孟維瞻：特朗普對華“降調”，能持續嗎？

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導語：

美國白宮發布特朗普第二任期的國家安全戰略報告，系統闡述了其“美國優先”的外交政策理念。從涉華表述看，報告整體語調明顯趨于克制，全文僅19次提及中國。不同于此前長期將中國界定為“頭號競爭對手”，報告改用“近乎對等的關系”來描述中美關系。與以往突出對華“系統性競爭”不同，報告更多關注經貿結構、科技創新以及關鍵供應鏈等領域，將重點轉向“平衡美中經濟關系”。此外，報告提及臺灣地區在全球半導體產業中的重要地位及其關鍵的戰略位置，但回避了例如“美國是否會武力介入臺海局勢”等敏感問題。

這份看似“降調”的國家安全戰略，是否標志著美國對華戰略正在發生轉向？隨著2026年中期選舉、2028年總統大選接踵而至，當前中美關系趨于穩定的態勢，會不會出現逆轉？

在IPP特約研究員、復旦大學社會科學高等研究院副教授孟維瞻看來，美國新版《國家安全戰略》報告并不構成美國對華政策的“轉折點”。當前對華“降調”高度依賴特朗普個人因素，既難以制度化，也不具備長期穩定性。同時，報告在涉臺問題上通過用詞弱化承諾、保留戰略模糊，本質上延續的仍是以成本—收益計算為核心的現實主義路線。在這種背景下，中美關系呈現出的更多是一種階段性的“冷穩定”，中國亟需抓住機遇，為“后特朗普時代”的中美關系提前布局。

孟維瞻

復旦大學社會科學高等研究院副教授、IPP特約研究員

2025年12月4日，美國白宮國家安全委員會公布了新版《國家安全戰略報告》，引發輿論熱議。與其說該報告體現了對華“緩和”，不如說是對華“降調”。圍繞這份報告所反映的情況，仍有一些觀點有必要加以澄清。以下僅代表我個人的一些看法。

特朗普第二任期的國家安全戰略報告首次承認中美已“近乎勢均力敵”。報告過半的涉中國內容放在貿易逆差、關鍵礦產依賴、科技競爭等方面。圖源：美國白宮

一、報告本身不具有對華政策“轉折點”含義

可能有觀點認為，這份報告是特朗普上臺執政一年之后，美中進行戰略博弈、以及中國在維護國家利益過程中作出反擊的結果。換言之，這份報告或許意味著特朗普此時此刻對華政策出現了轉變，未來三年的對華政策將與此前一年明顯不同。

但我并不認為這是一個準確的說法。這份報告本身并不具備任何“轉折點”的含義，它只是按慣例發布的文件。報告所反映的，實際上是特朗普在2024年競選期間形成的觀點，是對其既有立場的理論化和系統化表達。

如果說特朗普對華政策已經發生轉變，那么這一轉變其實在他于2025年1月正式上臺之前就已基本發生并完成。特朗普上臺之后的對華政策，正是按照這份報告所體現的思路展開的；原先的強硬反華人士并未進入內閣，而相關人事安排自1月以來也保持了相對穩定。

特朗普最近在白宮發表了一次年終講話，這是他上任以來最為謹慎和低調的一次演講。他全程沒有提及中國、委內瑞拉等國際問題。圖源：路透社

許多觀點實際上將中美關系等同于中美經貿關系，但中美關系還包括中美安全與戰略層面的互動。特朗普基本上只高度關注經濟議題，在涉臺、涉南海等問題上，他自1月以來已表現出相當謹慎的態度。可以說，特朗普實際上已經放松了對華打壓，或者更準確地說，其打壓方式已經發生轉變，即盡可能縮小打壓范圍。這份報告只是將這種變化更加清晰地呈現在我們眼前，并不意味著今后對中國將會更加“溫和”。

更直率地說，特朗普未來三年的對華政策，不會比他執政第一年更加“緩和”或“友好”，我們不應高估這份報告所具有的“轉折點”意義。同時，未來三年美國對華政策仍可能出現小幅波動和有限的不確定性，雙方也將不時出現分歧，但整體走向應當是平穩的，不太可能再出現2018—2020年那種極端情況。

二、對華“降調”高度依賴特朗普個人因素

目前出現的對華“降調”或“緩和”，在剝離特朗普個人因素之后，未必能夠長期存在。特朗普的思想在美國社會已具有廣泛影響力，而美國目前受限于自身實力，已很難繼續奉行全球主義路線。報告所反映的，是特朗普政府在歐洲和中東方向已開始較為堅定的戰略收縮，這一點并無疑問。在西半球和拉美地區，美國將加大擴張力度，同樣沒有疑問，“門羅主義”是“讓美國再次偉大”（MAGA）陣營的共識。

但在印太地區，特朗普政府基本維持現有規模。他可能不希望印太事務過度分散自身精力，但也并未減少在該地區的戰略部署。由于貿易戰問題，他一度與印度產生矛盾，但這份報告同時提及印度對美國的重要性，說明其立場始終處于搖擺狀態。這實際上為美國在未來、當實力條件允許時重返印太并加強部署保留了可能性，具體取決于未來總統的判斷與政策取向。

