賀雪峰、桂華 | 資源下鄉(xiāng)背景下的基層治理重塑與改進(jìn)

賀雪峰 桂華

摘要：在全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的進(jìn)程中,國家通過持續(xù)的惠農(nóng)資源投入來提升農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施質(zhì)量和公共服務(wù)供給水平。資源下鄉(xiāng)在顯著改善鄉(xiāng)村面貌的同時,重塑了基層治理的底層邏輯:基層治理轉(zhuǎn)變?yōu)橹饕瓿缮霞壭姓蝿?wù),之前向內(nèi)動員以村民自治為主要方法的治理模式難以持續(xù),一些地方的基層工作出現(xiàn)了形式主義問題。如何優(yōu)化資源下鄉(xiāng)方式,促進(jìn)國家資源輸入進(jìn)一步向基層有效治理轉(zhuǎn)化,是振興鄉(xiāng)村和推進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵。資源下鄉(xiāng)不能轉(zhuǎn)變成政府包辦農(nóng)村事務(wù),一個具有活力且組織起來的村莊是基層有效治理的前提,也是國家治理現(xiàn)代化的基礎(chǔ)。構(gòu)建國家資源分類投入方式,將下鄉(xiāng)資源中的相當(dāng)一部分用于群眾動員,不僅可以增強(qiáng)基層治理能力,而且可以回應(yīng)“發(fā)揮人民群眾積極性、主動性、創(chuàng)造性”的新時代命題。

關(guān)鍵詞：基層治理；資源下鄉(xiāng)；形式主義；群眾動員；有效治理

一、問題的提出

黨的二十大報(bào)告指出:“全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家,最艱巨最繁重的任務(wù)仍然在農(nóng)村?！比嫱七M(jìn)鄉(xiāng)村振興作為構(gòu)建高質(zhì)量發(fā)展格局的重要舉措,依托“農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展”的政策思路,其中,如何將自上而下的國家資源輸入轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)村的基層有效治理是關(guān)鍵。中國是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)大國,在很長的歷史時期,國家與農(nóng)民的關(guān)系建立在汲取資源的基礎(chǔ)上。近年來逐步擴(kuò)大的惠農(nóng)資源投入,歷史性地改變了國家與農(nóng)民關(guān)系,進(jìn)而改變了鄉(xiāng)村治理的底層邏輯。

資源流動是認(rèn)識國家治理的基本線索,國家向農(nóng)村輸入資源內(nèi)含著國家對鄉(xiāng)村秩序的規(guī)劃,鄉(xiāng)村組織承接資源輸入后要代表國家完成基層治理目標(biāo)。但是,鄉(xiāng)村組織有自身的實(shí)體性和利益選擇,資源下鄉(xiāng)后,鄉(xiāng)村組織并不能確保不折不扣地執(zhí)行國家任務(wù)。本文重點(diǎn)研究資源下鄉(xiāng)及其代表的國家治理力量下沉對鄉(xiāng)村治理的塑造,以及鄉(xiāng)村組織如何借助資源輸入來達(dá)成自身的目標(biāo)。

控制一定的資源量是國家治理的必要基礎(chǔ)。理論上講,從外部獲取資源有助于系統(tǒng)良性運(yùn)轉(zhuǎn),流失資源的系統(tǒng)則容易出現(xiàn)不穩(wěn)定。然而,基層治理體系運(yùn)行不僅與資源輸入輸出數(shù)量有關(guān)系,還與輸入輸出的具體方式有關(guān)系。過去一段時期,資源下鄉(xiāng)不僅直接改善了鄉(xiāng)村面貌,還推動基層組織調(diào)整和基層制度創(chuàng)新,但在此過程中,農(nóng)村基層治理的某些領(lǐng)域也出現(xiàn)了較為普遍的形式主義現(xiàn)象。農(nóng)村基層形式主義與國家資源下鄉(xiāng)的具體方式有關(guān)。深入資源使用過程來看,當(dāng)前鄉(xiāng)村工作中存在最為突出和普遍的問題是群眾參與積極性不足,基層治理活力未被激發(fā)。優(yōu)化國家資源下鄉(xiāng)方式,激發(fā)農(nóng)村基層自治能力,形成一個與強(qiáng)國家相適配的強(qiáng)基層,是通向基層“有效治理”的必由之路。

