美國三權(quán)分立已近死亡

美國第四任總統(tǒng)、“憲法之父”詹姆斯·麥迪遜

作者：唐納德·F·凱特爾（Donald F. Kettl）

不久前，一位朋友看著華盛頓的亂象說：“詹姆斯·麥迪遜（James Madison）一定在九泉之下死不瞑目。”我查了一下美國地質(zhì)調(diào)查局的地震追蹤器，果不其然，地圖顯示在他位于弗吉尼亞州蒙彼利埃的墓地周圍確實(shí)出現(xiàn)了一系列震動。

原因在于：他寫入憲法的三權(quán)分立制度已經(jīng)——近乎——死亡。 國會已經(jīng)喪失了塑造和約束行政權(quán)力的憲法職能。這一進(jìn)程已持續(xù)多年，而特朗普政府則將其徹底固定了下來。

這種轉(zhuǎn)變?nèi)绱松羁糖揖薮螅灾劣诤茈y再讓憲法回到麥迪遜當(dāng)年設(shè)計(jì)的平衡狀態(tài)。

第一，特朗普利用前所未有的“行政命令颶風(fēng)”埋葬了政府。 自羅納德·里根以來，歷任總統(tǒng)平均每年簽署的行政命令在35（奧巴馬）到55（特朗普第一任期）之間。拜登以41次緊隨其后。

而截至12月初，特朗普在連任后的第一年內(nèi)已經(jīng)簽署了218項(xiàng)行政命令。對總統(tǒng)來說，與國會談判是件麻煩事，歷任總統(tǒng)都喜歡通過行政行動來立法，但特朗普已將其作為戰(zhàn)略的核心部分。

第二，特朗普將國會的撥款視為“僅供參考”的建議。 在不到一年的時(shí)間里，他的“撤銷撥款”（rescissions）次數(shù)已占過去50年總量的40%。此外，政府問責(zé)局（GAO）發(fā)現(xiàn)，政府曾六次以上違法扣押資金，涉及從電動汽車充電、啟蒙計(jì)劃（Head Start）到醫(yī)學(xué)研究和聯(lián)邦緊急事務(wù)管理局（FEMA）資金等各個(gè)領(lǐng)域，扣押總額超過4000億美元。

現(xiàn)任政府的立場源于“單一行政首長制”（unitary executive model）：國會可以撥款，但總統(tǒng)可以決定是否花這筆錢。麥迪遜在《聯(lián)邦黨人文集》第58篇中寫道，國會的“財(cái)政權(quán)”（power of the purse）實(shí)際上可以被視為“任何憲法能夠武裝給人民直接代表的最完整、最有效的武器”。除非，總統(tǒng)奪走了這項(xiàng)權(quán)力。漢密爾頓隨后也指出，打破這種平衡“將摧毀作為政治自由基礎(chǔ)的權(quán)力劃分；并為單一機(jī)構(gòu)提供一切實(shí)施暴政的手段”。漢密爾頓曾是開國元勛中最堅(jiān)定的行政權(quán)擁護(hù)者，但他絕不會容許走得這么遠(yuǎn)。

第三，特朗普團(tuán)隊(duì)通過取消行政支持，抹除了政府的主要職能。 雖然只有國會才有權(quán)裁撤機(jī)構(gòu)及其職能，但政府通過解雇美國國際開發(fā)署（USAID）幾乎所有的工作人員，實(shí)際上已經(jīng)抹除了對外援助職能。

他還通過將教育部六個(gè)辦公室的職能分配給四個(gè)不同的機(jī)構(gòu)，削弱了教育計(jì)劃。作為該計(jì)劃的一部分，政府正在拆解國會的監(jiān)督權(quán)。印第安人教育計(jì)劃正移交給內(nèi)政部，國際教育計(jì)劃移交給國務(wù)院。基礎(chǔ)教育、中等教育和高等教育的主要資助項(xiàng)目正被送往勞工部。前兩項(xiàng)舉措將使相關(guān)計(jì)劃脫離原本負(fù)責(zé)勞工、衛(wèi)生與公眾服務(wù)以及教育的國會小組委員會的管轄。最后一項(xiàng)則會取消國會議員習(xí)慣性的監(jiān)督。這是一箭雙雕：既兌現(xiàn)了他（幾乎）取消教育部的承諾，又順便削弱了國會。