印度在12月18日與阿曼簽署了一項經濟伙伴關系協議，促進雙邊貿易和投資，以擴大與中東地區的經貿關系并實現市場多元化，應對美國的高額關稅。圖源：路透社

MAGA是一個并無統一意識形態的群體，其對華態度高度多元，既包括對華極端敵視、漠不關心、主張徹底脫鉤的立場，也包括倡導理性對話，乃至主張學習中國部分政策的傾向。特朗普本人在經濟層面對中國態度強硬，但在文化、文明和價值觀層面并不存在明顯敵意。特朗普下臺之后，由誰繼承其政治權力、以及其對華態度如何，仍存在較大不確定性。

目前，特朗普對美國政治的掌控力依然較強，其在黨內的地位尚無人能夠撼動。即便在中期選舉之后，民主黨也只能以極其微弱的優勢控制國會眾議院。若2028年共和黨繼續執政，上述這些特質未必會在下一任總統身上繼續存在。特朗普曾宣稱要與中國進行“交易”，但這種“交易”高度依賴其個人的政治影響力和穩固的權力基礎。未來的總統未必具備這種能力，而中美之間的任何“交易”或“協議”，也難以通過法律或條約形式被制度化、長期固化下來。

三、特朗普對華“降調”不會是長期的

報告只是在措辭上對華態度有所調整，并不意味著真正意義上的“緩和”。從大的局面來看，中美結構性矛盾依然沒有消除或減輕，中國的實力依然在增長，美國實際上依然認為中國是唯一對手。只不過美國內部出現一些問題，轉移了注意力，暫時減輕對華打壓。拜登時期采取嚴厲對華打壓，但是導致多線出擊，債臺高筑，民眾負擔增加，因此其對華政策不可持續。

有一種觀點認為，盡管特朗普的支持度暫時下降，但民主黨由于未能提出可信、有效的政策主張，在未來一段時間內難以挑戰特朗普及其繼承者，因此這份報告將長期指導美國的對華政策。

然而，這種判斷值得商榷。

這次報告所反映的對華政策調整，實際上并非源于黨派分歧。美國在自身實力受限的情況下，必然會要求進行戰略調整，這是正常現象。只有通過適度減負，對外政策才能保持可持續性，并獲得國內民眾的認可。民主黨若不同意適度收縮與有限孤立，就難以獲得重返執政的可能性。

根據美國全國廣播公司近日報道，近期MAGA陣營選民對特朗普的支持率已較今年4月下降了8個百分點。圖源：European Pressphoto Agency

換句話說，美國的戰略調整并非主觀意義上的黨派分歧，而是客觀層面上國家實力變化的結果。盡管美國國內對這份報告的評價不一，但這種爭論本身其實意義有限。

一旦美國經過適度“休息”，其綜合實力就有可能恢復；或者，一旦美國在一定程度上解決稀土等關鍵供應鏈問題，便可能重新獲得新的對華談判籌碼。到那時，美國仍有可能再次加大對華打壓力度。即便在特朗普任期內中美關系未必會明顯惡化，下一任總統無論來自哪個黨派，仍有可能再次調整對華戰略。

簡要回顧歷史可以發現，美國實力的上升與衰落，往往都在相對較短的時間內完成。20世紀70年代，尼克松政府對蘇聯采取戰略收縮，但到80年代里根時期，美國便重新轉向擴張，并最終在冷戰中占據上風。類似地，2001年小布什上任時，美國實力仍處于高位，而不到十年的反恐戰爭，便使其綜合實力迅速下降。從這一歷史經驗看，在經過一段時間調整之后，特朗普任內或任后不出十年，美國實力出現明顯恢復并非不可能，這也符合歷史演進的一般規律。

四、涉臺內容有限，未透露實質信息

報告雖然八處提及“臺灣”，但并未向我們傳遞太多有價值的信息。相關判斷仍需結合特朗普本人及其主要官員的表態，以及稍后美國國防部將發布的《國防戰略》一并分析。

總體而言，與特朗普第一任期相比，報告在涉臺議題上的關注有所增加；但與拜登任期相比，報告并未強化美國在臺海問題上的強硬程度，也未提高“武力防衛”的確定性。特朗普政府刻意避免展開討論這一議題，實際上是回歸了更為傳統的路線，旨在規避拜登式口頭“戰略清晰”可能帶來的風險。新版報告雖然大體延續了對臺安全承諾，但通過措辭上的調整，巧妙降低了公開承諾的力度。這種模糊并非單純的態度曖昧，而是為美國決策保留了更大的回旋空間。

與拜登政府提出的“反對任何一方單方面改變臺海現狀”相比，特朗普新版報告將表述調整為“不支持任何單方面改變臺海現狀的行為”。這一用詞變化雖屬細微，卻意味深長。

曾在美國國務院“中國屋”工作的官員瑞安·費達修克（Ryan Fedasiuk）認為，美國的承諾出現了“實質性降級”。“反對”意味著美國將主動反對，甚至可能采取行動阻止單方面改變現狀的行為；而“不支持”更像是一種被動的不贊成，缺乏明確的行動指向。這一變化體現出美國對自身立場的“顯著弱化”，被視為美國對臺政策出現“漂移”的明確信號。

