「成果|動態」許多奇、蔡奇翰：規制空間視角下普惠金融的協同治理

近日，復旦大學法學院許多奇教授和蔡奇翰博士生的合作論文《規制空間視角下普惠金融的協同治理》在《世界社會科學》2025年第5期發表。

《世界社會科學》（雙月刊）是由中國社會科學院主管、中國社會科學院信息情報研究院主辦的綜合性學術刊物，為中國人文社會科學核心期刊、全國中文核心期刊、中文社會科學引文索引來源期刊、國家社科基金資助期刊。前身為創刊于1978年的《國外社會科學》。主要刊載社會科學最新學術理論、研究方法和發展趨勢，跟蹤和介紹國內外哲學社會科學的最新成果，突出學術研究的原創性、前瞻性和時代性，以系統性和專業性聚焦社會主義現代化建設新征程上的重大理論和現實問題，圍繞關乎世界發展和人類前途命運的重大課題，著力提出能夠體現中國立場、中國智慧和中國價值的理念、主張、方案。

論文摘要

我國普惠金融發展歷經十余年已取得顯著成效，政府進一步提出建設“高質量的普惠金融體系”目標。當前我國普惠金融的發展仍主要依賴政策驅動，面臨基礎性法律供給不足，政府、金融機構間權責分配不清的法治困境。基于規制空間的視角，普惠金融的規制資源分散于中央政府、地方政府、各類金融機構和社區等多元主體間。政府應采用協同治理的方式推進普惠金融治理，通過元規制和嵌入式制度設計將普惠目標內嵌入金融機構的組織架構中，賦能金融機構以社區化與數字化路徑拓展金融惠及人民的深度。與此同時，金融監管仍然是普惠金融領域協同治理的結構性支柱，應在普惠金融的微觀審慎、宏觀審慎和行為監管中融入包容審慎的理念。

作者簡介

許多奇，復旦大學法學院教授、博士生導師，復旦大學智慧法治實驗室、數字經濟法治研究中心主任。入選國家級人才計劃、國家級法治人才庫。主要研究領域為財稅法、數據法、金融科技法。在《中國社會科學》《中國法學》《法學研究》等中英文期刊發表論文百余篇，被《新華文摘》《中國社會科學文摘》《人大復印報刊資料》《高等學校文科學術文摘》等轉載20余篇。獲中國法學會優秀成果獎、上海市哲學社會科學優秀成果獎、上海市法學優秀成果獎等。

蔡奇翰，復旦大學法學院博士研究生，復旦大學智慧法治實驗室、數字經濟法治研究中心研究人員，主要研究領域為財稅法、數據法、金融法。參編《金融法精要》（法律出版社2023年版）等著作，在《 上海政法學 院學報（法治論叢） 》《 中國稅務 》《 證券法苑 》《 湖湘法學評論》 等期刊發表 論文數篇。

正文

一、引言

“普惠金融”的概念自聯合國2005年首次提出以來便受到廣泛關注。世界銀行將其定義為以“負責任和可持續的方式，為個人和企業提供滿足其需求的金融產品與服務，包括交易、支付、儲蓄、信貸和保險”。我國《推進普惠金融發展規劃（2016-2020年）》（以下簡稱“《發展規劃》”）明確指出，普惠金融立足“機會平等”和“商業可持續”，以“可負擔的成本”提供適當有效的金融服務。普惠金融不僅是傳統金融的重要補充，更被視為一種彌合市場失靈帶來的社會不平等鴻溝的矯正機制。

普惠金融在我國現代化建設中占有重要地位。中國式現代化是“人口規模巨大的現代化”，是“全體人民共同富裕的現代化”，高質量普惠金融體系則是共同富裕不可或缺的助推器。從2013年黨的十八屆三中全會明確指出“發展普惠金融”到2023年中央金融工作會議將“普惠金融”列為金融發展“五篇大文章”之一，我國普惠金融已實現“跨越式發展”。截至2023年8月，全國銀行機構網點鄉鎮覆蓋率達到97.9%，基本實現保險服務全覆蓋；普惠型小微企業貸款在近五年均大幅增長。《國務院關于推進普惠金融高質量發展的實施意見》（以下簡稱“《實施意見》”）進一步提出，在未來五年內基本建成“高質量的普惠金融體系”，并強調“完善基礎設施、制度規則和基層治理”。

在此背景下，普惠金融體系建設的理論框架與法治邏輯亟待明確。首先，普惠金融的治理尚不具備成熟的理論框架。金融的營利性與普惠金融的社會性存在天然張力，政府應在何種理論框架的指導下發展普惠金融尚待進一步厘清。其次，我國“發展導向”型政府同時承擔著“促進者”和“監管者”的角色。普惠金融相關的法律和政策既需促進普惠金融的發展，也需要保障金融安全，因而在制度確立上面臨“發展性與守成性的價值協調”。一方面，普惠金融業務模式尚不完善且地區差異顯著，制度上需激勵金融機構進行商業創新；另一方面，歷史的經驗表明普惠金融業務的規模化疊加經濟周期的影響可能誘發地方金融風險乃至系統性金融風險，與普惠金融相適應的監管機制亟須構建。此外，我國普惠金融制度的創新也具有全球治理的意義。普惠金融不僅是我國實現共同富裕的重要路徑，也是我國在在國際金融治理中推廣發展經驗、展示制度優勢的重要平臺。

