用模糊表述，而是將“安全與安心”作為政策正當(dāng)性的核心依據(jù)。

在報(bào)告的后半部分，視角被拉長。面對人口減少與在留外國人持續(xù)增加的趨勢，日本已經(jīng)意識到，僅靠個別制度修補(bǔ)已不足以應(yīng)對未來。為此，法務(wù)大臣主持的私下研究會已就“接受外國人之基本方針”展開中長期討論，并提出需要在國際比較、勞動市場影響、社會統(tǒng)合成本等多重維度上，基于客觀數(shù)據(jù)進(jìn)行冷靜而細(xì)致的判斷。這里反復(fù)出現(xiàn)的關(guān)鍵詞是“證據(jù)”“平衡”“整體利益”，顯示出一種試圖擺脫情緒化爭論、以技術(shù)治理方式處理移民問題的姿態(tài)。

通讀這份概要，可以清楚感受到一個趨勢：日本并未走向簡單的“關(guān)門”，但正在系統(tǒng)性地重建邊界。技術(shù)手段前置化、在留資格實(shí)態(tài)化、永住制度條件化、保護(hù)制度分層化——這些看似分散的措施，最終指向的是同一個目標(biāo)：在持續(xù)接納外國人的前提下，把不確定性降到最低。