部門的終結：技術替代與任務轉型

管兵

華南理工大學

公共管理學院

國家治理研究中心

教授

李思函

華南理工大學

公共管理學院

國家治理研究中心

碩士研究生

部門的終結：技術替代與任務轉型

來源 | 《社會學研究》2025年第5期

作者 | 管兵、李思函

責任編輯 |趙夢瑤

黨的十八大以來，黨政部門改革采取大部制的總體思路，很多職能部門被撤并。如何解釋部門的終結是組織研究的重要問題。本文以40多年來廣州市流動人口管理中的組織變遷為例，完整呈現這一領域的地方政府部門從產生到常規化，再到撤并的歷程，并從技術和任務兩個維度形成創新性分析框架。研究發現，隨著治理任務從管理型向服務型轉型，“高效辦成一件事”的邏輯超越了部門邏輯。在交互式大數據信息平臺和App支持下，綜合性的平臺型組織興起，而提供單一服務型任務的職能部門存在著被撤并的可能性。

一、問題的提出

部門因何而終結？組織終結是組織變遷的一種特殊類型。在經驗層面，撤并獨立職能部門、轉向大部制成為當前行政體制改革的總體方向，其中的治理邏輯非常值得討論。本研究以一個地方政府部門從產生到撤并的完整過程為例，從技術和任務雙重要素出發，分析二者的不同屬性如何促成組織變遷。這一變遷既包括部門成立，也包括部門終結。本文以此嘗試為中國行政體制改革提供一種理解。

廣州市流動人口管理過程中的組織變遷為本研究提供了有價值的經驗材料。自20世紀80年代至今，廣州市政府先后采用多種不同的組織形式來推進流動人口管理工作。在早期，流動人口管理分散在各個職能部門，以“管控”為導向的管理政策試圖解決一系列與流動人口相關的社會治理問題。1990年，廣州市政府成立市流動人口計劃生育管理領導小組和市暫住人口管理領導小組等機構來協同管理流動人口。2004年，廣州市政府成立流動人口管理工作領導小組與流動人口管理辦公室以統籌流動人口管理工作。在新機構的領導下，流動人口管理出現了更多創新舉措，實現了管理理念從管控向服務的轉型。2014年后，廣州市成立了專門的科層職能部門——來穗人員服務管理局（以下簡稱“來穗局”），推動流動人口積分制工作進一步常態化與精細化。2024年，來穗局被撤并，其人員和職能轉入其他部門。因此，本文的核心問題是：這一過程中組織形式因何而變遷，又因何而終結？

研究發現，在信息處理方式從人工采集、單向式信息平臺發展到交互式大數據平臺的過程中，信息的交互性、綜合性和智能性發生質變，交互性信息平臺為綜合性科層部門、平臺型行政組織的興起提供了技術支撐，技術作用于行政改革。在改革開放以來的治理情境下，新興治理任務不斷出現，這直接引起組織方式變革并促成新部門的成立。在具體任務的內容屬性上，有關機構職能從早期以管理任務為主逐漸轉向近年來以服務任務為主。在公共服務領域，服務對象無須按照部門邊界去尋求服務，他們追求事情的真實解決和服務的簡潔高效，行為模式從被動管理轉向主動爭取。在這種情況下，綜合性服務平臺成為必要，交互性信息平臺使之成為可能，單一職能部門被撤并成為選項。

二、從組織變遷到部門終結

現有的組織變遷文獻為理解組織如何適應不斷變化的內外部環境提供了多元理論基礎。有不少學者認為，任務和技術成為影響科層體制和組織變遷的最核心因素：任務是組織成立的根本依據，技術則是執行組織任務的基礎工具。社會學對這兩個維度的關注以韋伯的研究為起點，并延續至今。傳統和新興技術不僅改變了任務執行的方式，還可能重塑任務本身的屬性，從而對組織結構和運作規則產生深遠影響。基于此，本研究提出了一個整合技術、任務屬性和組織變遷的分析框架。

（一）組織因何變

人們普遍認為外部環境變化會對組織產生影響，組織變遷是組織與外部環境之間相互作用的結果。外部環境包括政治環境（Lewis,2002;Bertelli & Sinclair,2016）、經濟環境（Bozeman,2010）、社會環境（Andrews,2008）、技術環境（Dunleavy et al.,2005;翁士洪，2023），等等。科層制作為最常見的組織形式，在穩定的環境中效率顯著，但在復雜變動的環境中卻暴露出效率低下、組織僵化等弊端（馬雪松，2020）。為了克服自身的結構性弊端，科層組織不斷調整與變遷。

科層制因治理任務而產生，以技術為工具，并隨任務與技術的變化而變化。韋伯對現代科層制的研究從任務的量與質兩個方面解釋現代科層制產生的原因。韋伯（2010：202）異常敏銳地觀察到，“與行政任務的廣度和量的擴大相比，它的強度和質的發展則更加有力地推動了官僚化過程”。同時，他還關注到影響科層制運行的技術手段：“在實質上的技術因素當中，尤其應當考慮的是作為官僚化先導的現代交通手段。從一定程度上說，公共水陸通道、鐵路、電報等等，只能由公共機構掌管，而這種管理在技術上是比較合算的。在這方面，現代交通手段常常扮演著類似古代東方美索不達米亞運河與尼羅河的角色。交通手段一定程度的發展則是官僚制行政成為可能的最重要前提之一”（韋伯，2010：203）。可以這樣說，任務和技術從一開始就塑造了科層制。

常規的科層組織是完成行政任務和達成任務績效的一種手段，當新的組織形式能夠提供更好的解決方案時，組織形式就會發生變遷（Goodin,1996;Stinchcombe,2001）。當治理環境日益復雜，任務需求轉向自主創新時，科層制的內在局限促使扁平化、靈活自主的組織形態興起（Goldsmith & Eggers,2004），任務型組織就是其中之一。任務型組織與“任務”直接相關，它因任務的出現而成立，因任務的完成而終結，也可能因任務的持續而常規化。從效率機制和合法性機制的邏輯來看，任務型組織在任務執行過程中一般會面臨以下幾種結局：常設化、暫時保留、撤銷合并（劉軍強、謝延會，2015）。還有學者細化了任務的具體維度，發現任務的復雜性和新出現的任務會推動任務型組織的成立，任務的長期性也會進一步導致任務型組織科層化（管兵、羅俊，2023）。