二、普惠金融發展的法治困境與理論局限

普惠金融在服務廣度，即“普及性”的問題主要與金融資源不足或分配不均有關，我國通過大規模推廣助農取款服務點和移動支付大規模應用等方式，基本實現了“普及性”的突破。然而在涉及各階層群體能否以合理價格獲得信貸等金融服務的“惠及性”問題上，以政策推動的普惠金融發展卻觸及了制度與市場的邊界，而普惠金融的相關理論也難以為普惠金融的法治困境提供系統化闡釋。

(一) 普惠金融發展的法治困境

1. 普惠金融的基礎性法律供給不足

目前，我國普惠金融法律制度體系主要依賴《發展規劃》《實施意見》政策性文件，缺乏普惠金融的基本法律（見表1）。普惠金融難以憑借政府的命令-控制手段形成“權力導向”型的法律，也難以針對其金融消費者形成“權利導向”型的法律。其原因在于，普惠金融仍然是金融的一種特殊形式，需要遵循金融的一般商業規律。金融的本質是跨期價值交換，涉及風險的分配和定價。普惠金融的“普惠性”和商業金融機構的營利性存在天然沖突，若將普惠金融作為商業金融機構對個體金融消費者的一項義務，則商業金融機構無法對風險進行合理定價，普惠金融業務的商業可持續性受到影響。因此，普惠金融體系的建設難以簡單通過立法賦予個體金融消費者“普惠金融服務權”的方式解決。這一現象并非我國孤例，全球范圍內各國普惠金融的發展也多采取分散式立法與政策創新相結合的模式。例如，美國的《社區再投資法》《平等信貸機會法》更多關注信貸的平等化和非歧視；格萊珉銀行的發源地孟加拉國《國家普惠金融戰略》也更多采用賦能而非賦權的方式提升金融服務在農村和貧困人口中的可得性。

2. 政府和金融機構的權責界定不清

首先，不同的發展階段下政府和金融機構的權責有所不同。在普惠金融發展初期階段，普惠金融主要面臨區域經濟水平和基礎設施差異的限制。當區域人均收入小于某一閾值時，金融機構因收益難以覆蓋成本而選擇退出或不進入市場，因而政府的責任在于通過財政補貼提高普惠金融服務的初始覆蓋面。而在普惠金融發展的后期階段，普惠金融更多依賴金融機構建立商業可持續的發展模式，而商業可持續性應為金融機構市場競爭和業務模式演化的結果，政府僅在其中調控和監管作用。政府應當從“管理型”向“治理型”轉變，提升市場中金融機構在普惠金融發展中的自治或共治能力，同時防控金融風險的發生。

其次，金融機構和政府均難以獨立構建普惠金融發展的長效機制。一方面，農村欠發達地區、低收入群體、小微企業是普惠金融的主要服務對象，這些群體雖數量龐大，卻也是傳統金融難以挖掘的“長尾”群體。金融機構從這些群體中獲利的風險與收益通常不對等，因而天然將這些群體排斥在金融體系之外。此外，普惠金融業務可能受經濟周期宏觀調控的影響。經濟周期的波動不僅可能對普惠金融業務的對象造成較大影響，還可能影響各類信貸指標、利率政策，繼而影響普惠金融的可持續性。另一方面，政策驅動的財政支持或是業務增長指標可能與商業可持續性相悖。財政支持雖能暫時緩解金融需求，但易流于形式化操作。金融中介可能為降低管理成本而忽視對信貸群體的精準篩選，導致資源分配效率低下。不適當擴展服務范圍可能導致資源流入中高收入群體而浪費資源，或是導致無還款能力的人群獲得信貸而增加風險。強制的業務增長指標則可能增加大行對小行的“擠出效應”，使部分本來行之有效的普惠金融商業模式失效；或是指標流于形式，造成數據失真。

最后，現階段普惠金融的發展亟需政府和金融機構的權、責、利、效統一。普惠金融的制度設計應當政府、金融機構的權力（權利）、責任、義務相平衡，同時以效益作為檢驗標準。現行政策安排或是過于聚焦政府對資源的集中配置，或是僅具有宣示性，而相對忽略了市場主體在普惠金融推廣中的內生動力。此外，過度的政策補貼會導致普惠金融業務缺乏商業可持續性，還容易讓金融機構陷入政策依賴，從而制約了普惠金融長期發展的穩健性。這一問題無法簡單通過政策加碼解決，需要通過合理的制度設計和政策調整實現政府與金融機構的權、責、利、效統一。

