美智庫(kù)CSIS報(bào)告：南海暗流，誰(shuí)是執(zhí)棋人？｜IIA編譯

譯者按·2025·11·20

在中國(guó)與東盟國(guó)家共同努力下，南海局勢(shì)基本保持著和平穩(wěn)定。然而近日，南海波瀾再起。菲律賓頻繁拉攏域外勢(shì)力組織所謂“聯(lián)合巡航”，破壞地區(qū)和平穩(wěn)定。11月14日至15日，菲律賓武裝部隊(duì)與美國(guó)印太司令部及日本海上自衛(wèi)隊(duì)在所謂“西菲律賓海”再次開(kāi)展多邊海上合作活動(dòng)（MMCA），“彰顯了地區(qū)團(tuán)結(jié)與合作日益加強(qiáng)”。

在此背景下，美國(guó)戰(zhàn)略與國(guó)際問(wèn)題研究中心（CSIS）發(fā)布報(bào)告《修辭與現(xiàn)實(shí)：菲律賓、東盟和南海》。本文從海外視角進(jìn)行深度分析，直指美國(guó)南海政策的核心邏輯：并非真心維護(hù)地區(qū)穩(wěn)定，而是將南海視為遏制中國(guó)崛起、維系自身霸權(quán)的關(guān)鍵棋盤(pán)。文章指出，菲律賓正在形成一種新的外交政策路徑：在原則上重申?yáng)|盟中心性的同時(shí)加強(qiáng)美菲合作，同時(shí)拓展其他戰(zhàn)略伙伴以尋求在地區(qū)對(duì)抗大國(guó)影響力。

究竟誰(shuí)是南海和平的守護(hù)者，誰(shuí)是麻煩的制造者？讀完此文，答案不言自明。2025年8月21日，新華社國(guó)家高端智庫(kù)面向全球發(fā)布“南海真相”系列中英文智庫(kù)報(bào)告。報(bào)告系統(tǒng)性闡明了中國(guó)對(duì)南海諸島領(lǐng)土主權(quán)和海洋權(quán)益的歷史和法理依據(jù)，揭露了域外勢(shì)力插手“南海問(wèn)題”的事實(shí)真相。中方立場(chǎng)一貫清晰而堅(jiān)定：我們堅(jiān)持通過(guò)對(duì)話(huà)協(xié)商解決爭(zhēng)議，愿與地區(qū)國(guó)家共護(hù)南海和平。

*本文原載于美國(guó)戰(zhàn)略與國(guó)際問(wèn)題研究中心（CSIS），原題為Rhetoric vs. Reality: The Philippines, ASEAN, and the South China Sea，囿于篇幅，有所刪減，供讀者參考。

隨著東盟峰會(huì)在馬來(lái)西亞吉隆坡落下帷幕，菲律賓正為于2026年接任輪值主席國(guó)一職做準(zhǔn)備。此次擔(dān)任東盟主席恰逢一個(gè)具有歷史意義的時(shí)刻，這不僅是2016年“南海仲裁案裁決”的十周年，也處于中菲在南海關(guān)系日益緊張的敏感時(shí)期。菲律賓總統(tǒng)費(fèi)費(fèi)迪南德·羅慕爾德茲·馬科斯（小馬科斯，F(xiàn)erdinand “Bongbong” Marcos Jr.）多次表示，推動(dòng)早已陷入停滯的“南海行為準(zhǔn)則”（Code of Conduct, CoC）談判達(dá)成共識(shí)，將是其擔(dān)任主席期間的優(yōu)先事項(xiàng)。然而，從實(shí)際行動(dòng)來(lái)看，馬尼拉對(duì)CoC的強(qiáng)調(diào)更多流于象征性，其在應(yīng)對(duì)當(dāng)前安全挑戰(zhàn)方面的實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，恐怕將更依賴(lài)于其不斷擴(kuò)展的防務(wù)伙伴網(wǎng)絡(luò)，尤其是與美國(guó)的安全合作，而非寄希望于東盟的集體共識(shí)。