在新技術革命時代，社會信息化與政府信息化的程度前所未有。物聯網、云計算、大數據等新技術的不斷發展與廣泛應用，引發了政務服務、交通、醫療教育、公共安全等諸多領域的革命性變化。唐斯（Larry Downes）指出，技術呈指數速度變化，對已有制度體系產生巨大沖擊，使得制度發生根本性的變革，他將這一現象稱為“顛覆定律”（唐斯，2014）。信息技術通過加強組織內部成員之間以及不同組織之間的聯系，拓展組織邊界，進而使組織形式呈現新特征（Fulk & DeSanctis,1995）。信息技術加劇組織管控權的聚集，權力體系的根本變化導致組織形式隨之調整，組織呈現層次減少、職能部門整合、規模縮小等特點（汪玉凱，2018）。

（二）組織終結：基于技術與任務雙要素的分析框架

現有組織學研究關注組織的終結，對組織終結的具體原因進行了分析，并提出了多種解釋視角。功能性視角的核心論點是，組織終結是因為組織功能的轉移或消除使組織喪失存在的意義（Lewis,2002）。制度主義視角則主張，現任政府會因政治偏好的不同而終止上一任政府所制定的制度并終結其所建立的部門（Boin et al.,2010）。另有學者從組織形式的角度指出，公共部門的終結是指該部門被明確撤銷、更名以及被排除在政府組成部分之外（Rolland & Roness,2011）。本研究以“部門的終結”為經驗研究對象，將其界定為承擔專項職能的獨立職能部門不再存在。部門終結后，其職能業務可能被完全取消，也可能被轉移和合并到另外的部門。

公共部門在改革過程中會出現撤并重組的情況，但是在組織層面，公共領域中那些已經具有相對穩定性的常規組織不太可能走向終結（張康之、李圣鑫，2007）。公共部門的生命周期和特定部門的終結在實踐和理論方面都至關重要（Kuipers et al.,2017）。現有研究對組織終結影響因素的探討呈現碎片化特征。大量來自西方國家的研究表明，政治和行政領導人常常會積極參與公共部門的改革進程，公共部門的決策由他們主導（Christensen et al.,2007）。隨著時間推移，任務優先級產生變化，政治家們希望重組官僚組織，以利于新項目的實施（Greasley & Hanretty,2016）。公共部門的終結不僅是政治家談判妥協的結果（March & Olsen,1983），而且是組織回應社會、經濟與技術變化的具體表現（Moe,2012）。與西方國家相比，中國的高層領導在有關公共部門命運的決策過程中發揮更為關鍵的作用（Chen et al.,2019）。不過，雖然高層領導在公共部門存廢決策中具有決定性作用，但公共部門擁有一定的自主權，也即在中央統一規劃和領導的行政體系中，各部門擁有不同程度的參與權和自主性（Christensen & L?greid,2020）。

在既有文獻揭示的關于組織變遷的影響因素中，我們尤其關注技術和任務這兩個至關重要的影響因素。之所以如此，是基于以下兩方面的考慮。一方面，任務和技術因素在中國治理情境中的變化日新月異，經驗實踐領先于理論發展；另一方面，現有文獻對任務屬性和技術屬性作為組織變遷自變量的研究存在操作化不足的問題，且對二者協同效應的討論較為有限。因此，綜合考慮技術屬性與任務屬性的交互視角具有巨大的理論創新潛力。

1.任務屬性

任務是每個組織存在的理由。明確的、具體的任務對于實現組織間的協調非常重要，“必須以某種方式闡明和界定任務才能保證組織的成功”（Lundin &S?derholm,1995:447）。任務屬性與科層制的層級體系和部門分工等特征直接相關。在單一制行政體制下，學者們關注自上而下的任務如何執行的問題。上級政府為了確保任務的完成，通常會在常規組織運作不佳時采取項目制和運動式治理兩種任務模式（賴詩攀，2015）。地方政府在任務執行過程中表現出明顯的類型偏好，并傾向于采取選擇性執行策略（周雪光、練宏，2012）。上級政府還會建立嚴格的目標責任制，對下級政府的任務執行完成度進行監督考核，由此形成“壓力型體制”（榮敬本等，1998）。地方政府依靠領導權威和政治驅動促進任務的執行（賀東航、孔繁斌，2011）。

任務復雜性是影響組織橫向分工與協作的一個重要因素。任務復雜性包括內容復雜性、協調復雜性和動態復雜性（Wood,1986;Campbell,1988）。不同維度的屬性為任務復雜性變量的操作化提供了指引。有學者對任務復雜性的內涵進行了擴展，指出任務的簡單與否在于任務是否具有單一性和依賴性（Haerem et al.,2015）。簡單的任務可以直接由單一職能部門完成。然而，隨著任務內容數量的增多和任務間依賴性的增強，任務執行難度顯著上升。任務間的相互依賴性意味著多個任務需要協同執行，這涉及具有相互依賴關系的多個參與者。任務內容數量的增加延長了任務完成的流程鏈條，而各部門“追求自身利益最大化”導致的溝通困難與治理碎片化進一步加劇了任務的復雜性。社會和經濟的不斷發展帶來了新的治理情境和治理任務。這些復雜性反映了任務的歷史維度、橫向協同維度等。

2.技術因素

組織在完成復雜而不確定的任務的過程中需要處理大量的信息線索（Wood,1986；韓志明、李春生，2024），以便識別、理解和解決任務的相互依賴性所產生的問題，這就要求建立高效穩定的溝通機制以滿足更大的信息處理需求。政府部門可以通過建立內部“社會網絡”結構，利用互聯網及移動設備的連接能力，借助數字平臺實現動態協同，建立起超越科層制的“無組織的組織”（Shirky, 2008）。新興技術改變了傳統電子政務的互動模式，助力公共部門推廣“零接觸技術”，并推進服務自動化與“去中介化”變革（Margetts & Dunleavy,2013），這使得常規組織中的某些任務被取代，官員在參與決策過程中的任務和角色被改變（Giest & Klievink,2024），從而使組織存在被縮減的可能性。同時，信息技術還可以通過改變科層組織的任務性質、知識信息處理流程，從而改變科層制不同層級工作人員的自由裁量權，并帶來組織形態的變化（Bullock,2019；吳進進、何包鋼，2023）。