(二) 普惠金融發展的理論局限

普惠金融是金融發展理論中的重要概念，其理論可溯源至對“金融排斥”現象的回應。金融體系的內在運行機制及市場邏輯往往導致部分人群被排除在主流金融服務體系之外，難以享受到公平的金融資源分配。金融發展理論中金融結構論、金融抑制/深化論、金融控制論先后分析了金融排斥產生的結構原因及其干預措施。20世紀80年代中后期，學者開始關注影響經濟增長的內生要素，制度被認為是影響金融發展的關鍵變量之一。包容性的制度通過降低交易成本、優化資源配置，不僅為經濟主體提供更廣泛的參與機會，還能推動整體經濟增長。普惠金融的核心目標在于通過合理制度設計和資源整合，吸納更多弱勢群體參與經濟發展，是包容性制度在金融領域的具體體現。經濟學的視角雖在一定程度上解釋了普惠金融在經濟發展中的價值，卻未深入探討政府為何有義務發展金融普惠的問題。金融發展理論中政府的作用在于為人均收入低于一定閾值的國家和地區降低普惠金融的啟動與維護門檻，制度經濟學的理論則聚焦于制度對經濟增長的作用，卻未從各方權利（力）、義務、責任視角出發進行理論分析。法學的視角則補強了發展普惠金融的理據——普惠金融不僅涉及資源分配與效率提升，還直接關系到社會公平正義的實現。

金融公平的證成為國家介入金融市場提供了正當性基礎。隨著金融的社會化與社會的金融化，金融法調節社會財富分配的功能逐漸得到重視，金融公平或是金融正義在金融法制中的地位愈發重要。普惠金融的實現不僅需要“有效市場”，還需要“有為政府”，普惠金融應是國家金融體系的必要組成部分。而在我國，普惠金融與我國共同富裕理念及金融的人民性高度契合。共同富裕強調縮小社會經濟差距，實現全體人民共享發展成果。而普惠金融的核心發展目標正是通過優化資源配置和服務普及程度，讓更多群體平等享有金融資源。同時，金融的人民性要求金融服務始終以服務人民、造福社會為根本出發點，這與普惠金融的理念內核相吻合。

此外，普惠金融是《公司法》中企業社會責任的邏輯延伸。2023年新修訂的《公司法》第20條為企業履行社會責任提供了明確的法律支持。隨著從個體本位到社會本位觀念的變遷，企業承擔社會責任的理念愈發發展壯大。企業作為社會的一員，在追求利潤最大化的同時需要維護和增進社會利益。在現代社會，金融機構由于擔負著金融資源配置和風險管理的基本職能，其社會責任有著更為明確的面向。例如，商業銀行承擔著對股東、員工、金融消費者、社區等利益相關者以及“配合國家宏觀調控與金融監管政策”的社會責任。在此基礎上，普惠金融通過合理配置金融資源維護了人民在現代社會生存和發展的經濟權利，是金融機構踐行社會責任的重要體現。

前述經濟學和法學的視角雖分別從政府、企業和個人的角度論證了政府推進普惠金融的正當性，卻仍未能有效回應普惠金融制度化、體系化面臨的困境。國內外皆有學者指出，普惠金融的發展存在“不可能三角”問題，即規模擴張、優惠利率和商業可持續性三個目標無法同時實現。如果注重規模擴張和優惠利率，則可能使金融機構依賴財政補貼，進而形成商業模式不可持續的“政府主導的低效益”。例如，印度安得拉邦小額貸款危機顯示行政指令與市場規律的沖突不僅導致商業模式的不可持續，還可能引發較大風險。如果重視商業可持續性和規模擴張，則可能引發“使命漂移”（mission drift），普惠金融有名無實。例如，村鎮銀行可能將貸款投放到城市中高收入群體中，推動收入差距的進一步擴大。如果重視優惠利率和商業可持續性，則可能導致規模擴張受阻，不符合我國大力發展普惠金融的戰略。由此可見，普惠金融不僅是涉及市場規制抑或權利保障的立法問題，還是一個“多層次體系”和“動態過程”的經濟法治理問題。“不可能三角”實質上是現有政策無法有效激勵市場參與者而導致在促進普惠金融發展上的“政府失靈”。這一問題的核心在于發展普惠金融所需的資源高度分散，各類金融機構均難以憑借普惠金融業務實現可靠盈利，而政府也因金融安全難以越俎代庖代替金融機構做出商業決策。

三、規制空間理論的引入與普惠金融領域規制資源的分布

在普惠金融領域，政府無法單憑“命令—控制”手段讓金融機構實現商業可持續性。相較之下，金融機構因其市場運作經驗與成本收益敏感性，通常對如何實現商業可持續性擁有更為直觀的判斷。然而，由于普惠金融服務對象的多樣性與分布的廣泛性，金融機構僅根據其掌握的信息和資源進行商業判斷也面臨較大的風險。這與規制空間（Regulatory Space）理論中各主體相互依存、規制資源分散的假設不謀而合。

(一) 規制空間理論的前提：資源的整合能力

規制空間理論的核心觀點認為，規制存在于一個由多元主體共同參與的“規制空間”之中。與傳統的“政府單一規制者”的一維、單向、靜態的視角不同，該理論強調規制是多方協作的動態過程，涉及政府、市場主體、社會組織、技術平臺及其他利益相關方共同參與。各種規制主體圍繞某一規制目標，通過權力、資源和信息的分配與共享，形成的一個動態、互動的場域。規制空間的理論前提在于，市場主體天然掌握信息優勢且與規制者存在潛在的目標沖突，以法律為基礎的控制不再是塑造秩序的唯一手段，因而規制是多元、去中心化的。