第四，國會沒有從最高法院得到任何幫助，后者目前對政府的舉措采取了默許態(tài)度。 大多數(shù)分析人士在閱讀最高法院對“洛珀·布萊特企業(yè)訴雷蒙多案”（Loper Bright Enterprises v. Raimondo）的裁決時(shí)，正確地將其視為推翻了此前“切夫倫訴自然資源保護(hù)協(xié)會案”（Chevron）的判例。此前判例規(guī)定行政部門專家在解釋法律時(shí)應(yīng)獲得尊重。現(xiàn)在的補(bǔ)救措施是：國會可以制定更詳盡的法律來限制行政官。但指望國會做到這一點(diǎn)是不現(xiàn)實(shí)的。最高法院認(rèn)為，在這種情況下，應(yīng)由法院提供解釋。因此，“洛珀·布萊特案”這一大膽舉措對國會的削弱甚至超過了對行政部門的削弱。

隨后，在“特朗普訴凱利案”（Trump v. Kelly）的口頭辯論中，最高法院似乎準(zhǔn)備通過推翻有著90年歷史的“漢弗萊執(zhí)行官案”（Humphrey’s Executor）先例來進(jìn)一步擴(kuò)大行政權(quán)。該先例規(guī)定總統(tǒng)不得隨意解雇獨(dú)立監(jiān)管委員會的負(fù)責(zé)人。在這場爭論中被忽略的一個(gè)重要潛流是：國會設(shè)立了這些獨(dú)立監(jiān)管委員會，并規(guī)定只有在“效率低下、失職或任內(nèi)瀆職”的情況下才能罷免委員。如果最高法院如預(yù)期般顛覆了這一先例，也將從根本上削減國會定義行政機(jī)構(gòu)角色和權(quán)力的能力。

由此，最高法院只需再走一小步，就可以裁定總統(tǒng)可以解雇任何行政分支的雇員。這將徹底摧毀國會于1883年在《彭德爾頓法案》（Pendleton Act）中確立并在此后140多年里不斷強(qiáng)化的“功績制”（merit system）基本原則。如果總統(tǒng)既能解雇負(fù)責(zé)執(zhí)行法律的人，又能癱瘓負(fù)責(zé)落實(shí)法律的機(jī)構(gòu)，還能拒不執(zhí)行國會批準(zhǔn)的撥款項(xiàng)目，那么國會與行政分支之間的權(quán)力制衡將蕩然無存。

最后，國會在約束行政分支方面處于戰(zhàn)略劣勢。 開國元勛們刻意將國會塑造成一個(gè)如《聯(lián)邦黨人文集》第63篇所述的“冷靜且深思熟慮”的分支。保守派常指點(diǎn)出“審議式共和國”體現(xiàn)在國會中的智慧。

但現(xiàn)實(shí)情況卻截然相反。斯蒂夫·班農(nóng)（Steve Bannon）曾有過著名的言論，稱需要“用廢話淹沒陣地”。特朗普政府越是攪亂局面，國會就越是迷失方向。國會的設(shè)計(jì)初衷就不是快速行動，而這種“淹沒陣地”的策略意味著國會變得更加無法動彈。

人們可能會傾向于認(rèn)為，換一個(gè)總統(tǒng)、換一屆國會、換一個(gè)最高法院或許能撥亂反正。然而，特朗普團(tuán)隊(duì)行動極其迅速，意圖使這種扭轉(zhuǎn)變得不可能。即便另一位總統(tǒng)試圖修復(fù)，也必然要先通過更多的行政命令來撤銷特朗普的命令，而這只會繼續(xù)將國會貶低到次要地位。

國會可以選擇奮起反擊，但這需要國會去做一些它日益無力完成的事情。自1997年以來，國會一直無法按時(shí)通過預(yù)算；自1998年以來，它僅有兩次成功通過了涵蓋超過半個(gè)財(cái)政年度的持續(xù)性決議案（Continuing Resolution）。

開國元勛們將國會定位為“人民的殿堂”，他們在起草憲法第一條（國會權(quán)力）上花費(fèi)的心血遠(yuǎn)多于第二條（總統(tǒng)權(quán)力）。這是因?yàn)樗麄冋J(rèn)為，防止總統(tǒng)越權(quán)的最終保障是一個(gè)強(qiáng)有力的國會。他們猜錯(cuò)了。

悲哀的結(jié)論是：特朗普的效率與手腕，遇上國會的麻木與遲緩，幾乎扼殺了三權(quán)分立。 請繼續(xù)關(guān)注蒙彼利埃墓地周圍的震動吧。

作者簡介：唐納德·F·凱特爾（Donald F. Kettl）是美國馬里蘭大學(xué)公共政策學(xué)院榮譽(yù)教授及前任院長。他與威廉·D·埃格斯（William D. Eggers）合著有《破壁者：政府如何超越界限解決重大問題》（Bridgebuilders: How Government Can Transcend Boundaries to Solve Big Problems）。