資源下鄉(xiāng)要在既有的行政層級和制度框架下完成,學(xué)術(shù)界圍繞著資金專項(xiàng)化分配這一財(cái)政形式展開較多分析。這類研究呈現(xiàn)不同層級政府和鄉(xiāng)村競爭控制涉農(nóng)項(xiàng)目資金的行動策略,分析項(xiàng)目管理制度隨著資源分配滲入國家治理各個方面的邏輯,展現(xiàn)資源下鄉(xiāng)過程的復(fù)雜性。這些研究多聚焦資源管理形式,且主要關(guān)心國家資源在行政層級中的流動,對村莊以下環(huán)節(jié)的分析尚不充分。事實(shí)上,在資源下鄉(xiāng)構(gòu)建起的國家與農(nóng)民關(guān)系中,農(nóng)民不僅是“政治”主體和作為農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的政策對象,還是鄉(xiāng)村治理的實(shí)踐主體。在鄉(xiāng)村治理中,農(nóng)民具有分化的利益訴求、不同的公共意識和因時因地的行動能力,鄉(xiāng)村治理的實(shí)踐性產(chǎn)生于農(nóng)民的能動形態(tài)。

下鄉(xiāng)資源的轉(zhuǎn)化效率除了要從公共品供給效率上衡量之外,還要從資源投入的治理效應(yīng)上考察,即在改善農(nóng)民直接福利之外,資源下鄉(xiāng)能否向動員群眾、凝聚民心、提升村莊自組織能力轉(zhuǎn)化。伴隨農(nóng)業(yè)稅費(fèi)的取消和惠農(nóng)資源的擴(kuò)大投入,國家與農(nóng)民的關(guān)系在基層治理上產(chǎn)生了兩個后果:一方面取消了農(nóng)民承擔(dān)的稅費(fèi)責(zé)任;另一方面因?yàn)檗r(nóng)民不再承擔(dān)對國家和村社集體的稅費(fèi)負(fù)擔(dān),缺少了在基層公共品供給中的發(fā)言權(quán)和決定權(quán),而國家投入資源進(jìn)行鄉(xiāng)村物質(zhì)面貌建設(shè)和鄉(xiāng)村治理能力建設(shè),離不開農(nóng)民的積極參與。本文從資源下鄉(xiāng)作為政策背景、資源下鄉(xiāng)影響基層治理過程和資源輸入構(gòu)成鄉(xiāng)村有效治理?xiàng)l件三個不同層面,討論資源輸入轉(zhuǎn)變?yōu)榛鶎佑行е卫淼膶?shí)踐路徑。

二、國家治理視野中的資源下鄉(xiāng)

資源下鄉(xiāng)屬于財(cái)政支出的特定形態(tài),其背后包含著國家對“三農(nóng)”工作的整體定位。從資源汲取到資源輸入的鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)變顯示出國家治理的總體轉(zhuǎn)型。2006年國家全面取消農(nóng)業(yè)稅及其他專門面向農(nóng)民征收的費(fèi)用。農(nóng)村稅費(fèi)改革之前,村一級不僅要協(xié)助政府從農(nóng)村汲取資源,還必須籌資籌勞建設(shè)農(nóng)村基本公共品,且控制村莊集體經(jīng)濟(jì)組織。取消農(nóng)業(yè)稅以后,國家不僅取消了專門面向農(nóng)民的收費(fèi)和集資,而且取消了“積累工和義務(wù)工”,之前搭車收取并主要用于村莊基本公共品的“共同生產(chǎn)費(fèi)”也被取消,如集體灌溉收費(fèi)。農(nóng)村基本公共品由農(nóng)民自主供給轉(zhuǎn)變?yōu)橛蓢夜┙o為主。