根據規制空間理論，占有規制權力并有能力實施規制的前提在于資源的掌握和整合。信息社會背景之下，規制資源往往呈現分散化或碎片化的特征。規制資源不再限于傳統意義上的國家權力如立法、行政、司法，還包括各主體的信息、財富和組織能力。規制資源分散于各級政府、企業、社會團體及技術機構之間。規制空間理論突破了傳統規制理論中心化的權力觀念，強調多元主體在規制框架中的潛在功能和合作可能性。由此，規制空間理論在傳統的剛性規制措施和法律遵從之外提供了協商、激勵、合作等多種柔性規制方式，為規制問題的多元解決提供了全新的思路。

(二) 規制資源的分布：多層次與復雜性

規制空間理論揭示了權力和資源在治理過程中的分散性與多主體協作特征。在普惠金融領域，這一理論的應用尤為適切。普惠金融的規制資源分布呈現多層級、多主體的復雜格局。中央政府、地方政府、各類金融機構及社區組織等多元主體構成了相互交織的規制網絡。

首先，中央政府作為國家治理體系的核心，擁有法定的權威并以公共財政作為支持，同時處于治理網絡中的“信息節點”。通過頒布相關政策和指導性意見，中央政府引領普惠金融的總體方向。在2023年4月的機構改革中，國家強調建立以中央金融管理部門地方派出機構為主的地方金融監管體制，要求金融監管機構向基層延伸，強化對村鎮銀行風險的監管。此外，中央政府可以通過整合公共數據推動普惠金融的創新和發展。公共數據治理強調實現公共價值，在降低普惠金融成本，賦能普惠金融高質量發展上起著關鍵作用。中央政府通過推動數據要素市場化等措施，可以促使數據成為普惠金融發展的重要驅動力。同時，中央政府還可以通過“倡導型政策”設計，有效調動地方政府、金融機構、社區組織等多方的規制資源。

其次，地方政府因貼近區域實際，在普惠金融治理中扮演著橋梁和補充角色。相比中央政府，地方政府掌握更為細致的區域經濟數據和企業信息。這使得地方政府能夠基于本地特點制定更具針對性的政策，例如設立專項基金、提供財政支持，或通過引導性措施鼓勵金融機構支持特定人群和領域。地方政府在推動普惠金融模式創新時，可以通過實施適應性監管，推動被監管者和監管者信息共享，支持新興普惠金融服務的試驗性探索。此外，地方政府是金融監管實施的關鍵環節。近年來，我國加強了金融監管體系化建設，逐步確立以“中央統一規則、地方實施監管”為原則的央地金融監管協調體系。

再次，各類金融機構是普惠金融業務的直接實施主體，其規制資源分別體現在資本、技術和組織網絡上。既存的普惠金融機構體系主要包含政策性銀行、全國性商業銀行、社區銀行（例如城市商業銀行、農村信用社、村鎮銀行）、郵儲銀行等。政策性銀行因其雄厚的資金優勢與政策導向在開發性融資、三農建設、促進國際貿易與海外投資方面發揮重要價值。各類商業銀行作為民眾接觸金融服務的主要渠道，在推進普惠金融的各類金融機構中居于核心地位。全國性商業銀行憑借雄厚的資本實力和先進的金融科技能力，在服務創新和效率提升方面具有明顯優勢。社區銀行則依靠廣泛的基層網點和與本地客戶的互信度，在農村普惠金融、小微企業貸款上發揮著不可替代的作用。

最后，社區層面的規制資源不容忽視。社區組織、村級經濟合作社不僅擁有與居民密切聯系的社會網絡，還能提供詳細的社會經濟信息。通過讓這些組織參與風險評估和信貸管理的過程，普惠金融中的信息不對稱問題可得到有效緩釋。例如，金融機構可以將社區組織對成員經濟能力和還款意愿的了解納入信貸風險評估中，降低信貸違約率；也可融入社區居民的生活場景中，創新金融產品供給，提供特色信貸、保險產品。這種基于信任的關系網絡使社區成為金融資源有效觸達低收入群體的重要節點。

綜上，普惠金融規制資源在多層次主體間的分布決定了治理的復雜性和多樣性，中央與地方的權責界定、政府與金融機構間的協調程度、金融機構間的相互合作、社區層面的參與程度都可能成為影響資源整合的潛在因素。同時，數字技術的應用也引發了新的技術壁壘，大數據模型、生成式人工智能在征信、風險預警上的潛在應用可能形成新的“數字鴻溝”。因此，如何在規制空間中實現規制資源的高效整合成為普惠金融治理的關鍵議題。在此背景下，政府與市場機構的協同治理有助于整合碎片化的規制資源，增強普惠金融的可持續性。