某些類型的任務需要某種形式的技術。例如，有學者認為溝通支持、流程結構、信息處理為不同任務提供了不同水平的支持（Zigurs & Buckland,1998），信息處理和流程結構支持決策任務，溝通支持和信息處理則支持判斷任務。在某些情況下，任務可能內生于技術。一項特定任務的屬性可能因技術的出現而完全改變。同時，技術對不同類型任務的替代程度存在差異，這種差異主要源于任務屬性的差異。一項技術的功能在使用過程中進行的調整會影響組織選擇完成任務的方式（Fuller & Dennis,2009；宋鍇業，2020）。更重要的是，從早期的電子化政府到數字治理的發展過程中，信息流從部門內流動轉變為跨部門流動，信息流的變化帶動工作流程重組，進而帶來組織變革（Brown et al.,2014）。任務、技術與組織交織，變得不可分割。

在任務、技術和組織變遷的互動視角下，我們建立了本文的分析框架（見表1）。在技術維度，根據信息采集的方式，技術手段可分為三種類型。第一種是最傳統的人工采集信息方式，即完全依賴人工處理信息；第二種是單向式數據庫和網站這一電子化政府方式；第三種是一網通辦等交互式大數據平臺及App技術。我們認為，電子化政府的信息手段提升了信息處理效率，有利于政策目標的實現，但這一信息手段對組織變革的影響與人工采集技術方式的影響相差不大。信息流仍在部門邊界內流動，部門間協調依然是科層體制的重大挑戰，并帶來顯著成本。只有當一網通辦等交互式大數據平臺及App技術推出之后，信息流才真正突破部門界限及政府內部的邊界，帶來真正的組織變革。在任務維度，我們將之操作化為四個方面，即綜合性任務與單一性任務，傳統任務與新興任務，緊迫性任務與非緊迫性任務，以及管理型任務與服務型任務。本文的第四部分將會對任務屬性的具體所指進行詳細界定和經驗描述。

三、流動人口管理過程中的組織變遷

自改革開放以來，廣州市是中國外來人口流入最多的城市之一。《2023廣州統計年鑒》的數據顯示，截至2022年年底，廣州市常住人口為1873.41萬人，其中戶籍人口為1034.91萬人，常住外來人口總數達到838.5萬人，外來人口占比為44.76%。龐大的流動人口給城市帶來極為突出的社會管理和公共服務問題。流動人口管理服務從一開始就是廣州市面臨的一項緊迫而重大的戰略任務。早在20世紀80年代，廣州市就已經開始積極探索流動人口管理，并制定和實施了一系列極具地方特色的流動人口管理政策和措施。在這漫長的流動人口管理歷史上，技術手段為流動人口管理機構提供治理手段，任務的變遷重塑機構的工作重心與職能。廣州市多次調整流動人口管理機構的組織形式以推進流動人口管理工作，這具體表現為流動人口管理過程中三次關鍵的組織變遷（見圖1）。

本研究搜集了廣州市自1980年至今有關流動人口管理的資料，以政府官方發布的政策文件作為歷史文獻材料，并輔之以政策解讀與細則、政府網站公布的工作計劃、工作報告、地方年鑒等，還搜集了媒體對廣州市流動人口管理領域的報道以及相關學術研究中的數據和材料。在文獻資料基礎上，本文對三類具有代表性的訪談對象進行深度訪談，訪談對象具體包括熟悉廣州市來穗局工作的一名工作人員，原來穗局部門工作人員、現任職于區相關部門綜合事務中心及出租屋管理部門的兩位負責人，街道辦事處負責來穗人員和出租屋管理部門的一位主管，以及公安系統熟悉外來人口管理事務的兩位警官。訪談內容涉及政策執行過程、技術應用及部門職能調整等。此外，我們在符合相關規定的情況下通過相關人士獲取了大量的內部資料，包括廣州市出租屋門禁系統建設工作文件、來穗人員和網格化服務管理工作文件、來穗人員服務管理文件匯編等近千頁文字資料。

（一）“九龍治水”時期（1986—2003年）

改革開放以來，大量農村人口涌入城市打工。流動人口因沒有本地戶籍而成為難以被統計和管理的群體。隨著流動人口數量的不斷增加，管理者意識到外來人口需被納入管理體系。廣州市政府在1985年就發布了《廣州市區人口機械增長的管理試行辦法》(粵府〔1985〕89號)，以此嚴格控制廣州市區的人口機械增長速度。依據省政府的要求，廣州市成立了市控制人口機械增長辦公室，以此作為廣州市政府控制城市人口機械增長的管理部門。1985年7月，公安部印發的《關于城鎮暫住人口管理的暫行規定》標志著中央層面暫住證制度的建立。1986年4月，廣州市政府出臺了《廣州市城郊地區租賃房屋暫行管理規定》(穗府〔1986〕39號)，開始在全市范圍內推行暫住證制度，由此開啟了廣州市漫長的流動人口管理政策演變、組織變遷和治理實踐過程。

1.運作模式：條塊分割、多頭管理

20世紀八九十年代，廣州市政府對流動人口事務管理主要包括計劃生育和治安兩方面核心任務。在計劃生育領域，1990年，廣州市政府頒布了《廣州市流動人口計劃生育管理暫行規定》(穗府〔1990〕52號)，成立市流動人口計劃生育管理領導小組，由其牽頭負責當地流動人口計劃生育工作的統籌協調和組織實施工作。同年，《廣州市區暫住人口管理規定》(穗府〔1990〕60號)出臺，廣州市正式推行暫住證制度。廣州市政府成立了由公安、勞動、城建、工商、計劃生育等部門負責人組成的市暫住人口管理領導小組，并在區一級成立相應的領導小組，在鎮街一級成立暫住人口管理站，對轄內暫住人口進行管理。在社會治安管理領域，廣州市政府發布了《廣州市區暫住人員租賃房屋治安管理規定》(穗府〔1995〕146號)，以出租屋為切入點開展外來暫住人員的管理工作，將各級公安機關作為出租房屋暫住人員治安管理工作的主管部門，其中派出所可根據實際情況建立出租屋治安管理小組，落實對出租房屋暫住人員的登記和管理制度。

