范志勇等：歷史上的美國貿易政策（二十）：貿易結構逆轉與保護主義反彈的20世紀60-70年代

范志勇中國人民大學經濟學院副書記、教授、中國宏觀經濟論壇（CMF）主要成員

陳夢涵 中國人民大學財政金融學院本科生

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一、20世紀70年代美國貿易收支劇變

進入20世紀60年代之后，美國的貿易格局發展顯著變化。進口增長速度超過出口增長速度，導致20世紀70年代初出現逆差。1960年美國進口和出口占GDP的比重分別為3.0%和3.6%。1970年進口追平出口，占GDP的比重均達到4.0%。進入1971年后美國開始出現持續的貿易逆差。從事后來看，1971年當年的貿易逆差僅占當年GDP的0.4%，完全與20 世紀80年代中級以及21世紀后的水平不可同日而語，但在當年的確對美國民眾和政策制定者造成了巨大的心理沖擊。1950年美國GDP占全球的27%，出口也占到全球的23%。到1973年時，美國在全球GDP中的占比下降到22%，在世界貿易中的占比降到了16%。美國在全球制成品出口中的占比從1960年的25%降至1972年的19%。[1]隨著戰后西歐和日本經濟復蘇，美國在全球經濟活動中的占比下降在所難免。但貿易平衡方向性逆轉在當時被解讀為美國產業競爭力的相對下降。

圖1、美國國際貿易占GDP的比重

數據來源：WDI

隨著進口規模的不斷提高，美國的就業無論是總量上還是結構上都開始受到沖擊。1969年全國失業率僅為3.5%，從1970年起失業率快速上升。1971年達到5.9%的階段性高點，1975年更是達到8.5%。首當其沖遭受進口沖擊的行業是那些低技能的勞動密集型行業，例如紡織和服裝行業。美國一直是一個高工資經濟體，這些低附加值的勞動密集型行業本身并不符合“比較優勢”原則，因此極容易受到進口沖擊。1967年全美有230萬工人受雇于紡織品和服裝產業，約占制造業總就業人數的12%，且大部分工人集中在南部地區。紡織產業很容易就形成一支重要的保護主義力量，給政府和國會施加壓力。因此紡織品貿易談判早在艾森豪威爾政府時期就成為美國對外貿易談判的重點領域，誕生了一系列的貿易協議，包括各種自愿出口限制等等。

圖2、美國失業率和主要的紡織品貿易協議

數據來源：WDI

面對不斷擴大的貿易逆差、國內勞動市場壓力以及日益顯現的美元地位和匯率問題，美國政府有兩種選擇：一是順應保守壓力，提高關稅和貿易壁壘，這顯然不符合當時美國的外交和國際戰略目標；二是通過一系列貿易協定和國際貨幣體系改革緩和國內壓力的同時，進一步推進貿易開放。

從事后來看，美國選擇了第二條道路。為了獲得國內對貿易開放的支持，美國政府做出了一系列“努力”：這些努力包括與歐洲和日本簽訂的一系列紡織品、鋼鐵自愿出口限制協議，以降低國內紡織品和鋼鐵行業面臨的壓力；另一方面，通過20世紀70年代初的國際金融體系改革，美國政府積極推動美元貶值以提高美國商品的競爭力。

二、關于紡織品和鋼鐵的一系列自愿出口限制協議

為了緩和國內不斷上升的保護主義壓力，特別是來自產業工會的壓力，20世紀60年代起美國與其主要貿易伙伴在紡織品、鋼鐵等領域簽署了自愿出口限制協議，見表1和表2。這些自愿出口限制協議一定程度上緩解了美國政府面臨的國內壓力，有利于避免全面貿易保護主義政策的復興。

除了紡織業這樣的勞動密集型行業之外，一些資本密集型行業也受到進口沖擊，其中最典型的代表是鋼鐵行業。鋼鐵行業在19世紀末20世紀初的“鍍金時代”一度是推動美國開放貿易政策的力量。然而在二戰之后，隨著歐洲、日本經濟復興，鋼鐵行業逐漸開始面臨來自國外的競爭而陷入困境。根據經典的貿易理論，這似乎是不可能出現的現象。紡織業和鋼鐵業處于勞動密集型和資本密集型產業的兩端。根據比較優勢理論，美國必然在其中的一個行業占據優勢。作為世界上第一經濟大國，美國的比較優勢必然在資本密集型行業一端。那么為什么在具有比較優勢的行業中美國也陷入困境呢？其中的原因就在于，鋼鐵行業在美國并非競爭性行業。這導致我們在使用比較優勢理論時存在理論基礎與現實不符的情形。因此無法直接照搬貿易理論的基本結論。

從所謂的“鍍金時代”開始，美國的鋼鐵行業一直處于明顯的壟斷競爭市場格局下。國內生產高度集中在少數生產商手中。這些生產商憑借其市場力量制定高價格，滿足工會對更高工資的要求并將這些成本轉嫁給消費者。但是隨著戰后歐洲、日本經濟復蘇，這些大型鋼鐵企業面臨的競爭壓力越來越大。