今年的東盟峰會(huì)凸顯了該機(jī)制在應(yīng)對(duì)南海問(wèn)題上的結(jié)構(gòu)性局限。大多數(shù)ASEAN成員國(guó)在會(huì)議中發(fā)表的聲明依舊謹(jǐn)慎，普遍回避對(duì)近期事態(tài)發(fā)展的明確表態(tài)——包括中國(guó)宣布在黃巖島設(shè)立自然保護(hù)區(qū)、部署浮標(biāo)、以及持續(xù)對(duì)菲律賓船只進(jìn)行撞擊和水炮驅(qū)離等行為。作為2025年?yáng)|盟主席國(guó)，馬來(lái)西亞總理易卜拉欣（Anwar Ibrahim）重申，應(yīng)通過(guò)東盟框架內(nèi)解決爭(zhēng)端，并警告稱(chēng)“外部勢(shì)力”的介入只會(huì)加劇地區(qū)緊張局勢(shì)。盡管馬科斯在公開(kāi)場(chǎng)合認(rèn)同這一立場(chǎng)，其政府卻依然積極尋求東盟以外的安全合作關(guān)系，以遏制中國(guó)在海上進(jìn)一步的行為。

與易卜拉欣較為克制的語(yǔ)調(diào)形成鮮明對(duì)比的是，馬科斯的言論被菲媒形容為“強(qiáng)硬”。雖然并未直接點(diǎn)名中國(guó)，他仍然對(duì)所謂“不安全的操作行為以及對(duì)菲律賓在海域和空域內(nèi)進(jìn)行正當(dāng)、例行活動(dòng)的干擾與阻撓所使用的脅迫性工具與裝備”表示批評(píng)。在第20屆東亞峰會(huì)上，馬科斯的表態(tài)更為尖銳。他譴責(zé)中國(guó)在黃巖島設(shè)立自然保護(hù)區(qū)的舉措，并稱(chēng)該地“長(zhǎng)期以來(lái)是菲律賓領(lǐng)土的一部分”。在隨后舉行的新聞發(fā)布會(huì)上，馬科斯表示，其言辭并非挑釁，而是反映了菲律賓在南海所面臨現(xiàn)實(shí)情況的“必要表達(dá)”。他還補(bǔ)充道，如果東盟“無(wú)法解決問(wèn)題，至少我們應(yīng)當(dāng)持續(xù)尋求某種方式來(lái)管控緊張局勢(shì)……為各方找到某種程度上的共處機(jī)制（modus vivendi）”。

2025年9月10日，國(guó)務(wù)院批復(fù)同意新建黃巖島國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)，圖為黃巖島礁盤(pán)（圖源：新華社）

美菲“呼朋喚友”，影響南海局勢(shì)

菲律賓總統(tǒng)馬科斯的言論反映出菲律賓正在形成一種新的外交政策路徑：在原則上重申?yáng)|盟中心性的同時(shí)，持續(xù)拓展與其他戰(zhàn)略伙伴的合作。盡管菲律賓仍然支持“南海行為準(zhǔn)則”談判進(jìn)程，但談判進(jìn)展緩慢，這進(jìn)一步加深了其國(guó)內(nèi)的共識(shí)，即僅憑東盟機(jī)制難以在南海實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)性的安全成果，尤其是在當(dāng)前緊張局勢(shì)已對(duì)菲律賓公民的安全與生計(jì)構(gòu)成直接威脅的背景下。