2.實踐效果：多個部門協作難、合作流于形式

在管理實踐中，流動人口管理工作至少涉及18個部門，部門間協調配合的困難制約了管理效能的發揮。首先，雖然廣州市在流動人口管理工作中成立了多個領導小組，但這些組織并未有效發揮“統籌協調”的作用。例如，在治安管理領域，雖然公安部門是暫住人口管理領導小組的牽頭部門，但其只是政府眾多職能機構之一，并沒有直接調動其他相關職能部門的權限，因此眾多職能部門合力的效果并不明顯。

其次，在管理實效上，流動人口的相關信息質量較低。在信息化手段尚未普及的時期，基層的暫住人口管理站主要依靠線下登記、人工采集的方式收集信息。同時，管理站也會開展定期檢查，通過挨家挨戶上門登記的方式了解房屋居住情況和流動人員居住情況。暫住人口管理站在各個職能部門的委托下，對流動人口的各類信息進行登記統計，但不同職能部門的信息并不互通，從而導致信息重復收集的問題頻發。

（二）流動人口管理領導小組時期（2004—2013年）

2003年1月5日，國務院辦公廳發布了《關于做好農民進城務工就業管理和服務工作的通知》，將“公平對待”外來人口的管理原則寫入中央文件。2003年6月，“孫志剛事件”加快了地方政府在流動人口管理政策方面的轉變。2003年7月，廣東省政府新修訂的《廣東省流動人口管理規定》確立了流動人口的屬地管理原則，打破了以往將流動人口當作“過客”的管理思路。2003年12月，廣州市政府廢止了一系列有關“收容遣送”的政策文件，將流動人口視為轄區屬地人口的組成部分，對其進行全方位的管理、教育和服務。

1.運作模式：主官掛帥、統籌協調

廣州市在2004年成立了市流動人員管理工作領導小組，該領導小組由市長、市委副書記擔任組長，一位副市長擔任常務副組長，市委常委、常務副市長以及市委常委公安局局長、三位副市長、市政府秘書長擔任副組長。領導小組下設辦公室，由副市長擔任主任。同時，在區一級成立相應的領導小組和辦公室，由區主要領導擔任組長和主任。鎮街一級的出租屋管理服務中心被調整為流動人員和出租屋管理服務中心。政治統領的組織架構為廣州市的流動人口管理工作帶來實質性突破。

這一機構調整有效整合了原本分散于公安、房管、計生、勞動等部門的流動人口管理職責。領導小組在工作機制上建立嚴格的目標管理和督查制度，確保任務目標落實，并定期組織聯席會議。分管副市長任聯席會議召集人，公安、房管、計生、勞動、綜治等部門負責人為聯席會議成員，會議統籌負責全市范圍內流動人口管理工作的協調與監督事項。

2.實踐效果：政策實現轉型，技術降低成本

在領導小組和流動人員管理辦公室的統籌協調下，廣州市流動人口管理政策有了根本性的轉變。筆者在梳理廣州市流動人口管理政策文件時發現，暫住證制度在實施過程中不斷更迭，2001、2003、2008年關于暫住證制度的政策內容均有變化，每一次的修訂都體現了廣州市在推動流動人員管理方式由管控向服務轉型方面的努力。例如，2001年版本的暫住證制度中涉及流動人口的具體服務事項僅有4項，2008年的版本中此類事項則增加到了8項。2001年廣州市實施IC卡暫住證管理制度，2009年廣東省建立流動人口居住證制度，這些舉措不但有助于公安機關做好流動人口和出租屋管理工作，而且極大降低了流動人口辦理業務的時間成本，提高了政府部門的管理服務效能。

過去的暫住證，信息含量較低，信息更新滯后，發到持有人手中，可能很長時間都不會去更改信息，是一個靜態管理。現在居住證信息含量大大提高，實時跟蹤，是一個動態管理，而且全省通用，不像暫住證，每到一個地方就要辦一張暫住證。

2010年6月，廣東省推行“積分入戶”制度，通過設置一系列不同分值的“門檻”，以個人素質、工作經驗、居住情況等作為計分標準，將有限的戶口增量指標分配給一部分符合條件的外來人口。廣州市于同年11月頒布了本市的積分制入戶辦法實施細則，由市發展改革委統籌協調，組織開發積分制入戶信息系統，制定本市積分制入戶指標體系與職責分工方案，推動流動人口享受基本公共服務。

廣州市流動人口管理政策雖然整體上開始向服務型轉變，但其中流動人口和出租屋治安管理以及計劃生育管理仍是重點工作。2007年，按照廣州市政府的統一部署，各區要在年底前完成轄區內主干道、重點部位及城中村農村集體經濟聯社范圍內監控點等社會治安視頻監控系統的安裝使用。2008年廣州市公安局公布的數據顯示，全市當年發生近七萬起刑事案件， 其中77.5%的涉及流動人口的案件發生在城中村和城鄉結合部的出租屋內。 2011年，廣州市流動人口和出租屋管理辦公室牽頭從市出租屋流動人員管理專項經費中撥款支持各區安裝出租屋門禁系統。這種門禁系統具有雙向刷卡功能，即進出均需刷卡，而且設置了未關門報警功能。但此時的門禁系統還是簡易的硬件配置，只是實現了基礎的出入控制功能，尚未和其他信息系統實現實時數據交互。

（三）來穗局時期（2014—2024年）

2014年，廣州市在流動人口管理辦公室的基礎上組建來穗局，建立與超大城市人口規模相匹配的專職管理體系，推動流動人口管理向專門化、科層化模式轉型。

1.運作模式：專職機構、科層運作

來穗局于2014年組建，是全國首個流動人口服務管理局。根據《廣州市人民政府辦公廳關于印發廣州市來穗人員服務管理局主要職責內設機構和人員編制規定的通知》(穗府辦〔2014〕29號)，由原市政府秘書長擔任來穗局黨組書記、局長，該局內設辦公室、政策法規處、服務促進處和協調指導處四個處室；區一級成立相應的來穗局，區來穗局內設綜合科、出租屋信息管理科、來穗人員服務管理科和監督檢查科四個科室；鎮街一級設立來穗人員和出租屋服務管理中心。在職能設置上，原市綜治委負責的來穗人員和出租屋服務管理職責、原市發改委負責的積分制入戶的統籌協調工作、原市人社局負責的積分制入戶具體實施工作等職責被劃入市來穗局的職能范圍。