20世紀50年代末美國鋼鐵產業的問題開始逐步顯現，并一直持續到21世紀。[4]1959年7月美國鋼鐵工人聯合會（USW）組織了一次長達116天的罷工，這是美國歷史上最長的一次產業罷工。此次罷工產生了兩個后果：對于美國鋼鐵企業而言，特別是大型鋼鐵企業的管理層，面對強大的工會，他們認為要想維持工廠運轉就得在工資問題上向工會妥協并向工人支付高工資。而這一切的前提是要限制鋼鐵進口并維持足夠高的壟斷價格。到20世紀70年代中期，鋼鐵產業的平均工資比制造業的平均工資高出70%多；到20世紀80年代初期的時候，高出幅度上升至95%。[5]然而另一方面，作為鋼鐵的下游用戶，建筑業和汽車業為了分散風險開始尋求國內鋼鐵的替代供給源。1959年當年美國鋼鐵進口超過了出口，首次成為鋼鐵凈進口國。[6]但是高昂的成本也導致國內市場不斷被進口鋼鐵蠶食。進口滲透率從1960年的不到5%上升至1970年的約15%。

鋼鐵工會、大型鋼鐵企業及代表鋼鐵行業的國會議員組成了“鋼鐵三角聯盟”，不斷向政府施壓，始終主導著鋼鐵進口政策的制定權。鋼鐵產業及其工人有著極大的利益驅動阻止進口增長。管理層希望阻止外國競爭削弱自己的盈利，而工人則希望維持高工資和目前的就業水平。因此，鋼鐵產業提出了進口保護的要求。1968年起，約翰遜政府接受了日本和歐共體提出的自愿限制出口提議（VRAs）。日本和歐共體同意將鋼鐵出口量從之前的750萬噸（日本）和730萬噸（歐共體）全都降至580萬噸，之后每年增長5%。自愿限制協定生效了3年，之后又延期至1974年。雖然鋼鐵進口量下降了，但外國生產商將出口產品升級為價值更高的不銹鋼和合金鋼產品，因此進口總價值并未下降。20世紀70年代之后至21世紀初美國鋼鐵貿易主要的保護性政策見表2。

1977年之后，鋼鐵進口量激增引發行業再次呼吁實施數量限制，并提交反傾銷（anti-dumping，AD）和反補貼稅（countervailing duty，CVD）申請。[7]卡特政府于1977 年推出觸發價格機制（Trigger Price Mechanism，TPM）。根據該機制，只要進口價格低于日本生產成本加8%的利潤率，國內行業就會提交反傾銷和反補貼稅申請。

鋼鐵行業認為觸發價格機制未能有效抵御歐洲補貼進口產品的沖擊，開始提交反傾銷和反補貼稅保護申請。1982年后這一趨勢愈演愈烈，為避免大規模反傾銷和反補貼稅可能引發的貿易摩擦，里根政府于1982年10月與歐洲共同體就多種鋼鐵產品協商達成自愿限制協議。協議規定歐洲鋼鐵進口量不得超過美國市場的5.5%。

20世紀80年代初，由于美元走強以及進口轉向非歐洲共同體來源國，美國整體鋼鐵的進口滲透率仍維持在高位。鋼鐵行業在1984年初再次提交大量反傾銷和反補貼稅申請，并根據1974年《貿易法案》“201”條款提交保障措施申請（進口數量限制）。然而出人意料的是，里根總統對“201條款”進行了否決，并在1984年最后幾個月與主要出口國達成一項覆蓋所有成品鋼材的全面自愿限制協議，將進口總市場份額限制在18.4%。該自愿限制協議有效期約為五年，至1989年10月結束。進入20世紀90年代后，自愿出口限制協議逐漸被反傾銷和反補貼稅取代。

三、國際金融體系改革——尼克松沖擊

除了與出口國展開貿易談判之外，匯率和美元穩定問題也逐漸受到美國政府的關注。1971年7月“美國國際貿易和投資政策委員會”發布報告稱，由于美元存在高估，美國在世界經濟中的地位受到了威脅，并且指出“如果我們的國際收支問題一直持續，如果其他國家不愿進一步儲備美元，那么美國應該表明自己的立場，即美國已經準備好采取臨時的統一進口關稅和出口補貼”迫使其他國家貨幣升值。這一報告的建議成為被歐洲和日本批評為“尼克松沖擊”的美國政府一系列政策調整的核心內容。