在東盟防長(zhǎng)擴(kuò)大會(huì)（ASEAN Defence Ministers’ Meeting Plus）上取得的進(jìn)展，揭示了菲律賓當(dāng)前安全政策的實(shí)質(zhì)性突破所在——這些進(jìn)展發(fā)生在東盟峰會(huì)閉幕后近一周的時(shí)間里。美國(guó)國(guó)防部長(zhǎng)皮特·赫克塞思（Pete Hegseth）與菲律賓國(guó)防部長(zhǎng)吉爾伯特·特奧多羅（Gilberto Teodoro）聯(lián)合宣布成立“菲律賓特遣隊(duì)”（Task Force Philippines），并完成了《聯(lián)盟戰(zhàn)備行動(dòng)計(jì)劃》（Alliance Readiness Action Plan）。該特遣隊(duì)參考了2024年公布的“阿云金礁特遣隊(duì)”（Task Force Ayungin，阿云金礁即中國(guó)南沙群島仁愛(ài)礁）設(shè)立模式，后者是一個(gè)專(zhuān)注于應(yīng)對(duì)南海潛在危機(jī)的美軍單位，旨在進(jìn)一步深化當(dāng)前由美菲聯(lián)合軍事援助小組（Joint U.S. Military Assistance Group）協(xié)調(diào)的相關(guān)合作。新成立的“菲律賓特遣隊(duì)”將隸屬于美國(guó)印太司令部，任務(wù)范圍預(yù)計(jì)將比其前身更為廣泛，涵蓋包括災(zāi)害救援在內(nèi)的多項(xiàng)任務(wù)，尤其是在菲律賓群島范圍內(nèi)的應(yīng)急響應(yīng)能力；盡管如此，南海仍將是其重點(diǎn)關(guān)注區(qū)域。該特遣隊(duì)預(yù)計(jì)將編制約60名常駐人員，由一位準(zhǔn)將或同等級(jí)別的海軍將領(lǐng)領(lǐng)導(dǎo)，從而提升對(duì)突發(fā)情況的快速應(yīng)對(duì)能力與戰(zhàn)略靈活性。

特奧多羅部長(zhǎng)強(qiáng)調(diào)，美菲之間不僅要加強(qiáng)雙邊聯(lián)盟，還必須“吸納更多盟友”——這一目標(biāo)菲律賓已在積極推進(jìn)。上周末，菲律賓與加拿大簽署了《訪問(wèn)部隊(duì)地位協(xié)定》（SOVFA），這是渥太華在印太地區(qū)簽署的首個(gè)此類(lèi)協(xié)議。此外，在2025年亞太經(jīng)合組織（APEC）峰會(huì)期間，韓國(guó)總統(tǒng)李在明在場(chǎng)邊會(huì)見(jiàn)中稱(chēng)菲律賓為“特殊朋友”，呼吁兩國(guó)加強(qiáng)合作；與此同時(shí)，韓國(guó)韓華海洋公司（Hanwha Ocean）也承諾將支持菲律賓海軍正在籌建的潛艇項(xiàng)目。

上述進(jìn)展進(jìn)一步豐富了菲律賓近年來(lái)不斷擴(kuò)展的防務(wù)合作網(wǎng)絡(luò)。除與日本達(dá)成互惠準(zhǔn)入?yún)f(xié)定（Reciprocal Access Agreement）外，菲律賓還與新西蘭簽署了SOVFA，與德國(guó)締結(jié)防務(wù)合作協(xié)議，并與印度建立了多項(xiàng)防務(wù)合作安排。此外，菲律賓與法國(guó)也正在就自身版本的訪問(wèn)部隊(duì)協(xié)議進(jìn)行磋商。這些防務(wù)協(xié)議凸顯出菲律賓正在積極構(gòu)建一個(gè)超越東盟框架、具備威懾與能力建設(shè)功能的多邊安全伙伴網(wǎng)絡(luò)。

