超大城市城中村改造探索——海淀區(qū)城中村系列項目

項目背景

海淀區(qū)是當(dāng)今中國最富魅力、最具活力與創(chuàng)新精神的地區(qū)之一，轄區(qū)面積約430平方公里。為落實黨中央國務(wù)院《關(guān)于在超大特大城市積極穩(wěn)步推進城中村改造的指導(dǎo)意見》，按照北京市的工作部署，我院與北京市首都規(guī)劃設(shè)計工程咨詢開發(fā)有限公司、北京舜土規(guī)劃顧問有限公司等技術(shù)團隊合作，在海淀區(qū)全域開展城中村系列規(guī)劃編制工作。

依據(jù)北京市政策，工作范圍應(yīng)包括兩大類，一是村莊，即城中村；二是以平房形態(tài)為主的零星居住區(qū)，即小片平房。近年來，海淀區(qū)城中村逐漸消失，而平房區(qū)散布全區(qū)，問題繁雜。因此，平房區(qū)是海淀區(qū)落實超大城市城中村政策的工作重點和難點，也是創(chuàng)新突破和特色所在。

圖1 小片平房

本次規(guī)劃在全面排查和細致梳理全區(qū)剩余城中村及國有小片平房分布情況的基礎(chǔ)上，分析現(xiàn)狀情況及改造面臨的問題，統(tǒng)籌全區(qū)實施任務(wù)、用地資源及資金需求，形成可實施的項目包和可操作的年度計劃，提出分類分區(qū)施策的總體引導(dǎo)策略。

主要內(nèi)容

1

梳理工作對象，明確實施任務(wù)

小片平房涉及地塊數(shù)量巨大、主體多元，梳理工作十分繁雜，工作難度大。本次工作在區(qū)政府高位統(tǒng)籌下，組建專班統(tǒng)一調(diào)度，由區(qū)住建委牽頭，會同區(qū)發(fā)改、規(guī)自分局等近20個部門，29個屬地街鎮(zhèn)及4家區(qū)屬平臺公司共同開展工作。

規(guī)劃按照“自下而上、民意為先、政府引導(dǎo)、全區(qū)統(tǒng)籌”的總體原則，充分尊重居民意愿，以街鎮(zhèn)為單位，針對轄區(qū)的現(xiàn)狀老舊平房，“自下而上申報、自上而下校核”，以“地塊全覆蓋、任務(wù)零遺漏”為目標，應(yīng)報盡報。

自啟動工作以來，開展了多輪調(diào)研，與街鎮(zhèn)、產(chǎn)權(quán)單位、實施主體對接，明確具體地塊情況和實施難度等信息。同時，借助地理國情普查圖斑、遙感影像等技術(shù)手段，多次比對、篩選相關(guān)地塊和點位。截止目前，經(jīng)多輪信息上報及反饋修正，全區(qū)共梳理小片平房區(qū)數(shù)百個點位，結(jié)合信息屬性進行分類，逐步建立詳實的地塊圖文檔案。

圖2 小片平房點位分布示意圖

此外，規(guī)劃依據(jù)現(xiàn)狀建成狀況、產(chǎn)權(quán)歸屬、改造意愿、上位規(guī)劃、歷史問題等要素，建立以實施為導(dǎo)向的地塊評估體系，重點從地塊的實施難易程度、路徑等維度，對地塊進行評價并分類分級，為后續(xù)工作奠定基礎(chǔ)。

在城中村方面，轄區(qū)范圍內(nèi)尚有城中村12 處，主要涉及四季青鎮(zhèn)、東升鎮(zhèn)、原玉淵潭鄉(xiāng)及西北旺鎮(zhèn)集體用地上的村莊。

圖3 城中村分布示意圖

2

資源任務(wù)匹配，劃定實施單元

在厘清任務(wù)的基礎(chǔ)上，本次規(guī)劃詳細梳理全區(qū)用地資源。首先，梳理全部待騰退的城中村、集體用地和國有小片平房區(qū)等，在落實上位規(guī)劃功能布局要求的前提下，挖掘自身用地資源潛力。其次，立足全區(qū)現(xiàn)狀建設(shè)情況和規(guī)劃目標，梳理剩余經(jīng)營性用地資源分布。再次，重點匯總海淀區(qū)南部地區(qū)的現(xiàn)行一級開發(fā)項目，發(fā)掘符合條件同步實施的相關(guān)用地等，匯總形成用地資源清單。

