美智庫CSIS報告：南海暗流，誰是執棋人？｜IIA編譯

譯者按·2025·11·20

在中國與東盟國家共同努力下，南海局勢基本保持著和平穩定。然而近日，南海波瀾再起。菲律賓頻繁拉攏域外勢力組織所謂“聯合巡航”，破壞地區和平穩定。11月14日至15日，菲律賓武裝部隊與美國印太司令部及日本海上自衛隊在所謂“西菲律賓?！痹俅伍_展多邊海上合作活動（MMCA），“彰顯了地區團結與合作日益加強”。

在此背景下，美國戰略與國際問題研究中心（CSIS）發布報告《修辭與現實：菲律賓、東盟和南?！?。本文從海外視角進行深度分析，直指美國南海政策的核心邏輯：并非真心維護地區穩定，而是將南海視為遏制中國崛起、維系自身霸權的關鍵棋盤。文章指出，菲律賓正在形成一種新的外交政策路徑：在原則上重申東盟中心性的同時加強美菲合作，同時拓展其他戰略伙伴以尋求在地區對抗大國影響力。

究竟誰是南海和平的守護者，誰是麻煩的制造者？讀完此文，答案不言自明。2025年8月21日，新華社國家高端智庫面向全球發布“南海真相”系列中英文智庫報告。報告系統性闡明了中國對南海諸島領土主權和海洋權益的歷史和法理依據，揭露了域外勢力插手“南海問題”的事實真相。中方立場一貫清晰而堅定：我們堅持通過對話協商解決爭議，愿與地區國家共護南海和平。

*本文原載于美國戰略與國際問題研究中心（CSIS），原題為Rhetoric vs. Reality: The Philippines, ASEAN, and the South China Sea，囿于篇幅，有所刪減，供讀者參考。

隨著東盟峰會在馬來西亞吉隆坡落下帷幕，菲律賓正為于2026年接任輪值主席國一職做準備。此次擔任東盟主席恰逢一個具有歷史意義的時刻，這不僅是2016年“南海仲裁案裁決”的十周年，也處于中菲在南海關系日益緊張的敏感時期。菲律賓總統費費迪南德·羅慕爾德茲·馬科斯（小馬科斯，Ferdinand “Bongbong” Marcos Jr.）多次表示，推動早已陷入停滯的“南海行為準則”（Code of Conduct, CoC）談判達成共識，將是其擔任主席期間的優先事項。然而，從實際行動來看，馬尼拉對CoC的強調更多流于象征性，其在應對當前安全挑戰方面的實質性進展，恐怕將更依賴于其不斷擴展的防務伙伴網絡，尤其是與美國的安全合作，而非寄希望于東盟的集體共識。

今年的東盟峰會凸顯了該機制在應對南海問題上的結構性局限。大多數ASEAN成員國在會議中發表的聲明依舊謹慎，普遍回避對近期事態發展的明確表態——包括中國宣布在黃巖島設立自然保護區、部署浮標、以及持續對菲律賓船只進行撞擊和水炮驅離等行為。作為2025年東盟主席國，馬來西亞總理易卜拉欣（Anwar Ibrahim）重申，應通過東盟框架內解決爭端，并警告稱“外部勢力”的介入只會加劇地區緊張局勢。盡管馬科斯在公開場合認同這一立場，其政府卻依然積極尋求東盟以外的安全合作關系，以遏制中國在海上進一步的行為。

與易卜拉欣較為克制的語調形成鮮明對比的是，馬科斯的言論被菲媒形容為“強硬”。雖然并未直接點名中國，他仍然對所謂“不安全的操作行為以及對菲律賓在海域和空域內進行正當、例行活動的干擾與阻撓所使用的脅迫性工具與裝備”表示批評。在第20屆東亞峰會上，馬科斯的表態更為尖銳。他譴責中國在黃巖島設立自然保護區的舉措，并稱該地“長期以來是菲律賓領土的一部分”。在隨后舉行的新聞發布會上，馬科斯表示，其言辭并非挑釁，而是反映了菲律賓在南海所面臨現實情況的“必要表達”。他還補充道，如果東盟“無法解決問題，至少我們應當持續尋求某種方式來管控緊張局勢……為各方找到某種程度上的共處機制（modus vivendi）”。

2025年9月10日，國務院批復同意新建黃巖島國家級自然保護區，圖為黃巖島礁盤（圖源：新華社）

美菲“呼朋喚友”，影響南海局勢

菲律賓總統馬科斯的言論反映出菲律賓正在形成一種新的外交政策路徑：在原則上重申東盟中心性的同時，持續拓展與其他戰略伙伴的合作。盡管菲律賓仍然支持“南海行為準則”談判進程，但談判進展緩慢，這進一步加深了其國內的共識，即僅憑東盟機制難以在南海實現實質性的安全成果，尤其是在當前緊張局勢已對菲律賓公民的安全與生計構成直接威脅的背景下。

