大江東丨“一戶一策”下“繡花功夫”——訪上海市房屋管理局局長高世昀

人民日報中央廚房-大江東工作室 田泓

歷屆上海市委和市政府的接續努力，用30多年時間解決“拎馬桶”難題，這個過程見證了上海城市更新理念不斷提升和演變。記者近日采訪了上海市住建委副主任、上海市房屋管理局局長高世昀，聽這位長期從事城市建設的政府部門相關負責人講述上海如何啃下“硬骨頭”。

記者：上海“拎馬桶”的現象是如何形成的？

高世昀：從歷史成因來看，一方面，老城區最初的基礎設施條件和設計不足。大量建于解放前的石庫門和里弄房屋普遍缺乏衛生設施，往往一個弄堂只有一個公共廁所。另一方面，當時人多房少，一些房屋在過去特定歷史時期承載了遠超其設計容量的人口，居住密度非常高，廁所改造難度特別大。可以說，這一現象不僅是一個簡單的生活習慣問題，而是城市歷史、建筑結構、地下工程和社會治理多重因素交織的結果。

普陀區曾經的“兩灣一宅”地塊居民生活。上海人民城市實踐展示館供圖

上世紀80年代，上海城市住房欠賬嚴重。1990年的上海，市區人均居住面積6.6平方米，住房成套率僅31.6%。我記得當時建委還有個特困辦，特困群體分幾檔：無房戶、人均住房面積2平方米以下和4平方米以下。

記者：請說說上海解決“拎馬桶”問題的主要歷程？

高世昀：為解決市民“拎馬桶”問題，圓老百姓的安居夢，歷屆上海市委、市政府接續努力推動相關民生工程。

改革開放后，上海大力新建職工住宅，比如曲陽新村、田林新村等。上世紀80年代，有83萬戶居民搬進了新家，告別了“拎馬桶”。

上世紀90年代，上海進入城市建設發展期。1992年，上海提出“一年一個樣，三年大變樣”的城市建設目標，市民居住問題被擺上重要議事日程。上海推動“365危棚簡屋”改造和舊住房成套改造，又有約68萬戶居民受益。

2000年以來，上海聚焦中心城區成片二級舊里以下房屋，持續加大舊改力度，特別是2017年之后，上海市委和市政府對舊區改造進行了方向性調整，將此前的“拆改留并舉，以拆除為主”調整為“留改拆并舉，以保留保護為主”，更加注重風貌保護和舊改統籌推進。據統計，從2001年到2022年底，全市舊改受益居民累計約96萬戶。

除了大規模舊改，上海還多措并舉實施舊住房改造，如對老式里弄房屋開展由內到外的綜合整治，推進廚衛改造、“一平方米馬桶工程”等，也讓一大批住戶用上了干凈衛生的抽水馬桶。

2022年打贏成片舊改攻堅戰后，為徹底解決全市剩余的“拎馬桶”問題，啃下這塊難啃的“硬骨頭”，2023年底，根據上海市委、市政府工作部署，我們組織對全市的無衛生設施舊住房進行了深入細致的全面排摸，全覆蓋開展入戶調查、甄別認定、摸清底數，將舊改舊里住戶、早期職工住宅、“非改居”老大樓等不同類型納入視野，不漏一幢、不落一戶全部上賬。過程中還通過倒糞站使用情況溯源，最終確定14082戶“拎馬桶”居民底數，制定兩年完成改造任務的目標，全面攻堅。

記者：解決“拎馬桶”問題的難點在哪里？

高世昀：一是難在協調。改造涉及到千家萬戶、訴求千差萬別。“拎馬桶”改造面對的是已有幾十年歷史的成熟社區，房屋種類多樣，居民結構復雜。這個協調過程，是最花費時間也最考驗耐心和工作方法的地方。