盡管在20世紀60年代末至70年代初美國的貿易逆差尚不嚴重，但是美元的價值穩定卻日益成為嚴重的問題。1944年布雷頓森林體系建立之時規定的美元兌黃金的比價是35美元/盎司黃金。這一比價的穩定取決于美國持有足夠的黃金儲備。但是到了20世紀60年代后期，不斷增長的美元供給使得外國持有的美元（近500億美元）遠遠超出了美國的黃金儲備（約100億美元）。[8]如果外國央行要求以美元儲備換取黃金，那美國根本履行不了以美元兌黃金的義務，這就是所謂的特里芬難題。

但是在布雷頓森林體系下美國卻無力通過調整匯率來解決這一難題。由于在該體系下美元和其他國家貨幣處于不對稱地位，其他國家可以使本國貨幣相對于美元升值或貶值，但美國無法單方面改變美元對其他貨幣的匯率。隨著美國國際收支從順差變為逆差，外國央行被迫購買更多美元維持固定匯率并防止美元貶值。但是這些對美國存在貿易順差的國家一方面擔心自己不斷增持的美元儲備（購買美元儲備會增加本幣供給）會造成本國本國通脹；另一方面，他們又不愿意使自己的貨幣相對于美元升值，因為他們擔心這會削弱出口增長。這迫使美國政府不得不尋找除匯率政策之外的其他渠道。

1971年8月，尼克松總統公布了一籃子“新政”，包括：關閉黃金窗口，停止接受外國央行用美元兌換美國的黃金；對進口商品征收10%的進口附加稅；實施為期90天的工資和物價凍結以控制通貨膨脹。在這些行動對全世界都產生沖擊之后，尼克松政府堅持要求其他國家升值本國貨幣換取美國撤銷進口稅。聯邦德國本來就準備調整馬克匯率以應對可能出現的通貨膨脹問題，因此順利與美國達成協議。只有日本在對外匯市場進行干預失敗的情況后于8月底宣布允許日元升值。12月在華盛頓史密森學會舉行的一次會議最終確立了新的匯率平價，德國同意馬克升值13.57%，日元升值16.9%。兩天后，尼克松總統簽署行政命令取消了10%的附加稅，此時附加稅已經生效4個月。雖然尼克松積極評價史密森協定，但新的匯率平價只維持了一年左右。

1973年3月，來自外匯市場的更大壓力迫使各國政府放棄了維持固定匯率的責任，開始允許貨幣價值出現波動，這標志著布雷頓森林體系匯率制度的正式終結。

圖3、日元和德國馬克兌美元匯率

數據來源：WDI

四、70年代后期保護主義悄然蔓延

20世紀70年代后期，美國修改了關于貿易救濟的法律，使得受到進口影響的企業和工人可以更容易獲得高關稅形式的臨時救濟。但是，這種例外條款面臨國內國際的抉擇難題；如果總統批準例外條款救濟，可能會讓國內產業感到滿意，但會激怒出口國。如果總統拒絕批準進口救濟，國內產業就會不滿，并有可能轉向國會尋求補救措施。

最后談判達成的解決方案涉及自愿出口限制（VER）或有序銷售安排（OMA）。根據這一方案，只有出口損害到國內生產商的國家（或多個國家）才需要限制其在美銷售。同時，紡織品、服裝和鋼鐵等具有政治影響力的產業也獲得了特殊貿易保護，有時還有反傾銷和反補貼稅作為補充。針對鋼鐵業，卡特政府提出了“觸發價格機制”（TPM）：如果進口價格低于特定觸發價格，政府將進行價格監控并加速反傾銷調查。

以上這些貿易行動都還是相對溫和的，但仍具備保護主義色彩。由此可見，由于20世紀60年代美國貿易平衡的巨變以及美元匯率問題，美國國內70年代后期保護主義悄然蔓延。20世紀70年代是過渡的10年。美國不再主導全球制造業，很多產業面臨著來自進口的競爭。此外，各國之間出現了大量資本流動，意味著貿易流動現在更有可能受到匯率變動的影響。

這一系列因素都意味著20世紀80年代將會出現更大的要求限制進口的政治壓力，這便留待下一期講解。

[1]相關數據參見《貿易的沖突》第十一章。

[2]參見：https://history.state.gov/historicaldocuments/frus1955-57v09/d99

[3]參見：https://quickonomics.com/terms/multi-fibre-arrangement/

[4] 在2018年3月，特朗普總統曾簽署行政命令對所有進口鋼材征收25% 的關稅。截至本文寫作的2025年，特朗普又在第二個任期中多提對進口鋼鐵加征關稅。2025年3月 對所有進口鋼材征收25%的關稅，6月將進口鋼材關稅從25%提高至 50%，8月又進一步擴大關稅范圍，將50%的關稅延伸至數百種鋼鐵衍生制品（如家用電器）等。

[5]參見Crandall（1981），第35頁。

[6]參見《貿易的沖突》。

[7]在中文語境下，反傾銷和反補貼經常被稱為“雙反政策”。

[8]Eichengreen（2000）以及Bordo and Eichengreen（1993）。

文章僅作為學術交流，不代表CMF立場。