三權(quán)分立（幾近）名存實(shí)亡

本文由弗朗西斯·福山（Francis Fukuyama）分享，唐納德·F·凱特爾（Donald F. Kettl）撰寫(xiě)。

由于不可抗力的限流導(dǎo)致無(wú)法接收推送文章的問(wèn)題，我們迫切需要以下操作：

點(diǎn)擊標(biāo)題下方藍(lán)字 “一半杯 ” → 點(diǎn)擊右上角“...” → 點(diǎn)選“設(shè)為星標(biāo) ★ ”，這樣就更容易找到我們和收到推送文章！

保持愛(ài)讀文章，保持領(lǐng)先！

國(guó)會(huì)不再是美國(guó)民主的護(hù)欄。

不久前，一位朋友看著華盛頓正在發(fā)生的一切，感嘆道：“詹姆斯·麥迪遜（James Madison）恐怕要在墳?zāi)估锓砹恕！蔽译S即查了美國(guó)地質(zhì)調(diào)查局的地震追蹤系統(tǒng)，果然，地圖顯示在弗吉尼亞州蒙彼利埃他長(zhǎng)眠之處附近正有一小片震群。

原因在于，麥迪遜寫(xiě)入《美國(guó)憲法》的三權(quán)分立制度幾近名存實(shí)亡。國(guó)會(huì)已經(jīng)失去了其憲法角色，本應(yīng)由它來(lái)塑造并約束行政權(quán)。這種變化已持續(xù)多年，而特朗普政府則把它進(jìn)一步坐實(shí)并固化。

這種轉(zhuǎn)向如此深刻而徹底，以至于要把憲法拉回麥迪遜所設(shè)計(jì)的那種均衡狀態(tài)，將會(huì)非常、非常困難。

首先，特朗普用前所未有的行政命令風(fēng)暴把政府淹沒(méi)。自羅納德·里根以來(lái)，總統(tǒng)每年的行政命令平均數(shù)量大致在35項(xiàng)（奧巴馬）到55項(xiàng)（特朗普第一任期）之間。拜登也不遑多讓?zhuān)_(dá)到41項(xiàng)。

而特朗普在其第一年就已達(dá)到218項(xiàng)（截至12月上旬）。與國(guó)會(huì)談判對(duì)總統(tǒng)而言向來(lái)麻煩，幾乎所有總統(tǒng)都喜歡通過(guò)行政行動(dòng)來(lái)實(shí)現(xiàn)立法效果，但特朗普把它變成了其戰(zhàn)略的核心部分。

第二，特朗普把國(guó)會(huì)撥款當(dāng)作“建議”而非約束。不到一年時(shí)間里，他就占了過(guò)去50年所有撤回預(yù)算授權(quán)的40%。此外，美國(guó)政府問(wèn)責(zé)局認(rèn)定，政府在擅自暫緩撥付或扣留撥款方面不止六次違反法律，涉及范圍從電動(dòng)汽車(chē)充電項(xiàng)目、啟蒙計(jì)劃，到醫(yī)學(xué)研究經(jīng)費(fèi)與聯(lián)邦應(yīng)急管理署資金，扣留總額合計(jì)超過(guò)4000億美元。

政府的立場(chǎng)源自單一行政權(quán)理論的邏輯外推：國(guó)會(huì)即使完成撥款，總統(tǒng)仍可以決定這筆錢(qián)是否支出。麥迪遜在《聯(lián)邦黨人文集》（The Federalist Papers）第58篇寫(xiě)道，掌握國(guó)庫(kù)的權(quán)力，事實(shí)上可被視為任何憲法賦予人民直接代表的最完善、最有效的武器，足以用來(lái)糾正一切偏差，并推動(dòng)一切正當(dāng)而有益的措施。問(wèn)題在于，前提是總統(tǒng)不能把這只“錢(qián)袋子”從國(guó)會(huì)手里奪走。打破這種平衡，漢密爾頓在稍后的紐約州批準(zhǔn)大會(huì)辯論中警告說(shuō)，這將摧毀政治自由賴(lài)以成立的三權(quán)分立，并使某一機(jī)構(gòu)擁有走向暴政的一切手段。漢密爾頓在開(kāi)國(guó)元?jiǎng)字邢騺?lái)最強(qiáng)調(diào)行政權(quán)的必要性，但即便是他，也不會(huì)認(rèn)可把總統(tǒng)權(quán)力推進(jìn)到這種程度。

