時評 | 差異化治理：中國城市群與主體功能區的發展新邏輯

黨的二十屆四中全會提出，優化區域經濟布局，促進區域協調發展。發揮區域協調發展戰略、區域重大戰略、主體功能區戰略、新型城鎮化戰略疊加效應，優化重大生產力布局，發揮重點區域增長極作用，構建優勢互補、高質量發展的區域經濟布局和國土空間體系。要增強區域發展協調性，促進區域聯動發展，優化國土空間發展格局，深入推進以人為本的新型城鎮化。

原文 ：《探索差異化空間治理模式》

作者 |清華大學城市治理與可持續發展研究院院長 尹稚

圖片 |網絡

關于區域戰略，從早期關注到逐漸形成一個系統，從黨的十八大以后分期、分批提出來，到黨的二十大時已非常完整，即區域協調發展戰略、區域重大戰略、跟國家安全與發展實現有效平衡的主體功能區戰略、逐漸完善的以人為本的新型城鎮化戰略等。在主體功能區戰略的引導下，完成重大生產力布局優化，構建優勢互補的高質量發展的區域經濟布局，建立更加匹配的空間規劃體系等方面的任務尤為重要。

區域重大戰略是對黨的十八大以來若干重大區域發展戰略的總結提升。有些地區要優先發展，達到世界級的發展水平。無論是京津冀協同發展，還是粵港澳大灣區的進一步提升和強化，以及長三角一體化發展，從其本身的城市形態、中心城市的發育程度、都市圈與城市群一體化程度來講，都在我國所有群圈地區中位居前列。這些地區進一步世界化和國際化，立足自身發展，躋身世界火車頭地位，將發揮重要作用。近年來，成渝地區雙城經濟圈的發展也備受矚目，此區域不再簡單地立足行政區劃，或不再以行政區劃的微調作為超越中心城市行政治理的主要手段，而是在探索“經濟圈”跟“行政管轄”之間創造出一種新的合作可能性，這種探索的成熟與成功，會為更多群圈的發展帶來新的聯動機制。

未來支撐中國最重要的群圈地區集中在京津冀、長三角、粵港澳、成渝，這是一個平行四邊形的四個支撐點，加上沿長江和京廣線形成的十字地帶，十字地帶的核心由長江中游城市群和中原城市群作為共同支撐。在這四條邊上還有關中城市群，山東城市群，以福州、廈門等為主導的海峽城市群。目前在面向東南亞合作中作用越來越大的是以昆明為主的城市群、以南寧為主的北部灣城市群，這樣一個“巨鉆”結構，以及跟這個結構各條邊線的連接，未來必然構成一個梯級化發展的城市發展區域格局。

主體功能區戰略體現因地制宜、分類發展的科學發展觀。在這樣錯綜復雜的背景下，主體功能區起到關鍵作用。到目前為止，這個戰略的提出和實施，尊重和順應了我國國土空間差別巨大和生態環境相對脆弱的基本格局，也體現了因地制宜、分類發展的以國土為背景的科學發展觀的基準點。

中國新型城鎮化戰略的提出，既是國家區域經濟布局和城鎮化布局的基本道路問題，又是建設社會主義現代化強國、實現中國式現代化的重要戰略問題，因為它是以人為核心來推廣的，最終追求是中國人的現代化，是中國人生活質量和生活水平的全面現代化。在此進程當中，力圖把多重戰略統合到一起，形成一個綜合性的執政方針，正是近年對主體功能區進一步深化研究，基于國家安全視角進行重大生產力布局的耦合性原因，以及一直在推進安全與發展這個新時代要求，和以人的“幸福感、滿足感、獲得感”為核心的建設評價體系。以數字化為基礎的線上社會架構顛覆性地改變了很多生產和生活方式。重點生態功能區、城市化地區、農產品主產區之間要建立起更密切的聯系，就是要把主體功能區的空間戰略從平衡生態安全、糧食安全和城市發展前景為出發點的約束性戰略，變成實在可用、好用、管用和夠用的治理性戰略。

探索一種差異化空間治理模式。在一個分區基礎上，不同主體功能區的定義下，環境優先的序列是不一樣的，不同的地區應該有不同的邊界條件、不同類型的底線思路。在社會優先的前提下，自然條件稟賦不同等因素，也會形成不完全一樣的社會建構路徑，以人為核心的社會建構，還是要區分更精細化的人群訴求。同樣，在文化優先的前提下，其傳承特征、傳統與現代化的再平衡，還會有更多樣的選擇。

如何根據自然環境、社會結構、文化特征的差異，來選擇不同的治理路徑，處理好經濟與發展的再平衡關系，是一個要加強研究、深度探索的課題。在此基礎上，才有可能厘清不同空間政策的關系，進一步制定差異化的發展規劃、發展戰略。實現空間規劃、發展規劃、廣義的環境規劃，這三大規劃體系最終目標的合一，實現真正意義上的共同策劃、共同建設，以及成果的共同響應。空間規劃在技術層面上，實現了多規合一，提供了技術底盤，但在國家宏觀治理上到底發揮什么作用，取決于和發展規劃能否建立更深入的協同關系，跟廣義的環境資源控制規劃能否建立更深度的相互適應的關系。不管是什么樣的規劃，最終都要走向適應性匹配型的規劃，才能在國家宏觀治理當中發揮越來越大的作用，實現共策、共建、共治，以及現代化的共同締造，要站在更高的層面，解決發展規劃、廣義空間規劃和廣義環境約束型規劃三者如何實現高度一體化的問題。

文章為社會科學報“思想工坊”融媒體原創出品，原載于社會科學報第1976期第1版，未經允許禁止轉載，文中內容僅代表作者觀點，不代表本報立場。

本期責編：程鑫云

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