中央經濟工作會議“點名”長護險，有望成為社保“第六險”

在近日舉行的中央經濟工作會議上，提出實施康復護理擴容提升工程，推行長期護理保險制度，加強對困難群體的關愛幫扶。推動建立長期護理保險制度，是黨中央、國務院為應對人口老齡化、健全社會保障體系作出的重大決策部署。

事實上，自2016年國家組織開展長期護理保險試點以來，49個試點地區在長期護理保險支付政策、保障范圍等方面進行了有益探索。

據國家醫療保障局數據，截至2025年9月，長期護理保險制度覆蓋1.9億人，支出超過850億元。

目前，我國已有5項社會保險，養老、醫療、工傷、失業、生育。

12月12日，對外經濟貿易大學創新與風險管理研究中心副主任龍格向界面新聞記者表示，長期護理保險是為生活無法自理的失能人員，提供基本生活照料和醫療護理服務或資金保障的社會保險。它常被稱為社保“第六險”，重點保障重度失能人員。

中國社會科學院中國式現代化研究院副研究員張盈華向界面新聞記者表示，在已有的社會保險制度中，醫療保險應對急癥治療的資金保障，養老保險提供老年時期的基本收入保障，長期護理保險解決失能人員所需長期照護的服務和資金保障，可以看作是全生命周期的“終極安全網”。

為什么需要長期護理保險？

我國在2000年已進入老齡化社會，長期護理需求隨人口結構變化不斷放大，逐步成為經濟社會運行中必須回應的問題。

全國第七次人口普查數據顯示，全國生活不能自理的60歲以上失能老人總數達59.81萬人（598118人），占60歲以上總人口的2.34%。

老齡人口規模持續擴大，失能群體數量也在增長。

據中國銀行研究院《我國長期護理保險：意義、現狀與建議》的數據，2000年，中國65歲及以上人口占總人口的比例達到7%，2021年該比例已達14.2%，中國從進行老齡化社會到進入深度老齡化社會僅用了21年的時間，2023 年，全國65歲及以上人口占全國總人口的比例已高達 15.4%。2010年到2020年，全國60歲以上失能老年數量增長了14.97%。

長期護理屬于失能老人的剛性需求，既可以由家庭成員承擔，也可以通過專業護理機構完成。

但現實情況是，我國家庭護理功能弱化，長期護理跟不上。城鎮化推進、家庭規模縮小、空巢現象增加，使得家庭內部可用于長期照護的時間和精力不斷壓縮。“421”“842”等家庭結構下，年輕成員往往難以長期承擔照護責任。

“一人失能，全家失衡”龍格在接受界面新聞記者采訪時這樣概括。他表示，在實際生活中，子女長期不在身邊已成為普遍狀態。家庭成員分散在不同城市，即便存在照護意愿，也很難在工作與長期照護之間維持穩定平衡，而社會化、專業化護理服務在過去長期不足。

此外，在保障缺口尚未補齊的情況下，一些失能老人選擇長期住院來獲得照護，既推高了醫療支出，也占用了本應用于急性治療的醫療資源。龍格表示，這是我國應對人口老齡化的重要制度安排。它能填補社保在長期護理方面的空白，并減輕失能人員家庭的經濟與照護負擔。

但在具體運行層面，長期護理保險并不意味著由醫保部門直接提供護理服務。龍格介紹，實際服務由取得相應資質的護理機構和護理人員完成。服務機構需要通過官方資質審核，護理人員需持證上崗，機構還需與當地醫保部門簽訂服務協議，納入統一管理體系。

他補充，實際運行中采取的是派單制，而不是個人點單。同一地區往往有多家中標機構，系統根據規則派單，目的是避免尋租、避免腐敗，保證機構之間的公平。

試點地區已探索出有益經驗

長期護理保險并非在短期內提出的制度安排，而是在持續探索中逐步成形。

張盈華向界面新聞記者介紹，各地試點從創新突破逐漸走向統一規范，在制度覆蓋、籌資機制、待遇標準、失能評估、服務供給、經辦管理等方面均做了有益嘗試并取得共識，目前我國長期護理保險制度框架基本成型。

回溯制度起點，2016年起，國家層面圍繞應對人口老齡化、保障失能人員基本生活權益，啟動了長期護理保險制度的探索。

2016年6月，人力資源和社會保障部印發了《關于開展長期護理保險制度試點的指導意見》，提出按照“以人為本、基本保障、責任共擔、因地制宜、機制創新、統籌協調”的基本原則在35個城市開展長期護理保險試點，其中吉林省和山東省是重點試點省份，分別有6個城市和12個城市開展試點。

此后，圍繞這一框架，各地在制度設計、政策標準、運行方式和管理模式上展開實踐，逐步積累經驗。

2020年9月，國家醫療保障局會同財政部印發《關于擴大長期護理保險制度試點的指導意見》，在原有基礎上新增14個試點城市，提出力爭在“十四五”期間基本形成適應我國經濟發展水平和老齡化發展趨勢的長期護理保險制度政策框架，建立健全滿足群眾多元需求的多層次長期護理保障制度。

在兩輪試點中，籌資機制逐步成形。

張盈華介紹，試點探索過程中明確“統一費率，不同費基，多元渠道”的籌資機制，單位、個人、政府共同分擔籌資責任。

長期護理保險制度依托現收現付的社會保險模式。各試點城市在資金籌集環節，普遍采用單位繳費、個人繳費、財政補助、醫保基金、福彩公益金和社會捐贈等多渠道籌資方式。

制度設計上不設立個人賬戶，所有籌集資金統一進入統籌賬戶。在不增加用人單位額外負擔的前提下，單位繳費多從職工基本醫療保險統籌基金中劃轉，個人繳費則通過醫保個人賬戶代扣代繳。居民參保資金主要來自個人繳費與財政補助或居民醫保統籌基金劃轉。