農(nóng)村稅費(fèi)改革初期,國家向村級直接轉(zhuǎn)移支付的資金相當(dāng)有限,且主要用于支付村干部報(bào)酬和日常辦公,農(nóng)村基本公共品供給出現(xiàn)“斷檔”。為解決農(nóng)村基本公共品供給不足的問題,國家出臺通過“一事一議”籌資籌勞建設(shè)農(nóng)村公共事業(yè)的辦法?！耙皇乱蛔h”設(shè)計(jì)國家承擔(dān)一部分、農(nóng)民自己承擔(dān)一部分,實(shí)際操作時,在“多予少取”的政策背景下,農(nóng)民不愿意承擔(dān)公共事業(yè)繳費(fèi)。因而,全國很多農(nóng)村地區(qū)“一事一議”在執(zhí)行中走了過場,維持農(nóng)村基本生產(chǎn)生活秩序的公共品供給出現(xiàn)了衰退。

為解決農(nóng)村基本公共品供給難題,國家持續(xù)增加向農(nóng)村的轉(zhuǎn)移支付:黨的十六屆五中全會提出建設(shè)社會主義新農(nóng)村;2008年開始,國家通過財(cái)政獎補(bǔ)的辦法為農(nóng)村提供公益事業(yè)建設(shè)資金;黨的十八大以后,國家加快城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化供給,在農(nóng)村電網(wǎng)改造、小型農(nóng)用水利建設(shè)和管護(hù)、網(wǎng)絡(luò)覆蓋、鄉(xiāng)村道路硬化、農(nóng)田整治等方面加大投入力度;黨的十九大以來,中央提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略,國家進(jìn)一步加大對農(nóng)村的資源投入,農(nóng)村環(huán)境整治、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)等項(xiàng)目廣泛實(shí)施。除以上帶有較強(qiáng)硬件特征的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以外,還有眾多其他形式的國家轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目,如新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度逐步向農(nóng)村居民覆蓋,新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)的試點(diǎn)和施行,國家加大扶貧攻堅(jiān)力度,實(shí)施精準(zhǔn)扶貧。

農(nóng)村稅費(fèi)改革以來的政策調(diào)整,改變了持續(xù)上千年的國家與農(nóng)民關(guān)系及其基礎(chǔ)上的基層治理傳統(tǒng),農(nóng)民不僅不再向國家交納稅賦,而且基本上不再承擔(dān)鄉(xiāng)村公共事業(yè)建設(shè)的資金,鄉(xiāng)村治理進(jìn)入資源分配階段。從資源提取到資源輸入的轉(zhuǎn)變至少包含了三重內(nèi)涵。首先,資源下鄉(xiāng)構(gòu)成鄉(xiāng)村治理的整體性政策背景。我國經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長為國家財(cái)力不斷提升奠定了基礎(chǔ),資源下鄉(xiāng)規(guī)模越來越大,“三農(nóng)”財(cái)政支出從稅費(fèi)改革初期的兩千億元增加到當(dāng)前的兩萬多億元。這些構(gòu)成縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距、補(bǔ)齊“三農(nóng)”短板、促進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等供給的資源基礎(chǔ)。其次,巨額財(cái)政資源有效分配本身構(gòu)成基層工作的重要內(nèi)容,資源在落地過程中會塑造出圍繞著資源分配與資金使用的基層治理形態(tài)。最后,財(cái)政轉(zhuǎn)移支付是縮小城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡的重要手段。國家確定了“強(qiáng)富美”的鄉(xiāng)村振興遠(yuǎn)景目標(biāo),可以預(yù)見,資源下鄉(xiāng)會繼續(xù)強(qiáng)化,推動基層治理體系建設(shè)要充分利用好資源輸入這一外力條件。

三、資源下鄉(xiāng)塑造基層治理

國家資源從最初分配到進(jìn)入鄉(xiāng)村的每一個環(huán)節(jié),都要按照特定的制度規(guī)范完成,下鄉(xiāng)資源因而既是一種物質(zhì)形態(tài),也是一種制度形態(tài)。資源下鄉(xiāng)不僅顯著地改善了鄉(xiāng)村面貌,還帶動了國家權(quán)力下鄉(xiāng),改變了鄉(xiāng)村行為邏輯,基層由此形成了一套圍繞著資源分配的治理實(shí)踐樣態(tài)。