2019年，廣州市將全市城市社區網格化服務管理工作的職責劃入來穗局。來穗局增設網格化管理處，市政務服務和數據管理局將“數字廣州基礎應用平臺”中的“城市社區網格化服務管理功能模塊”交由來穗局管理和使用。 鎮街層面的網格中心也被劃入來穗局的管理范圍，這類中心紛紛組建了一支專職與兼職相結合的網格員隊伍，負責開展“人屋”基礎數據登記核查工作。

2.實踐效果：積分制服務精細化、技術提升治安效能

來穗局的成立使得各項工作走向專門化與常態化。自2014年以來，來穗局多次對廣州市積分制入戶政策進行修訂。2018年，來穗局創設了積分制服務管理“1+N”制度模式，統籌以往各單位分別實施的積分制入戶、積分制入學、積分制申請公共租賃房等公共服務，建立來穗人員積分制服務政策體系。2021年，廣州市升級完善廣州市來穗人員信息統計與管理系統，投入使用來穗人員服務管理大數據應用系統與來穗人員積分制服務管理信息系統，通過統一的積分制服務管理信息系統開展“一網式”積分服務工作。此外，2016年來穗局出臺《創建“廣州市來穗人員服務管理示范區”工作方案》《廣州市來穗人員融合行動計劃（2016—2020年）》等一系列政策文件，大力推動來穗人員全面融入廣州社會。

在治安管理方面，2015年市來穗局成立了來穗人員服務管理工作領導小組，提出在城中村規模以上的出租屋基本加裝居住證門禁系統的目標。與早期的門禁系統相比，居住證門禁系統實現了多維度的升級，可以通過軟件管理平臺對門禁鎖進行統一授權控制，采集錄入房屋人員的信息，還可以和公安大數據平臺對接，實現數據的集中管理。2016年，市來穗人員服務管理工作領導小組印發了《廣州市出租屋門禁系統建設工作方案》，提出全市門禁系統工作發展三年規劃。市財政共劃撥經費3674萬元用于門禁系統建設，明確將門禁數據統一匯集至市政務信息共享平臺。截至2023年6月，廣州市出租屋門禁系統覆蓋率達95.83%，通過門禁系統登記的人員信息近五百萬條（訪談對象PC，20250622）。

（四）來穗局被撤并

隨著技術手段在基層社會治理、城市管理和政府信息資源共享等方面的廣泛應用，截至2019年，廣州市登記在冊的來穗人員已超1000萬，出租屋達500多萬套，全市共采集網格事件430多萬宗，其辦結率超99%。在出租屋治安管理方面，全市推進“人屋”信息采集登記與共享。B區作為過去流動人口密集、社會治安形勢復雜、矛盾糾紛易發的地區，于2023年實現城中村出租屋電子門禁系統全覆蓋，在近十年的時間里全區警情下降了六萬宗，治安效果顯著提升。流動人口與出租屋管理工作的總體目標基本實現，原本承擔主體職責的來穗局的使命已基本完成。筆者在訪談中了解到，在2019年的機構改革中，廣州市B區不再單設來穗局，而是將其職責劃分至區委政法委，由區委政法委常務副書記任局長，原有的四個科室被壓縮成兩個科室，即基層社會治理科和出租屋管理科（訪談對象SL，20250619）。2024年3月，市來穗局被正式撤并，其積分入戶的工作職能被劃入市人社局，流動人員和出租屋管理的職責被劃入市委政法委，涉及其他工作職能的人員基本轉隸到社會工作部等相關部門（訪談對象CW，20240911）。原本掛靠在區委政法委的區來穗局的牌子也被撤下。

四、技術發展、任務屬性與組織變遷

梳理廣州市流動人口管理組織的變遷歷程，我們可以清晰地發現技術與任務這兩個變量的影響始終貫穿其中。任務是組織發生變遷的關鍵驅動因素，技術的應用與發展重塑了組織任務，技術與任務之間的交互作用帶來了組織形式的調整。本節將對廣州市流動人口管理過程中存在的技術發展與任務屬性的變化進行梳理，探究二者之間的關系及其對組織變遷的影響。圖2展現了技術發展、任務屬性演變與廣州市流動人口管理組織的變遷歷程。

（一）技術邏輯：信息流與組織邊界

政府的治理任務與各種類型的信息緊密結合，獲取和利用信息本身也是政府治理的重要內容（韓志明，2017）。廣州市在流動人口管理工作中高度依賴信息，技術治理特征明顯。而信息技術的應用會對組織變革產生影響，這主要體現在部門的終結上。原因在于，交互性信息流打破了部門邊界，從而使得單一任務部門，尤其是依賴信息流程的單一服務型部門的存在價值降低。換言之，當技術能夠實現信息的跨系統交互時，這類機構的“信息中介”與“流程協調”的職能將被弱化，從而推動組織走向終結。

1.信息在部門邊界內流動：人工采集與單向式信息技術

在早期信息技術尚未普及的階段，廣州市流動人口管理信息收集主要依靠基層暫住人口管理站的工作人員入戶登記。1988年，廣州市出臺《關于加強廣州市流動人口治安管理若干問題的意見》。該意見指出，為了加強對流動暫住人口的治安管理，公安部門要加快開發和建設人口信息系統，對全市常住人口的信息實行計算機系統的靜態錄入。

無論是傳統人工采集方式還是數據庫采集技術，都體現了政府治理工作中信息流動的單向性特征。這種單向性不僅體現為政府單方面從社會收集信息，還體現為政府內部自下而上的縱向信息流。這種單向式的信息技術加強了信息由外向內與自下向上流動的集中趨勢，強化了科層組織的層級結構，同時也強化了部門分工。廣州市公安局建立的流動人員和出租屋信息系統幫助部門完成了流動人口的登記和管理，使得信息管理更加系統化與規范化。IC卡管理系統的引入優化了暫住證登記、變更的工作流程，通過電子化管理，暫住證的發放和管理變得更加高效便捷。這種單向式數據庫技術在基于規則的、難度較低的重復性任務上作用顯著，但它并未解決部門協作與橫向信息共享的難題。不同部門的系統不互通使得各部門在開展信息采集工作時缺乏協同，有相當一部分信息（特別是基礎性信息）被反復收集。