美國外交關系委員會亞洲研究研究員大衛·薩克斯（David Sacks）則認為，特朗普等于放松了此前設定的紅線，削弱了威懾力，臺當局可能因此感到美國并不可靠，從而在決策上進退失據。

此外，還有人指責特朗普政府對臺灣的立場功利色彩濃厚。新版報告在闡述臺灣重要性時，突出的是臺灣的產業與地緣戰略價值（半導體供應鏈和地理位置）。這種表述將臺灣的作用工具化，仿佛美國看重的只是臺灣這張“地緣與經濟牌”。若只因為芯片和島鏈才防衛臺灣，無異于將臺灣當作棋子，一旦這些因素改變，美國的態度也可能變化。

美國華盛頓特區白宮羅斯福廳，美國總統特朗普站在臺積電董事長兼首席執行官魏哲家旁邊，宣布臺灣半導體制造股份有限公司（臺積電）投資事宜。圖源：路透社

特朗普希望的是，未來一旦臺海有變，美國可根據形勢需要重新詮釋立場，為其政策調整預留余地。這正契合特朗普一貫的談判風格——先制造不確定性和壓力，再根據對手讓步情況決定取舍。美國不再高調“反對”目的是避免逼迫大陸鋌而走險，而對臺灣當局則暗示美國支持不再是理所當然，臺北需要更謹慎行事。但報告本身傳遞的信息有限，仍需結合特朗普本人及其下屬的言論進行綜合分析。

從整體上看，特朗普新版報告涉臺表述傳遞出的訊號是矛盾而精算的，一方面明確表示要以實力威懾來保衛這一利益，但另一方面，美國也不想做過度承諾。特朗普政府意在營造一種戰略模糊平衡：既不全然承諾護臺，也不徹底袖手旁觀，而是通過模糊表態與實力展示，使兩岸均不敢貿然行動。

特朗普政府在臺灣問題上走的是一條現實主義路線：以美國利益最大化為依歸，運用威懾力量防范臺海突發沖突，同時保持策略彈性和動態調整，避免陷入預先設定的承諾陷阱。這種模糊且靈活的政策意味著，美國短期內會盡力維護臺海現狀，不讓任何一方單方面打破平衡；但在任何行動上都會精打細算，確保付出與回報相稱。

五、中國應開始布局“后特朗普時代”的戰略

特朗普第一任期內的對華政策曾呈現出高度不確定性，但這主要源于他與下屬之間存在明顯的路線分歧。相比之下，我們可以看到，在特朗普再次執政的一年中，其內閣成員保持了相當高的穩定性。除前國家安全顧問沃爾茲改任駐聯合國大使、相關職務由魯比奧兼任之外，并未出現其他人事變動。在這一背景下，特朗普任期內的對華政策也呈現出較高的穩定性。

但下一任總統無論來自哪個黨派，都有可能對既有路線作出調整。特朗普的個人理念及其諸多政治特質，與美國主流價值觀之間存在明顯張力。除非他能夠從根本上改變美國的政治規則，否則美國政治自身的慣性決定了，其政策路線難以被長期延續。一旦特朗普下臺，美國主流價值觀在對外政策中的影響力很可能重新上升，中美關系也可能再次進入不穩定狀態，目前在非經貿領域形成的相對均衡局面或將隨之結束。

無論由哪個黨派執政，都不太可能取消已經加征的關稅（包括對盟友和其他國家加征的關稅），但在其他政策領域，或將回歸此前的做法。我們很難簡單判斷誰對中國“更好”或“更不好”，但可以預見的是，對華政策整體上仍可能出現較大幅度的波動。

雖然特朗普在第一任期內開啟了對華競爭，但迄今為止，美國兩黨尚未出現真正意義上、接近權力核心的反華政客。那些立場極端的反華人士，在兩黨初選中均被排除在外，從未獲得穩定而廣泛的民意支持。無論是民主黨的拜登、哈里斯、沃爾茲，還是共和黨的特朗普、萬斯，實際上都不屬于美國政壇中對華最為激進的群體。這在一定程度上，構成了中美關系“不幸中的幸運”。

但需要看到的是，特朗普戰略收縮的核心目標，在于通過“減負”來提升美國的經濟和科技競爭力。這一路線在當前階段，反而是最契合美國現實狀況的政治選擇。一旦美國實力有所恢復，中美關系在未來仍可能出現新的變化。

當前的中美關系只是暫時穩定，整體上仍處于“冷”的狀態。只有通過更新人文交流方式，關系才有可能逐步轉“溫”。盡管這無法解決兩國之間根本性的結構性問題，但有助于在一定程度上增加相互之間的安全感。美國國內政治已發生深刻變化，而我們仍在沿用過去30年的精英本位交往范式，舊有的“求同存異”路徑，亟須轉向新的“求同存異”路徑。

本文作者

孟維瞻 復旦大學社會科學高等研究院副教授

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審校｜劉 深

排版｜周浩鍇

終審｜劉金程

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