二是難在實施和機制。空間受限、過程復雜。從實施看，老城區房屋密集、結構老化、管線交錯，要在有限的空間里加裝衛生間，鋪設管道，是一項高難度的操作；很多區域還在歷史風貌保護的范圍內，對規劃、設計和施工都是不小的考驗。從機制看，改造涉及規劃、住建、房管、財政、發改、文保、綠容等多個部門，政策鏈條長、程序多，環節銜接不暢很容易影響整體進度。再加上項目周期長、跟蹤時間久，對基層治理能力和執行韌性也提出了更高要求。

記者：上海解決“拎馬桶”問題的主要做法和經驗是什么？

高世昀：總的來說，上海的“拎馬桶”改造工作始終圍繞“人”的需求展開，從解決“如廁難”到改善整體居住環境，從保護歷史文脈到打造活力空間，最終目標就是讓生活在這座城市的人們感受到實實在在的便利、舒適和尊嚴。

市區相關部門形成合力，主要從以下三方面抓好推進：

一是疏堵點、破瓶頸。“拎馬桶”改造，既有空間狹小的先天約束，也有樓上樓下、左右鄰居的相鄰限制，還有居民期望征收等現實問題，實施起來難度很大，可以說是“硬骨頭中的硬骨頭”。克難題還需下硬功，在全面調研、深入研究的基礎上，我們圍繞不同的改造方式、差異化的支持政策、專項資金的保障等方面，形成了一攬子政策措施、管理制度和建設標準，讓項目實施能夠順利落地，也讓基層操作能夠無后顧之憂。

上海市楊浦區長海路街道改造后的公共廁所外景。 新華社記者 王翔 攝

二是明路徑、優方案。“拎馬桶”改造地塊情況不同、房屋狀況各異，需要“一區一策、一項目一方案”，因地制宜確定改造路徑。

具體來講，分為5種方式：第一種是結合零星舊改或片區更新，實施征收改造或協議置換。通過統一規劃、整體設計，既改善居民居住條件，又同步解決區域環境、交通、公服配套等問題。

第二種是結合拆除重建實現廚衛獨用，同步解決居住條件和房屋安全問題。

第三種是對部分涉及風貌保護要求的里弄房屋，探索“入戶加裝+抽戶加裝+保護性修繕”三同步綜合改造模式，在“留房留人”的基礎上留住煙火氣。

第四種是對空間受限、零星分布的點位，因地制宜采取戶內增設衛生設施等方式。中心城區部分點位，受排管條件限制無法加裝普通抽水馬桶，通過電馬桶等新技術，縮小管道直徑，克服困難。

第五種是挖掘周邊存量空間資源，改造為戶外獨用的衛生間。

三是加速推、盡早改。上海市委、市政府主要領導親自部署、高位推動，分管市領導高頻調度、靠前指揮，建立月度例會機制，定期跟蹤工作進展。市住建委、市房管局、市發改委、市財政局、市規劃資源局、市綠容局等多部門協同聯動，統籌更新資源，形成工作合力，共同推動解決“拎馬桶”問題。

2024年底，上海人均居住面積達到19.0平方米，是1990年的近3倍；住房成套率更是提高到98.9%。

2025年12月，市民在上海市寶山區淞南公園內休閑健身。王初攝

記者：在這場跨越30多年的攻堅戰里，你最深的感受是什么？

高世昀：上海實踐之所以成功，靠的就是“一戶一策”的“繡花功夫”。上海沒有采取“一刀切”的簡單辦法，而是以系統性的頂層設計、多渠道的路徑探索，以及“繡花”般的精細功夫，打出了一套因地制宜、多方協同的“組合拳”，創新探索出多種改造模式，既保留了社區的煙火氣和生活脈絡，也營造了新老居民“共生”的社會氛圍。

“十五五”時期，上海將以城市更新為抓手和內在動力，實現增進民生福祉、保護歷史風貌、煥新發展空間三大目標的有機統一與動態平衡。

原文刊載于2025年第25期、12月8日出版的《民生周刊》雜志

原標題：“拎馬桶”改造，始終圍繞“人”的需求展開——訪上海市住建委副主任、上海市房屋管理局局長高世昀

海報策劃設計：巨云鵬、錢尤祎