（一）資源下鄉(xiāng)前的基層治理

傳統(tǒng)時期,國家能否從農(nóng)村順利籌集資源是衡量基層治理是否有效的最重要標(biāo)準(zhǔn)。國家從農(nóng)村籌集資源,往往會在正稅之外產(chǎn)生繁重的攤派,攤派中很大的一部分是用于提供農(nóng)村基本公共品。傳統(tǒng)時期,由于國家沒有能力為農(nóng)民提供基本公共品,隨正稅出現(xiàn)的攤派具有必然性。在此背景下,國家關(guān)心的焦點(diǎn)問題有兩個:一是能否將農(nóng)民的稅賦足額收取上來,二是基層社會能否通過自治來維持基本生產(chǎn)生活秩序。農(nóng)民收入有限,農(nóng)業(yè)剩余有限,國家采取有限治理,這就決定了農(nóng)業(yè)時代的基層治理結(jié)構(gòu)與制度都比較簡單,且高度依賴村莊既有社會結(jié)構(gòu)。國家權(quán)力不直接面對農(nóng)戶個體,村莊既有社會結(jié)構(gòu)不僅協(xié)助國家完成必要的下達(dá)任務(wù),還承擔(dān)了維護(hù)著基層秩序的職責(zé)。從這個意義上講,在汲取型國家與農(nóng)民關(guān)系中,連接國家與農(nóng)民的基層社會結(jié)構(gòu)總是一身二任的:既是國家在農(nóng)村的“代理人”,又是鄉(xiāng)村社會的“當(dāng)家人”。為降低治理成本,鄉(xiāng)村社會保持自治,除非特殊情況,國家一般無力也無意事無巨細(xì)地介入鄉(xiāng)村事務(wù)。這種基層治理結(jié)構(gòu)持續(xù)了上千年。

新中國成立之后,國家成功地將農(nóng)民組織起來,農(nóng)民不僅參與國家建設(shè),還承擔(dān)起鄉(xiāng)村建設(shè)責(zé)任,同時實(shí)現(xiàn)了國家動員能力和農(nóng)村內(nèi)生供給公共品能力的增長。這一時期的國家政權(quán)建設(shè)盡管大幅度加強(qiáng),卻由于國家較難向農(nóng)村提供全部公共服務(wù),國家權(quán)力并未“一竿子到底”,農(nóng)村社會依然具有一定的自治性。改革開放后,“政社合一”的基層組織面臨解體,內(nèi)生需求激發(fā)農(nóng)民組織起來解決村莊公共事務(wù),自下而上產(chǎn)生出來的村民自治做法,經(jīng)國家總結(jié)、完善和推廣,形成了延續(xù)至今的“鄉(xiāng)政村治”基層治理結(jié)構(gòu)。農(nóng)村稅費(fèi)改革之前,村民自治的主要功能之一是向農(nóng)民籌資籌勞和保證農(nóng)村基本公共品的自我供給。

概言之,在資源下鄉(xiāng)前的很長時期,鄉(xiāng)村治理的總體邏輯是,在完成稅賦征收任務(wù)和農(nóng)村保持基本生產(chǎn)生活秩序的前提下,國家權(quán)力較少主動地介入基層事務(wù)。

（二）資源下鄉(xiāng)改變鄉(xiāng)村行為邏輯

資源下鄉(xiāng)背后是國家權(quán)力下鄉(xiāng)。隨著資源下鄉(xiāng)規(guī)模的持續(xù)增大,國家介入基層事務(wù)的范圍不斷擴(kuò)大、程度持續(xù)加深。國家基于財(cái)力提升和再分配能力的增強(qiáng),對農(nóng)村基層采取更加積極的管理手段,借助資源下鄉(xiāng)實(shí)現(xiàn)國家規(guī)劃的鄉(xiāng)村發(fā)展目標(biāo)。資源下鄉(xiāng)及其背后包含的政策目標(biāo)的實(shí)施,使得基層工作深受國家戰(zhàn)略意圖、制度規(guī)范的影響,鄉(xiāng)村治理的地方性、社會性弱化,基層治理的國家性增強(qiáng)。