在待遇支付方面，各試點城市均將重度失能老人納入保障范圍，多數地區同時支持機構護理和居家護理模式。

龍格補充，全國層面正在形成一個核心參考標準，即千分之三。不同地區、不同人群在執行層面存在差異，但總體邏輯保持一致。由于各地社會平均工資水平不同，最終繳費金額會出現差別。

失能評定標準逐漸也清晰。

張盈華介紹，試點探索過程中已出臺全國統一的長期護理失能等級評估標準，并配套明確了失能等級評估管理辦法，同時對失能等級評估機構和長期護理保險服務機構的定點管理作出規范。

龍格解釋，失能評定是長期護理保險制度運行中的關鍵環節。評定工作由具備官方資質的獨立第三方機構承擔，失能狀態通常被劃分為多個等級，多數地區將享受待遇的門檻設定在三級及以上。評定結果直接關系到參保人能否獲得服務，以及對應的服務內容、服務頻次和支付標準。

他補充，相關監管主要依托信息系統、非現場監測和投訴舉報等方式展開。對服務機構而言，最嚴厲的約束并罰款，而是資質管理。一旦失去簽約資格，下一年度將無法繼續參與服務供給，對機構運營影響極大。

服務項目內容同樣明確。

張盈華表示，試點探索過程中明確了長期護理保險的服務項目目錄，包括20項基本生活照料和16項醫療護理項目。下一步，還將對長期護理保險的服務標準進行統一。

今年9月，國家醫療保障局印發《國家長期護理保險服務項目目錄（試行）》，對長期護理保險的服務內容作出統一規范。

其中，生活照護類項目包括為長期護理保險待遇享受對象提供的日常生活照料及幫助維持其基本生活能力的服務，有20項（含飲食照護、排泄照護、清潔照護、穿脫衣物、功能維護、對癥護理、生命體征監測、安全護理8個項目類別）。

醫療護理類項目包括為長期護理保險待遇享受對象提供的與基本生活照料密切相關的基礎醫療護理服務，有16項（含一般檢查護理、基礎護理、專項護理、康復4個項目類別）。

龍格表示，長期護理保險在保障邏輯上與基本醫保類似，采取分級保障模式。能否享受服務，首先取決于失能評定等級，不同等級對應不同服務內容和服務頻次。在支付方式上，費用由長期護理保險基金和個人共同承擔，這樣的設計既有助于控制基金風險，也有利于防范過度使用和不當行為。

仍有現實挑戰

制度輪廓逐步清晰的同時，長期護理保險在推進過程中仍面臨多現實約束。

籌資水平偏低被普遍認為是當前最突出的制約因素。

龍格表示，現實運行中，總體籌資規模仍難以完全覆蓋實際服務需求。長期護理保險并非一次性給付，而是需要長期、持續提供服務，制度運行對穩定資金來源的依賴程度很高。

他以基本醫保作對比表示，基本醫保由個人和單位共同繳費，資金體量較大。以月工資一萬元為例，個人和單位合計繳費可能接近一千元，一年超過一萬元。長期護理保險的籌資水平明顯不同，一個人一年繳費不足一百元，資金規模無法與醫療保險相提并論。

此外，參保意愿問題也導致水平偏低。龍格表示，連居民醫保一年幾百元的費用，都有不少人不愿意繳納，長期護理保險即便一年只需一百元左右，對部分人群來說依然是現實障礙。

長期護理保險只能通過多元籌資方式推進。龍格認為，一種路徑是地方政府在財政條件允許的情況下，對中低收入人群給予適度補貼，降低個人繳費標準，擴大制度覆蓋面。另一種路徑是引入社會公益力量參與，由民政系統、公益基金會等對特定人群提供繳費支持，幫助其完成參保。

張盈華也表示，長期護理保險制度采取多元籌資，按照單位和職工同比例、居民與財政同比例的籌資機制，按照“以收定支，收支平衡”的管理原則。在長期精算和基金收支預測基礎上，在籌資可負擔、待遇保適度的前提下，穩妥調整籌資和待遇。

護理服務人才短缺也被視為緊迫的難題。

龍格表示，目前一線護理人員數量不足，人員結構也不合理，難以支撐不斷增長的長期護理需求。從整體情況看，護理隊伍中年輕人占比偏低，人員平均年齡較高，學歷水平也普遍不高。

他表示，長期護理服務高度依賴人工，但收費水平和支付能力相對有限，服務機構很難為護理人員提供足夠有吸引力的收入。一些人對護理工作的認知仍停留在“地位不高”的層面，甚至將其視為不如家政服務的選擇，這種觀念直接影響年輕人是否愿意進入這一行業。

他補充，需求規模不穩定，也是護理人才難以積累的重要原因。早期長期護理保險試點覆蓋范圍較小，以北京為例，早期僅在個別區開展試點，參保人數有限，服務需求體量偏小，難以支撐服務機構持續發展，更難形成規模化的人才隊伍。

張盈華建議，長期護理保險制度的可持續至少要從兩個方面做好未雨綢繆：一是做好基金收支預測，利用社會保險精算技術，根據人口、經濟、制度運行的參數變化趨勢，做好短則三五年、長則二三十年的基金收支預測，從而為調整籌資和待遇等政策提供科學依據。二是發展壯大服務力量，隨著老齡化趨勢，社會撫養比（老年人與勞動力年齡人口比例）必將持續上揚，一方面要做好服務隊伍培訓和人力資源儲備，另一方面發展智能化設備和輔具，減輕護理人員工作負荷。

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