中央會議首提“重視解決地方財政困難”，很多人可能還未理解其深意！

文/識局智庫研究組

上周召開的中央經濟工作會議，有一個比較罕見的表述——重視解決地方財政困難。

這是歷屆會議上中央首次明確提出這一問題。

2025年前10個月的數據顯示，地方一般公共預算本級收入約10.5萬億元，而支出卻高達約19.1萬億元。收支不平衡持續擴大。

地方財政收支矛盾日益凸顯，基層政府流動性短缺問題已影響到其正常履職能力。

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地方財政困難并非單一維度的問題，而是收支矛盾、債務壓力與區域分化三重挑戰的交織。

從收支結構看，地方政府僅獲得約一半的全國一般公共預算收入，卻要承擔高達85%的支出責任。這種失衡的財政關系使得地方財政自給率普遍偏低，2023年東北和西部有7個省份自給率不足30%。

在債務方面，地方政府債務余額持續攀升，2025年1-8月債務付息支出達8715億元，同比增長5.9%。債務付息已成為剛性支出，擠占了本可用于公共服務和發展的資金空間。

區域分化現象也日益突出。全國只有京津滬三個直轄市以及廣東、浙江、江蘇、山東和福建五省是稅收凈貢獻者，其余地區都依賴中央轉移支付來彌補財政缺口。

這種區域間財政能力的差異，進一步加劇了基本公共服務的不均等。

基層財政的困境最為突出。一位東部地區財政人士透露，當地受稅收增長不及預期、土地出讓收入下滑等因素影響，財政保障壓力持續加大，甚至部分鄉鎮及區一級存在拖欠工資現象。

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地方財政困境的形成，既有經濟轉型期的陣痛，也有制度性因素的長期影響。

經濟結構轉型期，傳統產業增長動能減弱與新興產業培育不足并存。房地產、建筑業等傳統支柱行業稅收貢獻顯著下滑，而新能源、人工智能等新興產業規模相對較小，短期內難以形成有效稅收替代。

稅源結構單一化問題突出。部分地區經濟增長和財政收入對房地產、資源等行業依賴度過高，當面臨市場需求結構性調整時，財政收入容易出現大幅波動。

省以下財政管理體制不完善是另一重要因素。盡管中央已推進教育、醫療衛生等領域事權和支出責任劃分改革，但省與市縣在事權歸屬、支出責任主體等方面的劃分方案有待進一步落實。

政策執行層面的偏差也加劇了財政困境。過去各地對財稅政策的執行尺度不一，不少地方將其作為招商引資的利器，通過稅收減免、返還、財政補貼等方式推動區域非均衡發展。這種區域財稅政策寬嚴不一的現象，扭曲了資源配置效率。

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在財政困境中，基層政府的處境最為艱難。有研究顯示目前近五成區縣財政自給率不足30%，即使考慮了中央轉移支付的廣義地方收入仍難覆蓋支出，2024年覆蓋程度僅86%。

基層財政困難已從傳統的“三保”（保基本民生、保工資、保運轉）擴展為“五保”，新增了“保債務還本付息”和“保清欠”（清理拖欠企業賬款）。一位地方財政人士坦言，當地財政工作已完全圍繞“五保”運轉，發展性支出被嚴重擠壓。

西部地區一名地方財政人士表示，現在當地財政面臨保運轉還是保發展的問題。以前區級基礎設施重大項目資金由中央、省（直轄市）級、地方各自承擔一部分，但近年樓市低迷，土地出讓收入大幅下滑，稅收收入增長乏力，沒有更多資金投向重大項目，面臨發展壓力。

縣級財政尤其困難。根據國家信息中心研究員費太安的研究，中西部縣域經濟發展不足，近八成縣域（主要在中西部）經濟規模低于300億元，還存在70個左右經濟規模低于10億元的“微型”縣域。這些地區的財政保障能力十分有限。

區域失衡催生了“中等地區”現象——西部有轉移支付，東部有產業基礎，而部分中部地區和遼寧等“東部不東”地區困境最深。這些地區既缺乏東部地區的產業基礎，又不如西部地區獲得大量轉移支付，處于尷尬的中間地帶。

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面對地方財政困難，中央已開始采取系統性解決措施。2025年中央經濟工作會議不僅提出“重視解決地方財政困難”，還明確要“健全地方稅體系”，這為從根本上解決問題指明了方向。

短期內，重點是為地方注入流動性以緩解當前困境。遼寧大學地方財政研究院院長王振宇建議，賦予地方基層一定時點條件下整合上級專項的“特許經營”，把握好某些“收縮性”政策的節奏。

預計明年新增政府債務總規模將高于今年的約13萬億元，可能在15萬億元左右。這些資金將用于彌補地方財政收入缺口，恢復地方政府發展經濟的能力和積極性。

中期看，核心是深化財稅體制改革，建立權責清晰、財力協調、區域均衡的中央和地方財政關系。二十屆三中全會通過的《決定》提出“適當加強中央事權、提高中央財政支出比例”。

目前，我國中央財政本級支出占全國一般公共預算支出比重僅為14%左右，遠低于OECD國家平均61%的水平。提高中央財政支出比重，可以減少對地方轉移支付規模，從根本上減輕地方財政壓力。

消費稅改革是健全地方稅體系的重要一環。中央計劃推進消費稅征收環節后移并穩步下劃地方，研究把城市維護建設稅、教育費附加、地方教育附加合并為地方附加稅。這些措施將有效拓展地方稅源。

長期看，關鍵在于培育高質量稅源，實現從“招商引資”向“育商強企”的戰略轉變。地方政府應開展基于本地比較優勢的產業鏈精準培育，形成基于深度分工與協作集群發展的產業生態。

零基預算改革也是長期財政可持續性的重要保障。通過打破支出固化，提高財政資金使用效率，使有限的財政資源更好地服務于高質量發展需要。

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未來財稅體制改革將朝著“權責清晰、財力協調、區域均衡”的方向發展。這意味著需要從收入劃分、財政事權和支出責任劃分、轉移支付制度三個方面同時發力。

在收入劃分方面，我國將推進消費稅改革，健全地方稅體系，引導更多稅收收入“活水”流向地方財政。同時，地方稅收管理權限將適當擴大，近年來已在環境保護稅法、資源稅法等地方稅立法中賦予省級地方確定具體適用稅率、稅收減免等管理權限。

事權劃分方面，將適當加強中央事權、提高中央財政支出比例。二十屆三中全會的《決定》明確，“中央財政事權原則上通過中央本級安排支出，減少委托地方代行的中央財政事權”。這意味著中央事權增加，委托地方事項逐步減少，“中央投資項目、地方出配套資金”的現象也將大幅減少。

轉移支付制度也將優化，增加一般性轉移支付比重，清理規范專項轉移支付。一般性轉移支付不指定特定用途，由地方統籌使用，有利于提升市縣財力同事權相匹配程度。

中國財政科學研究院研究員劉尚希建議，到2030年中央本級的支出比例最好提高到30%~40%，這有助于提高治理效能，降低治理成本。

隨著2026年臨近，一系列旨在“增強地方財政可持續性”的政策措施預計將加快落地步伐。財政部相關負責人表示，將繼續推進消費稅征收環節后移并穩步下劃地方，研究擴大地方稅政管理權限，讓地方政府有更多自主財力辦好本地事務。

地方財政困境的化解不僅關系到政府自身運轉，更直接影響民生保障和發展質量。只有建立權責清晰、財力協調、區域均衡的中央和地方財政關系，才能為經濟社會高質量發展提供堅實支撐。