將資源與任務(wù)進行匹配，劃定實施單元。在劃定過程中，打破以往以項目帶動的模式，更進一步摒棄村（鄉(xiāng)）域邊界、街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政邊界，以解決實際問題為導(dǎo)向。其中，城中村以鎮(zhèn)為單位系統(tǒng)梳理歷史帳、規(guī)劃帳、時間賬、實施帳，以此為基礎(chǔ)劃定單元開展工作；國有小片平房依據(jù)用地權(quán)屬、實施主體等要素界定實施單元，捆綁資源與任務(wù)，統(tǒng)籌實施。

圖4 打破街道、街區(qū)、村域邊界，統(tǒng)籌利用國有、集體資源

同時，根據(jù)北京市及海淀區(qū)的相關(guān)政策要求，結(jié)合騰退任務(wù)盤點及用地資源供給情況，針對重點項目和近期項目統(tǒng)籌研究資金平衡方案，實現(xiàn)單元內(nèi)收支平衡。

3

形成項目清單及實施計劃

小片平房方面，從實施路徑上對地塊的實施推進方式進行分類，分為政府投資、資金平衡、項目統(tǒng)籌及政策研究等類別。重點考慮上位規(guī)劃情況、改造意愿、實施難度、產(chǎn)權(quán)情況、項目區(qū)位等要素，從難易程度上對地塊實施的優(yōu)先級進行分級。

綜合考慮街道角度的意愿上報和規(guī)劃角度的用地梳理，由此謀劃近期項目，形成公共利益類改造項目，保租房項目，城建、金隅等國有企業(yè)統(tǒng)籌類項目，樹村資金平衡用地統(tǒng)籌項目等（以項目實際批準信息為準）不同類型的多個任務(wù)包，分別開展綜合實施方案編制工作，實現(xiàn)國有小片平房的改造提升。

圖5 街道角度的意愿上報和規(guī)劃角度的用地梳理

城中村方面，在西冉、田村、東升等形成項目包，立足自身特點，全面推進城中村改造“一拖三”方案編制，并明確分項目實施計劃。

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形成項目清單及實施計劃

在編制具體方案的過程中，規(guī)劃提出八大引導(dǎo)策略。

（1）保安置

規(guī)劃全面梳理一綠剩余城市化任務(wù)，統(tǒng)籌考慮鎮(zhèn)域剩余農(nóng)民安置需求，同步解決鄰近街道歷史遺留的國有用地棚戶區(qū)問題，一攬子解決搬遷上樓問題。同時兼顧“一張床、一間房”的保障性租賃住房配比。

（2）補短板

利用難得的土地資源騰退釋放契機，按照海淀分區(qū)規(guī)劃、詳細規(guī)劃街區(qū)指引的剛性要求，以項目所在街區(qū)為范圍核算公服短板，優(yōu)先補充基礎(chǔ)教育、醫(yī)療、文化、社區(qū)會客廳等公共服務(wù)設(shè)施。

圖6 公共服務(wù)設(shè)施統(tǒng)籌核算

（3）植產(chǎn)業(yè)

服務(wù)“兩新兩高”及“兩區(qū)”建設(shè)戰(zhàn)略目標，在用地內(nèi)植入創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)，提高商業(yè)服務(wù)業(yè)比重，進一步強化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高端創(chuàng)新要素集聚和輻射帶動作用，提升產(chǎn)業(yè)能級。

（4）提品質(zhì)

通過疏解騰退重要交通廊道、水系沿線的宅基地及低效集體產(chǎn)業(yè)，統(tǒng)籌片區(qū)大尺度生態(tài)廊道，串聯(lián)藍綠網(wǎng)。優(yōu)化實施單元中邊角地的綠化，塑造高水平城市空間界面，嚴格控制建筑高度強度。

（5）筑文化

充分挖掘地區(qū)歷史文化資源，結(jié)合各種類型的文化要素打造文化節(jié)點，并引入文創(chuàng)產(chǎn)業(yè)，通過濱水空間、開放空間、慢行系統(tǒng)的串聯(lián)，塑造富有特色和活力的城市公共空間。

（6）促實施

以實施單元為單位，統(tǒng)籌測算項目的成本與收益，整體實現(xiàn)資金平衡。成立項目主體，全面統(tǒng)籌實施進度，保障過程中階段性任務(wù)實施與資源釋放合理搭配，分步滾動，有序?qū)嵤?/p>

（7）列清單

以項目清單的形式，以地塊為單位，明確項目建設(shè)主體、資金來源、實施周期、啟動時間等內(nèi)容，清晰界定各部門、各單位的職責(zé)，有效保障城中村改造過程有條不紊，按時、按質(zhì)、按量穩(wěn)步推進。