四、協同治理推動普惠金融的可持續發展

協同治理作為一種強調公私主體合作的治理理論，可以較好應對普惠金融領域規制主體多元、規制資源分散的狀況。在協同治理下，政府可以引導企業在追求自身效益的同時“塑造公共利益價值觀和承擔社會公共職能” ，賦能金融機構提升普惠金融的數字化與社區化能力，構建兼具商業可持續性和社會公共性的普惠金融發展模式。

(一) 協同治理與普惠金融的內在適配性

協同治理是一種政府與市場主體共同參與的、基于共識的治理模式。政府在其中承擔主導角色，市場主體因其對市場信息的掌握也是必不可少的組成部分。協同治理強調通過公私主體間的協商合作形成更為穩定的關系，聚合各主體的規制資源來實現政策目標，其優勢在于通過讓市場主體擁有更多商業決策權力的方式有效協調了公共利益與商業利益。與政府規制相比，協同治理可更有效調動市場主體的積極性；與市場主體自我規制相比，協同治理可通過各種合作手段賦能市場主體達成規制目標。在協同治理的框架下，政府可通過試驗型規制鼓勵市場主體在法律限度內進行更多創新。盡管在協同治理模式下政府可能因與市場主體協商而產生“規制俘獲”，提升協商的透明度與問責度可有效緩解這一問題。

協同治理的理念契合普惠金融領域規制資源分散的特征。政府通過整合自身與金融機構、社區等不同主體的利益訴求與資源優勢，確保普惠金融政策的實施更加協調、精準和可持續。規制主體協同時需防止因規制主體區隔而造成的規制分散或規制沖突，從而確保規制體系的系統性。因此，政府應通過合理的制度框架，激發金融機構的參與積極性，同時避免潛在的規制資源浪費或規制失敗。

在協同治理的框架下，金融機構可根據自身資源稟賦與發展戰略，設定符合政策目標的普惠金融策略。協同治理模式不僅推動了金融機構將資源、專業人員持續投入普惠金融領域以促成金融人民性的目標，還增強了普惠金融業務的商業可持續性，實現了商業目標與社會目標的兼容。從理論上看，金融機構可以通過政府規制資源的整合和市場化機制的靈活調節有效降低成本，紓解普惠金融的“不可能三角”。

(二) 元規制與嵌入式制度：政府推進普惠金融的策略

協同治理強調多主體協作，通過資源整合與激勵機制，推動多元主體共同參與普惠金融體系的構建與完善。其中，政府的角色從傳統的單一規制者轉型為資源整合者和機制設計者。具體而言，政府所掌握的規制資源涵蓋多個維度，包括傳統意義上的金融監管、法規制定以及金融基礎設施的建設，也包括促進金融機構積極參與普惠金融發展的賦能型資源。由于政府的規制目標和金融機構的營利目標并非當然重合，因此政府需在協同治理過程中將兩者目標“對齊”。通過元規制與嵌入式制度設計，政府可有效激發金融機構內生發展普惠金融的意愿，促使其將普惠金融的目標納入組織架構與日常運營之中。

從宏觀層面，協同治理中的“元規制”（meta-regulation）將市場主體自我規制與行政規制相結合，有助于協同政府與金融機構間的目標。政策導向下普惠金融的考核指標通常與金融機構營利性或風險控制的需求存在利益沖突。元規制作為一種“對自我規制的規制”鼓勵金融機構制定自身內部規制體系，尊重金融機構自我規制的主導地位，避免政府不合理的干預與市場之間的沖突。政府通過設定最低標準、目標框架和績效要求，引導市場主體在實現政策目標的同時靈活創新實現商業的可持續發展性。例如，政府可以制定普惠金融業務的指導性原則和評價標準，為金融機構提供明確的行為指引。2025年《支持小微企業融資的若干措施》進一步明確提出銀行需“制定內部實施細則，細化盡職標準和免責情形”。同時，政府可通過稅收優惠、利率補貼等激勵措施，以經濟法的激勵機制促進普惠金融的發展。

從微觀層面，政府可以通過嵌入式制度設計，將普惠金融的政策目標與金融機構的內部績效機制有機結合，促使金融機構在其組織架構和運營邏輯中自發融入普惠金融的導向。嵌入性理論強調，在國家主導、社會協同的治理框架下，政府能夠有效地將“通過社會行使的權力”內化為組織行為的一部分，從而促使規制目標與執行機制形成良性互動。其核心在于通過動態調整“規制空間內的組織行為與結構”實現政策與市場的相互適配。嵌入的機制包括制度嵌入、人事嵌入、資源嵌入等多種類型，嵌入也意味著規制者可以利用規制對象的資源實現規制目標。具體而言，政府通過規制設計與激勵措施，將普惠金融的政策要求深度嵌入金融機構的內部治理架構中。2017年《大中型商業銀行設立普惠金融事業部實施方案》已為嵌入式制度設計提供了重要的規范基礎。該方案明確要求大中型商業銀行設立普惠金融事業部，將普惠金融績效考核納入其管理指標。2025年《支持小微企業融資的若干措施》更是明確大中型商業銀行分支機構普惠金融業務績效考核權重不低于10%，將普惠金融目標內嵌入商業銀行的內部公司治理。規制者應通過“激勵相容”的設計，逐步將社會責任嵌入金融機構的內部評價體系中，進而構建可持續的普惠金融體系。