2.超越組織邊界：交互式信息技術

2010年，廣州市開始實施政務服務網上辦理工程，推行線上辦事服務。政府網站從早期的信息公開平臺逐步轉變為集信息公開、在線辦理、政民互動等多功能于一體的公共服務新平臺。在外來人口管理和服務這一具體類別方面，大力推動城中村門禁系統建設、完善居住證服務體系等舉措極大地降低了信息采集端的工作成本，增強了信息的交互性。2018年，廣東省移動政務服務平臺“粵省事”上線，將原本分散在不同部門的高頻政務服務事項集中在微信小程序上，公眾通過小程序就能辦理業務。2020年，廣州市推出了整合性App“穗好辦”。流動人口在手機端即可辦理500余項服務事項，例如居住登記、居住變更登記或信息查詢等。公共資源數據庫的有效信息可替代流動人口需提交的各類證明，用戶經刷臉實名認證后，即可隨時調用身份證、戶口簿、電子健康碼等電子證照。2023年，廣州市推出了整合性政務二維碼“紅棉碼”，將辦事碼、健康碼、乘車碼、預約碼、身份碼等各類公共服務碼進行整合，可支持197個城中村高頻業務和基層政務服務事項在手機端免證辦理。

互聯網、大數據等新興技術改變了傳統信息流動的單向性，使信息流動具有了交互性。這種交互性體現在兩個方面：一是政府與社會之間的信息連通。基于互聯網、移動設備等建立起的公共服務平臺，從門禁系統到“粵省事”小程序，再到“穗好辦”政務App，最后到“紅棉碼”，流動人口在線上即可辦理居住登記、申請積分制服務，這些信息經平臺匯總審核后均將轉化為政府公共服務供給。二是信息在政府內部不同方向的流動。2021年，廣州市將來穗人員大數據應用系統納入“穗智管”這一城市“一網統管”體系，通過大數據技術整合不同部門的數據，形成完整全面的來穗人員信息數據庫。一網統管、一網通辦強調以“高效辦成一件事”為核心導向，以“事”為中心，實現“去部門化”。

（二）任務邏輯：多重屬性與部門分工

本節進一步將任務屬性操作化，以更好地理解任務在組織變遷中的作用。任務的緊迫性反映了任務在執行過程中受上級政府重視的程度，而這直接影響到資源分配與任務執行的優先級。任務的綜合性體現為任務內容涉及單一部門還是多個部門，這將對橫向部門協作提出不同需求。在任務的動態性方面，我們將任務劃分為傳統任務和新興任務。任務屬性的維度劃分有助于解釋多次的組織變遷。

1.縱向維度：緊迫性任務與常規性任務

在上下級政府關系中，上級政府為了確保任務的完成，會設置一系列激勵與問責機制（楊雪冬，2012）。當一項任務被上級政府列為重點任務時，下級政府往往采取運動式治理的方式來推進工作，最常見的方式是通過設立領導小組快速整合科層力量，保障任務執行的有效性。如果重點任務的周期較長，下級政府在激勵強度沒有發生變化的情況下，會繼續以任務型組織的形式推動任務完成（原超，2017）。當重點任務已得到一定程度的解決或者新任務出現時，上級領導的注意力會隨之發生轉移，與此同時，任務的激勵強度減弱，緊迫性降低，并將轉化為常規性任務，以常規治理的方式推進。

20世紀80年代，大量農村人口涌入珠三角地區，給城市治安帶來巨大挑戰。當時的治安問題引發上級政府與社會的高度關注，同時也給地方治理帶來現實壓力，流動人口的治安管理因此成為地方治理情境中亟需解決的緊迫性任務，廣州市政府因而成立專門的出租屋治安管理小組來推進任務的有效執行。同一時期，計劃生育政策執行情況在政府績效考核中屬于一票否決事項。流動人口的計劃生育管理也成為一項緊迫性程度極高的任務，為此廣州市成立了專門的流動人口計劃生育管理小組，以確保任務順利完成。

2.橫向維度：綜合性任務與單一性任務

除了縱向激勵機制外，一項任務在執行過程中還面臨著橫向部門協作的問題。本文從部門協作和信息流通兩方面的任務復雜性入手，將任務劃分為綜合性任務和單一性任務。綜合性任務的完成往往需要多個部門參與，不同部門都有自己的工作重心與利益追求，任務完成涉及的部門越多，部門間溝通與協調的難度也就越大。同時，綜合性任務的執行需要處理和整合來自不同部門的信息，這就要求建立一個高效穩定的信息傳輸機制。而單一性任務的執行對跨部門協作的需求以及外部信息的依賴程度較低，通常在單個部門內即可完成。

早期的流動人口管理是被作為一項綜合性任務開展實施的，廣州市政府將管理任務分解成多個項目，由不同職能部門負責不同項目，并成立了由職能部門牽頭的領導小組來推進相關工作的落實。然而，這些領導小組在實際運作中并未充分發揮“統籌協調”的作用，在缺乏有效協調機制的情況下，任務績效受到影響。因此，調整組織形式、優化管理模式、化解任務復雜性等成為實現管理目標的關鍵。2004年，廣州市成立由市領導牽頭的流動人口管理領導小組，統籌協調流動人口管理工作，著力解決橫向部門協作問題。二十多年來，這一領域已建立完備的制度體系和治理模式。隨著政府治理理念從管理向服務轉變，積分制工作成為政府提供公共服務的常規任務。為落實這一常規任務，地方政府的一種可行選擇是設立專業職能部門。

3.時間維度：傳統任務與新興任務

任務過程是動態變化的，隨著時間的推移，任務的“新”“舊”性質會發生變化（管兵、羅俊，2023）。新興任務的出現會引發地方政府的領導關注與資源傾斜，而在長期的任務執行過程中，經驗的積累與流程的優化會使得新興任務逐漸變成傳統任務。如果一項新興任務出現后沒有對應的職能部門進行承擔，那么地方政府會成立臨時性的工作小組以靈活快速應對。當一項新興任務轉變為地方政府需長期應對的問題時，臨時性的工作小組就有可能演變為穩定的職能部門，新的職能部門的成立確保了任務執行的連續性與穩定性。