展望未來(lái)，菲律賓面臨一場(chǎng)敏感的戰(zhàn)略平衡考驗(yàn)。作為2026年?yáng)|盟輪值主席國(guó)，菲律賓將有機(jī)會(huì)重申?yáng)|盟在維護(hù)地區(qū)穩(wěn)定方面的核心作用；然而，這一角色也要求其在東盟內(nèi)部存在明顯分歧的背景下，謹(jǐn)慎處理部分成員國(guó)試圖回避與中國(guó)直接對(duì)抗的立場(chǎng)。馬科斯當(dāng)前所采取的路徑展現(xiàn)出一定的務(wù)實(shí)態(tài)度。菲律賓很可能會(huì)利用其主席國(guó)地位，繼續(xù)強(qiáng)調(diào)“南海行為準(zhǔn)則”機(jī)制對(duì)和平解決爭(zhēng)端的重要性，藉此表明東盟對(duì)和平秩序的承諾，即便對(duì)談判取得實(shí)質(zhì)性突破并不抱過(guò)高期待。與此同時(shí)，馬尼拉也將持續(xù)深化其“次區(qū)域小多邊”（minilateral）防務(wù)合作網(wǎng)絡(luò)，以實(shí)現(xiàn)東盟共識(shí)機(jī)制所難以達(dá)成的實(shí)際安全成效。

If successful, the Philippines could position itself as both a defender of ASEAN centrality and a driver of multilateral security cooperation—the success of which will shape not only Manila’s chairmanship but also Southeast Asia’s trajectory in navigating great power competition at sea.

第47屆東盟峰會(huì)及系列會(huì)議于2025年10月舉行，東盟各國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人重點(diǎn)討論了東盟共同體建設(shè)及對(duì)外關(guān)系等議題。圖為馬來(lái)西亞首都吉隆坡街頭的東盟峰會(huì)標(biāo)識(shí)（圖源：BBC）

菲律賓即將擔(dān)任的2026年?yáng)|盟主席國(guó)角色，既具象征意義，也具有戰(zhàn)略?xún)r(jià)值。一方面，該年份標(biāo)志著菲律賓在海牙國(guó)際仲裁中“勝訴”十周年（譯者注：2016年，海牙國(guó)際仲裁法庭對(duì)“南海仲裁案”作出最終“裁決”，荷蘭海牙法庭判菲律賓“勝訴”聲稱(chēng)，中國(guó)對(duì)南海海域沒(méi)有“歷史性所有權(quán)”，并否定了中國(guó)主張的“九段線(xiàn)”），凸顯其對(duì)以規(guī)則為基礎(chǔ)的海洋秩序的長(zhǎng)期承諾；另一方面，這也是一個(gè)契機(jī)，使菲律賓政府得以在南海問(wèn)題上協(xié)調(diào)東盟外交路徑與現(xiàn)實(shí)安全需求之間的張力。馬科斯當(dāng)前所面臨的挑戰(zhàn)，是如何在堅(jiān)守東盟原則的同時(shí)，有效推進(jìn)本國(guó)國(guó)家利益。如果運(yùn)作得當(dāng)，菲律賓不僅可塑造成東盟中心性原則的堅(jiān)定維護(hù)者，也可能成為推動(dòng)區(qū)域多邊安全合作的關(guān)鍵力量。這一角色的成功與否，將不只決定菲律賓主席國(guó)任期的表現(xiàn)，更可能影響整個(gè)東南亞在應(yīng)對(duì)海上大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)中的戰(zhàn)略走向。

本文作者

Monica Sato

美國(guó)華盛頓戰(zhàn)略與國(guó)際研究中心（CSIS）亞洲海事透明倡議（Asia Maritime Transparency Initiative）研究助理。

本文譯者

周宇笛

香港中文大學(xué)（深圳）國(guó)際事務(wù)研究院IIA學(xué)術(shù)編譯組成員。

覃筱靖

香港中文大學(xué)（深圳）國(guó)際事務(wù)研究院IIA學(xué)術(shù)編譯組成員。

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校對(duì) | 覃筱靖 周宇笛

排版 | 許梓烽

初審 | 王希圣

終審｜馮簫凝