(三) 數字化與社區化：賦能金融機構的普惠金融治理

協同治理往往將政府規制與市場主體的自我規制相融合，由國家設定目標和框架，然后“誘導私人主體以專業知識填補該框架內涵”。由于金融機構有較多的客戶數據資源與更高的社區互信度，政府可賦能金融機構進行數字化與社區化建設，形成“賦能型治理”。在此基礎上，政府通過為普惠金融發展提供制度激勵穩定金融機構持續投入普惠金融業務的制度預期，金融機構則在制度激勵和市場逐利的雙重驅動下根據自身稟賦、風險偏好和當地經濟特征發展普惠金融業務。

1. 數字化路徑

隨著數字技術的發展，大量傳統金融服務逐步轉型線上，互聯網的出現和普及重塑了金融領域的運作方式，使金融服務變得更加便捷、高效和低成本，顯著提升了金融服務可得性與覆蓋面。在數字普惠金融中，金融機構、政府、技術平臺共同構成了規制空間內的規制主體，金融機構的規制資源不僅包含資金和信息，還涵蓋數據資源、數據分析能力及與政府和社區合作的能力。與此同時，金融科技與普惠金融的融合日益增強，金融科技與普惠金融形成一種“手段-目的”的融合關系。技術平臺可以利用通過網點服務智能化改造、利用大數據構建信用模型、搭建智能風控系統等金融科技降低交易成本，延伸金融服務的網絡。

首先，通過與政府的協同合作，金融機構可進一步整合公共數據與客戶數據資源，優化貸前客戶識別和信用評估流程。目前，許多地方政府已經建立地方性普惠金融數據庫。例如，寧波和寧德等地建立了普惠金融信用信息服務平臺，整合企業的稅收、社保、用水用電、工商登記等多維度數據資源，為銀行提供了高效的查詢支持。在此基礎上，大中型銀行能夠結合這些公共數據資源與自身的客戶數據，自行研發或利用外部金融科技公司提供的大數據模型實現貸款需求的精準識別與信用評估。

其次，數字化還可以助力金融機構優化貸中風險管理機制。金融機構可通過大數據分析和人工智能算法在貸中對客戶風險狀況進行動態評估，從而減少信貸過程中的不確定性。例如，福鼎市通過白茶溯源大數據系統，對茶葉入庫、茶農信息及茶企信息進行全面數字化管理。銀行利用這些數據精準評估茶農的經濟狀況和產品的優勢，從而量身定制貸款方案。這一機制不僅減少了貸款過程中存在的風險敞口，有效降低了不良貸款率，還建立了從信貸資源到產業經濟的良性循環，減少傳統信貸模式中因信息不對稱導致的資源浪費。

2. 社區化路徑

社區化側重通過縮小規模、降低成本的方式擴充網絡以滿足區域金融需求，促進普惠金融在基層落地。與數字化路徑不同，社區化更強調線下服務的接觸性和本地化特征，因而依賴政府、銀行、社區組織等多元主體的資源協調。社區銀行的核心是利用社區的信任機制和本地資源，實現金融服務的精準覆蓋和高效供給。社區銀行由于深耕本地經濟，積累了豐富的企業信息和社會資源，能夠有效把握本地企業和居民的金融需求。地方政府通過推動醫保、社保、養老服務以及郵政快遞等基礎公共服務覆蓋偏遠地區，為金融服務的延伸提供了必要的基礎設施與觸達渠道。此外，社區組織作為熟人社會的核心載體提供了更為直接真實的信用信息資源。

因此，社區化路徑注重金融機構與政府、社區組織之間的協同合作，強調通過資源整合實現服務覆蓋。一些社區銀行與本地客戶有更高的互信度，可為特定群體提供更加定制化的金融服務。例如，在廣西桂林等地，村鎮銀行與黨委政府、公共職能部門協作，通過“農村服務店”的模式，將金融服務與社會基礎服務有機融合，構建了“金融+社會服務”的綜合服務體系。而在一些社會信用程度較高但缺乏傳統信貸抵押物的地區，社區化路徑還推動了信貸機制的創新。例如，蘭考試驗區結合本地特點通過調整信貸流程優化了信貸機制，變“信用+信貸”為“信貸+信用”，打破了此前銀農關系僵化的局面。同時，當地金融機構在風險管理中引入了社區自律機制，以整村、整鄉的不良率為基礎決定普惠金融授信額度。這種方式將銀行風險管控與村民集體信用掛鉤，進一步增強了農民的金融參與感與責任感，有效降低了金融服務成本。