（8）定政策

為規(guī)范小片平房區(qū)搬遷改造補償安置標準，維護公共利益，保障被搬遷人合法權(quán)益，確保項目范圍內(nèi)房屋騰退與補償工作的順利進行，編制《小片平房區(qū)搬遷改造補償安置指引》。

創(chuàng)新特色

1

協(xié)同不同訴求，劃定統(tǒng)籌單元

在空間治理的基礎(chǔ)上，強調(diào)對空間資源的整合和優(yōu)化利用。在城中村改造實施進程中，打破傳統(tǒng)的行政區(qū)劃限制，促進集體用地與其他用地之間的跨界合作和跨尺度管理，劃定合理的規(guī)劃單元，搭建跨區(qū)域、跨部門、跨主體行之有效的規(guī)劃整合平臺。

2

形成項目清單及實施計劃

以完善城市、規(guī)劃單元、街區(qū)、統(tǒng)籌單元整體功能為前提，對現(xiàn)狀開展系統(tǒng)調(diào)研并總結(jié)問題，借助城中村改造的契機，系統(tǒng)落實上位規(guī)劃、政策、民生等全方位要求，形成區(qū)域空間功能提升的總體目標和發(fā)展框架，合理確定統(tǒng)籌單元內(nèi)的用地構(gòu)成，統(tǒng)領(lǐng)改造的全過程。

3

資源合理投放，保障公益優(yōu)先

把握好實施任務(wù)與空間資源的匹配關(guān)系，在項目可落地的前提下，考慮更大范圍城市發(fā)展對公共服務(wù)的需求，完善統(tǒng)籌單元內(nèi)的公共服務(wù)設(shè)施、市政基礎(chǔ)設(shè)施、保障性住房等的民生公益類用地的合理比例，實現(xiàn)公共利益最大化。

4

保障利益均衡，推進有效實施

結(jié)合超大城市城中村改造的契機，打破原有“小地塊、小平衡”的思路，“整體平衡、滾動開發(fā)”。在政府主導(dǎo)下，協(xié)調(diào)好市場、集體經(jīng)濟組織、國有企業(yè)職工、村民之間的利益關(guān)系，整體立項，分地塊綁定實施，將開發(fā)利益與社會利益捆綁，在更大統(tǒng)籌單元中，最大程度保障不同主體的利益均衡。

實施情況

本次規(guī)劃形成多個實施項目，并制定分年度的項目實施計劃。

其中，朱房項目于2024年2月，獲國家開發(fā)銀行城中村專項借款放款10億元，成為全國首批、北京首個城中村改造專項借款放款的項目。西冉、田村、樹村小片平房等城中村項目已于2024年6月獲北京市人民政府批復(fù)。其中樹村項目于2025年03月實現(xiàn)資金平衡地塊上市，是海淀區(qū)首宗成交的城中村平衡資金用地。城建、金隅國有企業(yè)用地統(tǒng)籌已于2025年5月獲得北京市人民政府審批，目前已開展第一批騰退地塊的搬遷簽約工作。

圖7 西冉項目（田村片區(qū)）效果圖

通過實施上述城中村項目，探索減量發(fā)展背景下，政府主導(dǎo)、統(tǒng)籌兼顧、可供復(fù)制借鑒的超大城市城中村改造新模式。助力區(qū)域經(jīng)濟、社會、生態(tài)等全方位提升，實現(xiàn)地區(qū)城市品質(zhì)和居民生活品質(zhì)“雙躍升”。

項目簡介

申報部門：詳細規(guī)劃與實施三所

項目地點：北京市海淀區(qū)

完成時間：2025年5月

合作單位：北京市首都規(guī)劃設(shè)計工程咨詢開發(fā)有限公司、北京舜土規(guī)劃顧問有限公司

清華同衡詳細規(guī)劃與實施三所

詳細規(guī)劃與實施三所是清華同衡規(guī)劃院詳細規(guī)劃與實施分院下屬的規(guī)劃研究機構(gòu)，長期致力于詳細規(guī)劃與規(guī)劃實施領(lǐng)域的研究工作。團隊立足首都，服務(wù)全國，尤其在北京海淀區(qū)及城市副中心等地擁有豐富的詳細規(guī)劃編制經(jīng)驗。

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排版｜李剛

封面圖/圖片｜圖蟲網(wǎng)/供稿部門

供稿｜清華同衡 詳細規(guī)劃與實施分院三所