20世紀80年代開始的外來人口管理工作對當時的廣州市政府而言是從未經歷過的新興任務，并且是新興的綜合性任務。由于任務的緊迫性，廣州市政府既成立了專業化的領導小組，又成立了級別很高的綜合性領導小組。在這一過程中，廣州市政府于1990年推行的暫住證制度經歷了一系列的調整與創新后轉變為居住證制度，并被納入廣州市的常規治理體系當中。2010年，居住證制度被積分制代替。這一關于外來人口管理和服務的任務，從最初的新興任務開始，經過高級別的任務型組織統籌治理，規則逐步完善，最終成為一項常規化、制度化的工作任務。

（三）任務的服務轉向、信息的交互性與平臺型組織的興起

通過梳理廣州市流動人口管理的長期實踐可發現，信息技術的演進、任務的執行方式以及任務屬性的變化幾乎同時發生。外來人口治理工作的重心，從早期的以治安和計劃生育為中心的管理型任務轉向以外來人口居住、子女入學、社會福利保障等為主要內容的服務型任務。在技術維度，早期的單向式部門化的信息技術轉變為交互式的跨部門信息流動的平臺技術。政務二維碼、App等技術工具通過與公共服務綁定，增強了流動人口自主申報信息的意識，改變了信息收集的方式：“以前流動人口很少有自主申報意識，但現在辦很多事情是需要居住證的，而且（時間上）不能斷開。他們（流動人口）有這種意識的，就會很主動來這里登記續期”（訪談對象SG，20250619）。而任務的綜合性與服務轉型進一步促進技術向交互性、便捷性方向迭代。廣州市不斷加大全市政務服務和公共服務的整合力度，統籌管理全市政務二維碼，提升平臺服務整合與數據共享的力度。技術與任務的轉變給行政體制改革帶來切實影響，促使綜合性服務平臺等平臺型政府組織建立，傳統的政府部門得以精簡。居住證和積分制任務需要來自不同部門的證明文件，還需要來自公安、人社、教育、住建等多個部門的數據支持，涉及多個系統的交互，這在傳統的碎片化信息系統當中難以實現。廣州市來穗局的成立，不僅是對戶籍制度改革背景下公共服務均等化需求的回應，還彌補了早期互聯網技術在數據共享與部門協調方面的不足，來穗局成為“信息中轉站”和“部門協調者”。

根據“一網統管”數據匯聚指引文件的規定，廣州市各區、各部門按照統一標準將數據上傳至政府信息共享平臺。“以前的系統就是只管條不管塊，要不然就是只管塊不管條，大家都不知道自己要干啥，所以我們平臺的條塊融合是很關鍵的”（訪談對象LL，20250619）。這一交互式平臺能夠同時對接多個業務系統，有關部門可以通過政務數據開放平臺按權限申請其他部門的相關數據，實現多部門并聯審核，來穗局不再是數據的必經節點，其整合與協同的職能逐漸被技術平臺弱化。大數據技術的興起使得積分制任務有了新的變化。大數據技術支撐下的交互式平臺通過應用程序編程接口（Application Programming Interface，簡稱API）直連各部門數據庫，自動完成對居住時長、社保繳納等基礎數據的跨系統核驗，極大降低了積分制工作的任務難度與復雜性。基層工作人員不再需要進行大規模人口信息的排查核驗，而是根據平臺的“代辦任務”推送精準上門。技術降低了信息采集工作的難度與成本。在大數據、人工智能等新興技術興起的背景下，作為一個專門處理流動人口信息和服務中間環節的機構，來穗局存在的意義在新的技術環境和機構改革驅動下被逐漸消解，最終被撤并。

五、總結與討論

本研究試圖在韋伯科層制研究的理論起點上進行理論拓展，重新界定任務和技術兩個維度對科層制發展的影響。與韋伯對任務、技術與科層制關系的討論相比，本研究試圖在兩個方面提供基于當下經驗事實的新理解。其一，本研究深化了科層制變遷的操作化內涵。韋伯從任務和技術兩個因素出發討論現代科層制的形成，本研究將科層制具體部門的形成、發展演變和撤并均納入研究框架。其二，本研究進一步細化了任務和技術屬性維度。總體上，本文將組織變遷、任務和技術進行變量化操作，建立連接經驗事實與理論分析的研究框架。而在經驗層面，改革開放以來廣州市流動人口管理領域的政府組織變遷經歷了從產生、發展到撤并的完整生命周期，同樣值得學術關注。

黨的十八大以來的機構改革不但有著宏大的頂層設計理念，而且與最近十多年以來交互式信息技術的發展息息相關。交互式的大數據信息技術成為實現大部制改革的重要前提。在這一改革過程中，特定的部門被終結，綜合性機構成立。大部制改革與交互性信息技術發展的內在關聯值得深入探討。在漫長的治理實踐過程中，我們還可以看到地方政府的主動性與創新性。地方政府在應對治理需求的變化和信息技術發展時，建立了一系列動態調適機制，其中既包括政策創新，也包括回應性的組織變遷。本研究介紹并分析一個地方性的具體案例，有助于自下而上地理解中央黨政機構的改革邏輯。

（一）技術替代的組織效用

本文的經驗事實表明，交互式大數據平臺和App從根本上改變了信息采集和流動模式，進而改變了科層制工作流程與具體模式，創造了新的組織形式可能性，推動了科層制的變革。在傳統的人工采集信息的和單向的數據庫技術背景下，科層制依然能夠維持比較穩定的舊有模式，部門分工、層級分工和技術匹配，復合型任務被拆分到不同部門與層級，現實被技術與科層切割。這一點正如休斯（Owen E. Hughes）所言，“早期的電子化政府主要著眼于改善機構的內部運作，但對組織結構的影響不大”；“電子化政府通常出現在現存的組織邊界之中，人們還沒有從更宏觀的角度看其對整個政府的運作有何幫助”（休斯，2023：220）。當技術演化到交互式信息平臺模式，尤其是可以依賴大數據、互動式信息流動技術時，數字政務走到一網統管、一網通辦階段，信息不僅是交互與互動的，還是高度融合與智能化的。正如有學者所言，“數字化最重要的作用也是改善公共服務組織的內部運作和流程——降低當前事務性服務的成本和避免低效率”；“向數字化邁進的意義遠不止于此，而且主要不是技術問題，而是對公共服務的構思、設計、運營和管理方式的重新構想與重塑”（Brown et al.,2014:14）。復合型任務的處理與綜合性交互信息平臺匹配，信息的平臺屬性不斷強化和塑造科層組織的平臺化，層級和部門的邊界逐漸模糊。因此，單一任務型部門被撤并就并不意外。長期發展來看，具有綜合性職能的大部制成為發展方向，借助技術手段，綜合性職能部門逐漸轉變為平臺型組織。傳統科層制的協調成本在平臺型組織和平臺型技術的雙重加持下得以降低。