在東盟防長擴大會（ASEAN Defence Ministers’ Meeting Plus）上取得的進展，揭示了菲律賓當前安全政策的實質性突破所在——這些進展發生在東盟峰會閉幕后近一周的時間里。美國國防部長皮特·赫克塞思（Pete Hegseth）與菲律賓國防部長吉爾伯特·特奧多羅（Gilberto Teodoro）聯合宣布成立“菲律賓特遣隊”（Task Force Philippines），并完成了《聯盟戰備行動計劃》（Alliance Readiness Action Plan）。該特遣隊參考了2024年公布的“阿云金礁特遣隊”（Task Force Ayungin，阿云金礁即中國南沙群島仁愛礁）設立模式，后者是一個專注于應對南海潛在危機的美軍單位，旨在進一步深化當前由美菲聯合軍事援助小組（Joint U.S. Military Assistance Group）協調的相關合作。新成立的“菲律賓特遣隊”將隸屬于美國印太司令部，任務范圍預計將比其前身更為廣泛，涵蓋包括災害救援在內的多項任務，尤其是在菲律賓群島范圍內的應急響應能力；盡管如此，南海仍將是其重點關注區域。該特遣隊預計將編制約60名常駐人員，由一位準將或同等級別的海軍將領領導，從而提升對突發情況的快速應對能力與戰略靈活性。

特奧多羅部長強調，美菲之間不僅要加強雙邊聯盟，還必須“吸納更多盟友”——這一目標菲律賓已在積極推進。上周末，菲律賓與加拿大簽署了《訪問部隊地位協定》（SOVFA），這是渥太華在印太地區簽署的首個此類協議。此外，在2025年亞太經合組織（APEC）峰會期間，韓國總統李在明在場邊會見中稱菲律賓為“特殊朋友”，呼吁兩國加強合作；與此同時，韓國韓華海洋公司（Hanwha Ocean）也承諾將支持菲律賓海軍正在籌建的潛艇項目。

上述進展進一步豐富了菲律賓近年來不斷擴展的防務合作網絡。除與日本達成互惠準入協定（Reciprocal Access Agreement）外，菲律賓還與新西蘭簽署了SOVFA，與德國締結防務合作協議，并與印度建立了多項防務合作安排。此外，菲律賓與法國也正在就自身版本的訪問部隊協議進行磋商。這些防務協議凸顯出菲律賓正在積極構建一個超越東盟框架、具備威懾與能力建設功能的多邊安全伙伴網絡。

展望未來，菲律賓面臨一場敏感的戰略平衡考驗。作為2026年東盟輪值主席國，菲律賓將有機會重申東盟在維護地區穩定方面的核心作用；然而，這一角色也要求其在東盟內部存在明顯分歧的背景下，謹慎處理部分成員國試圖回避與中國直接對抗的立場。馬科斯當前所采取的路徑展現出一定的務實態度。菲律賓很可能會利用其主席國地位，繼續強調“南海行為準則”機制對和平解決爭端的重要性，藉此表明東盟對和平秩序的承諾，即便對談判取得實質性突破并不抱過高期待。與此同時，馬尼拉也將持續深化其“次區域小多邊”（minilateral）防務合作網絡，以實現東盟共識機制所難以達成的實際安全成效。

If successful, the Philippines could position itself as both a defender of ASEAN centrality and a driver of multilateral security cooperation—the success of which will shape not only Manila’s chairmanship but also Southeast Asia’s trajectory in navigating great power competition at sea.

第47屆東盟峰會及系列會議于2025年10月舉行，東盟各國領導人重點討論了東盟共同體建設及對外關系等議題。圖為馬來西亞首都吉隆坡街頭的東盟峰會標識（圖源：BBC）

菲律賓即將擔任的2026年東盟主席國角色，既具象征意義，也具有戰略價值。一方面，該年份標志著菲律賓在海牙國際仲裁中“勝訴”十周年（譯者注：2016年，海牙國際仲裁法庭對“南海仲裁案”作出最終“裁決”，荷蘭海牙法庭判菲律賓“勝訴”聲稱，中國對南海海域沒有“歷史性所有權”，并否定了中國主張的“九段線”），凸顯其對以規則為基礎的海洋秩序的長期承諾；另一方面，這也是一個契機，使菲律賓政府得以在南海問題上協調東盟外交路徑與現實安全需求之間的張力。馬科斯當前所面臨的挑戰，是如何在堅守東盟原則的同時，有效推進本國國家利益。如果運作得當，菲律賓不僅可塑造成東盟中心性原則的堅定維護者，也可能成為推動區域多邊安全合作的關鍵力量。這一角色的成功與否，將不只決定菲律賓主席國任期的表現，更可能影響整個東南亞在應對海上大國競爭中的戰略走向。

本文作者

Monica Sato

美國華盛頓戰略與國際研究中心（CSIS）亞洲海事透明倡議（Asia Maritime Transparency Initiative）研究助理。

本文譯者

周宇笛

香港中文大學（深圳）國際事務研究院IIA學術編譯組成員。

覃筱靖

香港中文大學（深圳）國際事務研究院IIA學術編譯組成員。

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排版 | 許梓烽

初審 | 王希圣

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