數字化路徑與社區化路徑并非對立關系，而是銀行根據自身規制資源和發展戰略所作的理性選擇。不同類型的銀行可通過分工合作逐步構建分層有序、差異化競爭、優勢互補的普惠金融體系。例如，政策性銀行可通過自身強大的資金優勢，向中小銀行提供轉貸、擔保等服務，為其提供流動性支持，減輕中小銀行在資金獲取方面的壓力。大型商業銀行可利用金融科技方面的規制資源可以為中小銀行的數字化轉型提供支持，地方中小銀行可發揮其在地緣、人緣上的優勢，深耕本地市場。政府則需要利用政策支持資源配置優化，形成多元化、多層次、多渠道的普惠金融組織體系，為促進普惠金融的高質量發展提供制度保障和創新動力。

五、包容審慎：協同治理下普惠金融的

監管路徑優化

普惠金融仍然具有金融的本質屬性，可能產生信用風險、流動性風險、操作風險等各類金融風險，因而金融監管仍然是普惠金融領域協同治理的底線要求和結構性支柱。普惠金融領域存在的規制資源碎片化、主體多元化等特征則使傳統監管理念面臨掣肘。包容審慎理念強調市場的自我調節和政府的適度干預，注重社會共治，有助于充分調動金融機構、社區組織等規制資源。因此，應將包容審慎理念融入普惠金融的微觀審慎、宏觀審慎和行為監管中，實現金融創新與風險防范的雙元目標。

(一) 包容審慎：安全與發展的動態平衡

包容審慎作為一種現代監管理念，是自由與秩序、安全與發展有機統一的體現。其核心理念在于通過靈活且漸進的監管方式，在推動創新的同時維護市場秩序，實現激勵與規制的平衡。傳統監管的“命令—控制”模式往往可能導致監管與市場互動的缺失，而包容審慎理念更加注重多元主體的動態溝通和協同，通過構建容錯機制和調整監管工具，鼓勵創新的同時確保風險可控。黨的十八大以來，我國開放格局不斷深化，金融改革的深度和廣度顯著提高，金融發展與安全的關系成為高質量發展的核心議題。金融發展與金融安全是互為依托、相輔相成的有機整體。金融高質量發展能夠優化資源配置，是推進中國式現代化的內在要求；而只有在維護金融安全的基礎上，金融發展才能持續且具有韌性。在此前提下，系統性風險的防控是金融改革和開放的底線要求。包容審慎中的“包容”強調以創新促發展，“審慎”則意味著借助風險識別和監管干預防范由發展引發的安全問題。

普惠金融應當采納包容審慎的監管理念，原因在于，一方面，普惠金融業務的底層邏輯仍然是存款、貸款、支付、保險等基礎金融服務，不可避免地存在各類金融風險。2008年美國次貸危機起因即為風控機制薄弱、過度放貸引發債務違約蔓延，進而引發金融系統不穩定。普惠金融的機構體系仍以存貸款類金融機構為主，因此傳統的審慎監管規則適用于普惠金融體系。通過差異性監管和系統性風險預警工具，審慎監管可有效避免因普惠金融異化導致的風險累積。另一方面，普惠金融優惠利率、覆蓋范圍廣的特征需要金融機構通過金融創新尋找降低服務成本和控制風險兼備的商業模式。因此，政府需要給予新業態必要的容錯空間，通過“試驗型規制”對規制路徑進行漸進性反饋和調節。

(二) 微觀審慎監管：差異化監管與信息披露

在微觀審慎監管方面，包容審慎監管要求在保持監管有效性的同時給予金融機構一定的創新自由度。傳統“規模+資本”導向的監管體系難以包容普惠金融業務的多樣性，各類普惠金融業務的商業可持續性因商業金融機構的風險偏好、風險管理水平和地方經濟狀況而異，因而普惠金融的包容審慎監管意味著應構建差異化的監管機制。差異化的監管機制意味著監管措施應與各類商業金融機構的特征相適應。例如，社區銀行因其有較強的地域性和服務定制化特征，與當地居民和小微企業聯系密切，在不良容忍度上可根據當地經濟環境和風險偏好，適度放寬減輕中小銀行的合規負擔，降低普惠金融的參與門檻；對于大中型商業銀行則可以適度下放授信審批權限，提高效率的同時強化對其基層機構的內部激勵。然而，靈活監管并不意味著放松監管。例如，監管上應允許各銀行通過科技賦能、人事激勵等方式逐步完善服務網點管理，防范服務網點審批權力過大缺乏監督所導致的個體金融風險，達到網點自主審批權和監管有效性的平衡。

信息披露是政府監管與企業自治的連結點，有助于監管機構針對性地設計差異化監管規則。普惠金融領域的信息披露目標在于使監管機構掌握充分信息以提升監管能力，維護個體金融機構的穩定，屬于微觀審慎監管的范疇。國家金融監督管理總局《關于做好2024年普惠信貸工作的通知》明確銀行業金融機構應披露服務網點建設、信貸投放、客戶數量、貸款利率等情況，同時應向監管機構定期報送普惠信貸報告。監管機構應通過金融機構的信息披露報告量化普惠金融的覆蓋區域差異，確定行業基準值和差異化考核目標；同時動態調整不良容忍度政策，為普惠信貸盡職免責的執行奠定基礎。