第三，特朗普?qǐng)F(tuán)隊(duì)通過(guò)抽走行政支撐，抹掉了政府的一些關(guān)鍵職能。按憲制設(shè)計(jì)，只有國(guó)會(huì)才有權(quán)撤銷(xiāo)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)及其所管理的職能，但政府通過(guò)解雇幾乎所有在美國(guó)國(guó)際開(kāi)發(fā)署工作的人員，事實(shí)上讓美國(guó)對(duì)外援助基本停擺。

他又通過(guò)拆分轉(zhuǎn)移來(lái)削弱教育項(xiàng)目，把教育部六個(gè)辦公室的職能拆開(kāi)，分派給四個(gè)不同機(jī)構(gòu)。作為這套方案的一部分，政府也在打散國(guó)會(huì)的監(jiān)督體系。印第安人教育項(xiàng)目將轉(zhuǎn)到內(nèi)政部，國(guó)際教育項(xiàng)目將轉(zhuǎn)到國(guó)務(wù)院。覆蓋基礎(chǔ)教育、中等教育與高等教育的主要撥款項(xiàng)目，則被移交給勞工部。前兩項(xiàng)轉(zhuǎn)移會(huì)把相關(guān)項(xiàng)目從勞工、衛(wèi)生與公眾服務(wù)及教育小組委員會(huì)的既有監(jiān)督架構(gòu)中連根拔起；最后一項(xiàng)轉(zhuǎn)移則會(huì)讓國(guó)會(huì)議員們慣常依賴(lài)的監(jiān)督安排被抽空。這是一舉兩得：既兌現(xiàn)他要讓教育部幾乎停擺的承諾，也順勢(shì)削弱國(guó)會(huì)。

第四，國(guó)會(huì)同樣得不到最高法院的援手。迄今為止，最高法院對(duì)政府的一系列動(dòng)作基本采取了睜一只眼閉一只眼的態(tài)度。多數(shù)分析者在解讀“洛珀·布賴(lài)特企業(yè)訴雷蒙多案”（Loper Bright Enterprises v. Raimondo）時(shí)都指出，該案實(shí)際上推翻了此前在“雪佛龍美國(guó)公司訴自然資源保護(hù)委員會(huì)案”（Chevron U.S.A. Inc. v. Natural Resources Defense Council, Inc.）中確立的立場(chǎng)，即在法律含混之處，行政部門(mén)的專(zhuān)業(yè)判斷在解釋法律時(shí)應(yīng)獲得一定程度的司法尊重與讓步。理論上的補(bǔ)救路徑是，國(guó)會(huì)可以把法律寫(xiě)得更細(xì)，以此壓縮行政管理者的解釋空間，但指望國(guó)會(huì)完成這種細(xì)密立法并不現(xiàn)實(shí)。既然如此，最高法院在 Loper Bright 中的結(jié)論就變成，由法院來(lái)補(bǔ)上解釋空缺，負(fù)責(zé)給出法律含義。于是作者認(rèn)為，Loper Bright 這一記重寫(xiě)表面上削弱了行政部門(mén)，實(shí)質(zhì)上卻更進(jìn)一步把國(guó)會(huì)推離解釋權(quán)的中心，其受損甚至超過(guò)行政部門(mén)。

隨后，在“特朗普訴凱利案”（Trump v. Kelly）的口頭辯論中，最高法院似乎準(zhǔn)備通過(guò)推翻已有90年歷史的“漢弗萊執(zhí)行人”案（Humphrey’s Executor）先例，進(jìn)一步擴(kuò)張行政權(quán)。該先例認(rèn)為，總統(tǒng)不得隨意罷免獨(dú)立監(jiān)管委員會(huì)的負(fù)責(zé)人。圍繞該案的爭(zhēng)執(zhí)掩蓋了一條重要暗流：這些獨(dú)立監(jiān)管委員會(huì)正是國(guó)會(huì)設(shè)立的，國(guó)會(huì)之所以把委員設(shè)置為只有在“效率低下、怠于職守或?yàn)^職”等情形下才可被罷免，就是為了將其與總統(tǒng)的任免權(quán)隔離。如果最高法院如預(yù)期那樣推翻“漢弗萊執(zhí)行人”案，它也將大幅削減國(guó)會(huì)界定行政機(jī)構(gòu)角色與權(quán)力邊界的能力。

