破解“育兒焦慮”，鼓勵政府補貼！托育服務法草案首次審議

21世紀經濟報道記者王峰 北京報道12月22日，托育服務法草案提請十四屆全國人大常委會第十九次會議首次審議。

據新華社報道，制定托育服務法，是黨和國家用法治呵護三周歲以下最柔弱的嬰幼兒群體、為萬千家庭紓解“育兒焦慮”的重要一步。

中央經濟工作會議提出，努力穩定新出生人口規模。托育事關降低家庭養育成本，作為重要的生育支持政策，托育專門立法備受社會矚目。

草案將明確托育的性質定位、政府職責、財政支出結構等基礎性機制。對于廣大家庭來說，他們更關注托育價格如何更普惠、如何就近更好托育、能否享受更多育兒補貼等切身問題。

“十四五”期間，托育發展被納入國民經濟和社會發展規劃，專門立法也進入快車道。

2024年9月10日，《國務院關于推進托育服務工作情況的報告》指出了托育的主要問題和挑戰：超過三成的3歲以下嬰幼兒家庭有送托需求，但截至當時全國實際入托率僅為7.86%；約七成托育機構處于虧損狀態；2023年一線城市平均托育收費價格在5500元/人/月以上；全國僅有6.15%的社區建有托育服務設施等。

十四屆全國人大常委會第十一次會議在審議上述報告時，有些出席人員提出，應加快托育服務法起草進程，明確托育的性質定位、政府職責、保障措施、法律責任等。

“托育問題只有通過立法，許多問題才能得到實質性解決。”全國人大常委會委員鄭衛平在審議時說。全國人大常委會委員張勇也建議，亟須加強頂層設計，自上而下推動托育體系的發展和完善。

在2023年9月7日公布的十四屆全國人大常委會立法規劃中，托育服務法被列為第二類項目，即需要抓緊工作、條件成熟時提請審議的法律草案。到了今年5月14日，全國人大常委會2025年度立法工作計劃公布，托育服務法被列入初次審議的法律案。直到12月22日，草案在今年最后一次全國人大常委會會議上亮相。

縱觀國際經驗，有的國家正是通過立法促進了托育發展。

丹麥1976年就頒布《援助法》，將日托機構從照料嬰幼兒的臨時性機構確立為常規的正式機構，2007年頒布《日托服務法》，重申政府托育基本補助金總額至少占托育費用的75%。

歐盟數據庫統計結果顯示，2022年、2023年丹麥0—3歲嬰幼兒入托率分別達74.7%、69.9%。

韓國《托育服務法》不僅規定地方政府應確保其管轄區域內有適當的托育機構，同時建立和運營一定比例的公辦托育機構，還規定員工500人以上或者女性員工300人以上的企業須設置工作場所托育機構。

我國的托育服務法草案同樣強調托育的公共服務屬性。草案共8章76條，包括總則、托育機構、托育人員、服務提供、保障措施、監督管理、法律責任和附則。

草案明確，各級人民政府應當將托育服務發展納入國民經濟和社會發展規劃，建立工作經費保障機制，統籌規劃、合理布局和配置城鄉托育服務資源，增加普惠托育服務供給，將普惠托育服務有序納入基本公共服務范圍。

北京大學政府管理學院教授馬亮告訴21世紀經濟報道記者，“十五五”時期各地基本公共服務清單會進一步向“一老一小”側重。

“生育率持續走低，國家大力鼓勵生育，但前提是讓大家愿意生、敢生，因此，打造生育友好型社區，讓居民能就近獲得托育服務，對鼓勵生育非常重要。”他說。

目前，我國在人口與計劃生育法、未成年人保護法、婦女權益保障法、家庭教育促進法、學前教育法中都有托育服務的相關規定，但均為原則性條款，亟需一部托育專門立法。

進行專門立法，有利于明確托育的性質與定位。

學前教育法立法過程中，各界普遍呼吁增加托育的相關規定，最終在法律中寫入了“鼓勵有條件的幼兒園開設托班，提供托育服務”的規定。

“但托育與學前教育有根本性區別，在托育中，教育是其次的，重點是照護，因此托育不能由學前教育法解決，而需要專門立法。”中國政法大學教育法研究中心主任李紅勃告訴21世紀經濟報道記者。

因此，學前教育法特別規定：幼兒園提供托育服務的，依照有關法律法規和國家有關規定執行。

托育服務法草案中“服務提供”的相關內容，進一步凸顯了托育與學前教育的區別。

據新華社報道，草案規定，科學引導嬰幼兒進行多種形式的游戲玩耍等活動，不得在面向嬰幼兒的活動中使用視屏類電子產品，對嬰幼兒在托期間的生活進行記錄等。

托育與教育的區別，還突出體現在人員的資質和職責不同。

草案提出，國家將實行托育師資格考試和注冊制度，設定學歷、專業門檻，并建立托育師職稱評定標準。

明確性質和定位之后，還需要明確相關主管部門。對此，草案一方面規定，設立托育機構應當先取得衛生健康主管部門的許可，另一方面規定，縣級以上地方人民政府應當建立本轄區托育服務綜合監督管理機制。

幼兒園提供的托幼一體將是托育的重要形式。比如，截至今年10月，北京市豐臺區共有114所幼兒園開設托班，15家獨立托育機構。

而對于開設托班的幼兒園來說，既需要向教育部門申請幼兒園辦學許可，又需要向衛生健康部門申請托育服務許可。

這帶來一個問題：托育應由衛生健康部門還是教育部門主管？

“由衛生健康部門主管托育工作被日本、歐洲多國采用，這與托育的工作內容和性質更為接近，是比較合適的。”中國教育科學研究院研究員儲朝暉說。

“日常運行過程中，托育還會涉及教育、消防、市場監管等部門的職責，這就還需要多部門協同的綜合監管。” 儲朝暉告訴21世紀經濟報道記者。

對于廣大家庭來說，普惠的價格是最看重的問題之一。

專家認為，托育應納入基本公共服務，明確為一項社會公益事業，這需要加強財政保障力度。

丹麥在1976年《援助法》中明確，并在2007年《日托服務法》中重申，政府托育基本補助金總額至少占托育費用的75%。2022年歐盟的調查結果顯示，丹麥僅2%的家長認為他們無法承受托育費用。

韓國從2012年開始，對托育從選擇性資助轉變為普遍性資助，所有嬰幼兒都有資格獲得基本的免費托育，多子女、單親、低收入家庭等符合特定資格的家庭還能得到免費的延時托育。

我國近年來明顯加強了中央財政保障力度。上述《國務院關于推進托育服務工作情況的報告》顯示，2021—2024年，中央預算內投資下達49.1億元支持130個縣級以上托育綜合服務中心、62個公辦托育機構和12萬多個普惠托位建設。超長期特別國債設立托育建設投向領域。

草案明確規定，鼓勵地方人民政府探索建立嬰幼兒家庭托育服務補貼制度；有條件的地方人民政府應當建立普惠托育服務的補貼制度；地方人民政府應當通過購買服務等方式支持普惠托育服務發展。

但新華社報道還指出，國家層面尚未建立財政長效支持制度。

有專家指出，應參照學前教育有關規定，明確建立普惠性托育機構或普惠托位的生均財政投入標準與補助標準，切實保障落實并動態調整。

目前，多地開始發放托育消費券，金額每月數百元不等。這不僅降低了家長養育成本，還能間接扶持托育機構發展，更重要的是把選擇權交給家長，有利于提高行業服務質量。

儲朝暉認為，地方結合社會托育需求和財政能力發放托育券，操作相對規范，又能兼顧公平和效率。