(三) 宏觀審慎監管：防范數據同質化與業務趨同化風險

普惠金融客戶的廣泛性與數字技術的大規模運用意味著其存在發生系統性金融風險的可能。因此，包容審慎理念亦要求將普惠金融整體納入宏觀審慎監管，精確識別可能引發系統性風險的因素并防范風險在金融市場的傳染，對于風險“抓早抓小”，守住不發生系統性風險的底線。首先，數據同質化可能引發系統性風險的積累。例如，如果某一地區多數銀行都在缺乏實地調研的情況下，在貸前依賴相似的大數據分析決策貸款的發放，在貸中依賴統一的大數據模型進行貸款風險評估，可能會引發區域性風險的積累。由此，應有效利用監管科技，構建以技術為支撐的監管框架。通過“容錯式監管”監管機構得以篩選出真正有效甄別系統性風險的監管科技，構建與數字金融相匹配的系統性風險預警機制。此外，在農村或邊遠地區，金融機構盡管建立了服務網點，但仍然可能因實地評估風險難度較大而主要依賴數據作出信貸決策。此時，金融機構的數據來源未必可信，傳統的現場檢查方式仍是區域性風險發現與預警的關鍵手段。因此，監管機構應采取融合監管科技的非現場檢查與現場檢查相結合的方式，提升監管的穿透力與及時性。

其次，當前銀行業的趨同化競爭則加劇了普惠金融體系的結構性問題。隨著市場競爭的日益激烈，各類銀行出現在產品設計、服務定制和風險控制方面出現逐漸趨同的趨勢。這種同質化競爭導致銀行在服務同一客戶群體時采取相似的產品模式和風險管理策略，從而使整個金融系統容易受到外部沖擊。現行監管制度和政策框架，尤其是在數據共享、跨區域監管等方面的限制，往往使這一類風險難以被察覺。因此，在現階段普惠金融的宏觀審慎監管應注重結構性趨同引發的金融風險；如后續各類金融機構形成了區分的業務模式，監管機構則需要進行分類監管，防范化解金融風險的同時服務于普惠金融的可持續發展，構建維護金融體系穩定的長效機制。

(四) 行為監管：強化金融消費者權益保護

普惠金融中的各類金融產品監管應嚴守金融消費者權益保護的底線。自次貸危機爆發以來，金融消費者權益保護與審慎監管的分離成為各國金融監管制度改革的重要內容，我國金融監督管理總局的成立標志著我國形成了中國特色“雙峰+”模式，行為監管是國家金融監督管理總局的重要職責，而金融消費者權益保護是行為監管的核心目標之一。金融消費者權益保護是普惠金融的核心支柱。G20《數字普惠金融高級原則》第5條明確指出，數字金融服務必須以負責任的方式保護消費者權益。值得注意的是，包容審慎理念意指包容創新的同時嚴守安全，在金融監管的語境中并非僅涵攝傳統的審慎監管，亦包含審慎監管所不及的金融消費者保護。

普惠金融客戶普遍處于信息劣勢之下，因而普惠金融的行為監管應更具針對性和主動性。其一，金融機構應對普惠金融業務合同中的“異常條款”履行提示說明義務，合理確定金融消費者和金融機構的權責義務。監管機構應強化對金融機構履行提示說明義務的監管力度，可根據產品的復雜程度和目標客戶群體“分類分級”監管，同時引入行業自律機制。其二，對于理財、保險等復雜金融產品，嚴格執行適當性管理規則至關重要。適當性管理規則強調保障金融消費者的知情權、自主選擇權和公平交易權，這些權利是普惠金融政策實踐中維護消費者財產安全的核心。金融機構應對普惠金融產品和服務建立嚴格的適當性管理內控機制，無論是通過社區化還是數字化手段，在自營或者代銷普惠金融產品或服務時，都有責任審慎評估產品風險等級和客戶風險偏好，確保適當的金融產品匹配適當的客戶。

六、結語

《實施意見》中提出的“基本建成普惠金融體系”戰略目標明確了我國普惠金融未來制度化和體系化的發展方向。從實踐來看，我國在普惠金融的“普及性”方面已經取得顯著成效，但在“惠及性”維度仍然存在短板。同時，普惠金融體系的建設面臨基礎性法律供給不足，政府、金融機構間的權責長期以來未界定清晰，普惠金融的發展缺乏系統性理論指導。

基于規制空間理論的分析，我國普惠金融的規制資源多元分布在中央與地方政府、金融機構及社區組織等主體間，傳統以科層式為基礎的規制模式已難以有效整合多方資源在發展普惠金融的同時對其金融風險進行有效監管。因此，亟需引入協同治理機制充分調動公私主體的積極性，形成以法律制度外部供給為基礎，金融機構治理體系為內部承載的協同機制，增強金融機構推動普惠金融的內在驅動力，形成政策目標與市場利益的高效協同。與此同時，普惠金融仍然具有金融的本質屬性，因而包容審慎的監管理念在協同治理中尤為關鍵。需要在包容審慎理念的指導下，從微觀審慎、宏觀審慎與行為監管三個方面逐步厘清政府與市場主體的權責邊界，優化適應普惠金融發展的監管路徑。

文獻來源：

編輯| 白禮杰