從那里再往前走一步，最高法院就可能裁定，總統(tǒng)可以解雇行政部門(mén)的任何雇員。這將摧毀國(guó)會(huì)在1883年通過(guò)《彭德?tīng)栴D法》所確立的文官功績(jī)制基本原則，而該制度在此后140多年里一直被持續(xù)強(qiáng)化。若總統(tǒng)既能解雇負(fù)責(zé)執(zhí)行國(guó)會(huì)立法的人，又能掏空負(fù)責(zé)執(zhí)行這些法律的機(jī)構(gòu)，還能拒絕支出國(guó)會(huì)授權(quán)項(xiàng)目的資金，那么國(guó)會(huì)與行政部門(mén)之間的權(quán)力制衡將所剩無(wú)幾。

最后，國(guó)會(huì)在約束行政部門(mén)方面還處于戰(zhàn)略性劣勢(shì)。開(kāi)國(guó)元?jiǎng)卓桃獍褔?guó)會(huì)設(shè)計(jì)為一個(gè)“冷靜而審慎”的分支，如《聯(lián)邦黨人文集》第63篇所言。保守派常強(qiáng)調(diào)“審議型共和制”（deliberative republic）的智慧，而這種審議精神本應(yīng)體現(xiàn)在國(guó)會(huì)之中。

但現(xiàn)實(shí)完全相反。史蒂夫·班農(nóng)曾談到需要“用垃圾信息淹沒(méi)戰(zhàn)場(chǎng)”。特朗普政府把公共空間淹得越厲害，國(guó)會(huì)就越迷失方向。國(guó)會(huì)從來(lái)不是為快速行動(dòng)而設(shè)計(jì)的，而這種“淹沒(méi)戰(zhàn)術(shù)”反而讓國(guó)會(huì)更難以行動(dòng)，甚至幾乎動(dòng)彈不得。

人們很容易提出一種安慰：換一個(gè)總統(tǒng)、換一屆國(guó)會(huì)、換一套最高法院人選，也許就能把這一切逆轉(zhuǎn)回來(lái)。但特朗普?qǐng)F(tuán)隊(duì)推進(jìn)得太快，其意圖恰恰是讓這種逆轉(zhuǎn)變得不可能。即便未來(lái)有不同的總統(tǒng)試圖這么做，他也幾乎必然會(huì)先用更多行政命令去推翻特朗普的行政命令，這反而會(huì)繼續(xù)把國(guó)會(huì)擠到后排座位上。

國(guó)會(huì)當(dāng)然可以選擇奮起反擊，但那要求國(guó)會(huì)去做一件它越來(lái)越做不到的事。自1997年以來(lái)，國(guó)會(huì)無(wú)法按時(shí)通過(guò)預(yù)算案；自1998年以來(lái)，它也只有兩次成功通過(guò)覆蓋超過(guò)半個(gè)財(cái)年的持續(xù)撥款決議。

開(kāi)國(guó)元?jiǎng)装褔?guó)會(huì)塑造成“人民的議院”，他們?cè)趹椃ǖ谝粭l上傾注的心力遠(yuǎn)多于對(duì)憲法第二條中總統(tǒng)權(quán)力的打磨。因?yàn)樗麄冋J(rèn)為，防止總統(tǒng)越權(quán)的最終保障，是一個(gè)強(qiáng)有力的國(guó)會(huì)。事實(shí)證明，他們猜錯(cuò)了。

令人沮喪的結(jié)論是：特朗普的速度與手腕，加上國(guó)會(huì)的遲緩與惰性，幾乎扼殺了三權(quán)分立。請(qǐng)留意蒙彼利埃周邊可能出現(xiàn)的更多余震。

唐納德·F·凱特爾（Donald F. Kettl）是馬里蘭大學(xué)公共政策學(xué)院（University of Maryland School of Public Policy）榮休教授（Professor Emeritus）與前院長(zhǎng)（Former Dean）。他與威廉·D·埃格斯（William D. Eggers）合著《架橋者：政府如何跨越邊界解決重大問(wèn)題》（Bridgebuilders: How Government Can Transcend Boundaries to Solve Big Problems）。