（二）任務屬性與科層治理

在中國政府單一制行政體制的結構性情境和社會快速發展轉型的治理性情境下，“任務”視角對于政府研究尤其關鍵。對任務本身的研究有助于理解政府運行的邏輯和改革的動力。本研究界定了任務的新興與傳統、復合與單一、緊迫性與非緊迫性、管理型與服務型等具體屬性。新興任務往往帶來任務型組織的成立，任務型組織甚至最終成為穩定的科層部門。復合型任務挑戰了傳統的部門分工運作邏輯，在非協同治理存在的情況下，往往導致成立各種類型的領導小組成為選項。如果治理任務的緊迫性程度特別高，領導小組的組長往往會由地方的一把手擔任，小組的政治屬性由此增強。如果面對的是短期或者一次性任務，政府亦可通過運動式治理來完成。當管理型任務轉變為服務型任務，“高效辦成一件事”成為公共服務工作的重中之重，“辦事”的邏輯超越部門邏輯，“以人民為中心”成為任務執行過程的核心要求。在經驗案例中，流動人口管理的任務內容及其屬性不斷變化，在任務執行過程中所使用的技術手段也在不斷更新，兩個因素的共同演化為本研究分析組織形式的變遷提供了新的解釋維度。

早期，信息技術缺乏導致流動人口管理中信息采集效率低下。隨著信息技術的發展與應用，流動人口信息采集效率提升，但跨部門協作問題依然存在，任務型組織就會產生。隨著任務的常規化，任務型組織走向科層化并成為新的職能部門。當任務從管理轉變為服務，在交互式信息平臺的支持下，“高效辦成一件事”的平臺型組織成為可能，作為獨立部門的來穗局被撤并。在這一組織變遷的過程中，技術與任務相互強化。技術的發展改變了任務執行的方式，降低了任務的復雜性。新任務的出現又促進了新技術的發展與應用。技術和任務的相互作用推動了組織變遷。

（三）競爭性解釋與普遍性意義

盡管我們梳理了一個從20世紀80年代以來的長時期組織變遷案例，借助分析框架作案例內的過程分析，努力使研究符合方法論規范，但仍不可避免地需要面對案例研究無法充分控制競爭性解釋變量的方法論挑戰。就本文所提出的任務與技術的二維解釋框架而言，存在的競爭性解釋主要有以下幾個。

一是機構改革與職責同構假設。有觀點認為，地方政府的機構設置應該與中央政府的職能部門保持一致，在這一假設之下，與中央不一致的地方性機構必然面臨撤并。這一點在機構改革的原則和實踐上都不是事實。在改革原則層面，2018年發布的《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》中專門指出要注意“職責同構”和“職責異構”的相對平衡：“一些領域中央和地方機構職能上下一般粗，權責劃分不盡合理；基層機構設置和權力配置有待完善”。黨的十八大以來的機構改革強調合理設置地方機構，充分發揮中央和地方兩個積極性（張克，2019）。在現實層面，各省會根據其發展需求設立特別機構，例如，遼寧省和黑龍江省專門設置了營商環境建設局，重慶市設立了中新示范項目管理局，等等。

二是精簡機構和編制假設。改革開放以來，機構改革的大趨勢是精簡臃腫的機構和優化編制配置。早期機構和編制的數次調整主要遵循機構限額原則。但在近20年，機構改革在保持機構數量相對穩定的同時，還強調穩步釋放機構活力和靈活性，賦予大城市可因地制宜設立較多機構數量的權限（李利平、劉星宇，2023）。對本案例而言，早期設立來穗局既回應了地方的實際治理需求，又符合嚴格執行的機構限額和編制規定。同時，撤并機構并不涉及解聘機構工作人員，因此不能直接帶來編制數量的即刻下降。更進一步講，即使地方政府有真實客觀的精簡機構和編制的需求，研究仍需回答為什么是來穗局被精簡這一問題。對該問題的回答仍可能回到本研究的解釋框架。

三是領導人注意力和績效假設。領導人注意力以及績效激勵成為分析地方創新、政策過程和社會治理等議題的一個新興視角。但這一研究視角同樣面臨挑戰，最大的挑戰在于難以直接獲取地方主要領導注意力分配結構和績效激勵的客觀素材。具體在本案例中，如果設立來穗局本身構成了地方創新，是地方領導主動作為的表現，具有一定的正面績效，但撤并這個機構并不能帶來正面的績效結果。與前述假設相同，要驗證該假設同樣需要回答領導人為何精簡來穗局的問題。客觀來說，廣州市的流動人口整體規模依然很大，位于全國前列，管理和服務的需求仍然強勁，因此來穗局被撤并非因為領導人不再關注這一領域，或者地方政府不再承擔這一職能。

總體而言，即便存在上述競爭性假設，任務與技術框架仍能在一定程度上解釋本研究案例，有助于理解經驗事實。針對外來人口管理組織這一具體組織類型，該框架具有適用性。本案例所代表的組織類型具有以下特點：位于信息采集與反饋的終端、數據集成的中轉環節和服務鏈條的中介環節。在外來人口管理和服務領域，各類組織機構的核心工作內容均為信息采集和匯總。這類組織機構本質上是一種數據密集型組織，面臨著較大的技術替代可能性。本文基于文獻演繹和個案經驗提出解釋框架，必然會面對案例研究的固有挑戰，即無法充分考慮控制變量并開展基于概率論的因果檢驗。這有待未來的研究通過收集更多經驗數據和使用多元方法來深化對相關機制的認識。