資源下鄉(xiāng)除了改變基層治理的總體邏輯之外,還影響鄉(xiāng)村組織的運(yùn)轉(zhuǎn)。取消農(nóng)業(yè)稅之前,鄉(xiāng)村組織在扮演好國家代理人角色的同時,還必須向基層社會下沉,主動回應(yīng)農(nóng)民需求,以完成資源動員目標(biāo)。這使得鄉(xiāng)村干部積極關(guān)注農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民生活,使得鄉(xiāng)村組織與群眾保持著常態(tài)化的互動。從治理角度看,占比很低的農(nóng)業(yè)稅收取,在基層組織與千家萬戶農(nóng)民之間形成了一種“強(qiáng)制式”的制度聯(lián)系,向農(nóng)民收稅這一工作任務(wù)激勵鄉(xiāng)村干部積極組織農(nóng)民進(jìn)行“自我管理、自我服務(wù)”。國家向農(nóng)民提取資源,在基層轉(zhuǎn)化為鄉(xiāng)村干部與廣大群眾的常態(tài)化連接,包括統(tǒng)籌農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、籌資籌勞在內(nèi)的農(nóng)村基層工作依賴動員群眾和組織群眾,“群眾路線”被貫徹于基層治理的各個環(huán)節(jié)。

進(jìn)入資源下鄉(xiāng)階段后,國家嚴(yán)格限制鄉(xiāng)村干部向農(nóng)民籌資籌勞,由此帶來的意外后果是鄉(xiāng)村干部開始“脫離群眾”;在非必須的情況下,農(nóng)民也盡量減少與鄉(xiāng)村干部的互動。資源下鄉(xiāng)替代了向農(nóng)民收取稅費(fèi),鄉(xiāng)村組織減少了對群眾的動員,也減少了與群眾的接觸,干群關(guān)系從過去的高頻互動走向了“兩不相找”的低水平平衡,這構(gòu)成基層治理走向“懸浮”的起點(diǎn)。

（三）資源下鄉(xiāng)帶動規(guī)則下鄉(xiāng)

農(nóng)村稅費(fèi)改革前,國家依靠鄉(xiāng)村組織向農(nóng)民收取稅費(fèi),容易出現(xiàn)基層搭車收費(fèi)和借機(jī)攤派問題。這一時期,很多地區(qū)的縣鄉(xiāng)村在農(nóng)業(yè)稅費(fèi)收取和分配方面采取了逐層包干制,基層操作空間較大。20世紀(jì)90年代中后期,在農(nóng)業(yè)稅、政策規(guī)定的“三提五統(tǒng)”和“兩工”收費(fèi)之外,對農(nóng)民“亂收費(fèi)、亂集資和亂罰款”帶來的非常規(guī)性負(fù)擔(dān)持續(xù)加重,背后折射的是基層對權(quán)力的濫用。取消農(nóng)業(yè)稅之后,國家不再依靠基層向農(nóng)民收稅,鄉(xiāng)村組織也就無法借機(jī)攤派。作為稅費(fèi)改革的配套措施,不少地區(qū)推行了“鄉(xiāng)財(cái)縣管”和“村財(cái)鎮(zhèn)管”制度,鄉(xiāng)鎮(zhèn)從獨(dú)立的財(cái)政預(yù)算單位轉(zhuǎn)變成縣財(cái)政下派的核算單位,村級集體收入和上級撥款由鄉(xiāng)鎮(zhèn)代管,村級開支采取經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)審批后的報(bào)賬方式。規(guī)范化的財(cái)政制度和嚴(yán)格的資金管理辦法約束了鄉(xiāng)村政權(quán)和基層組織的收支行為,搭車收費(fèi)的制度條件被取消,基于亂收費(fèi)和亂開支的各種制度外行為得到遏制。

避免資金預(yù)期目標(biāo)偏差是國家分配資源時必須解決的問題。資源下鄉(xiāng)是國家規(guī)則對基層治理的嵌入過程,基層組織承接國家資源輸入的前提是遵守自上而下的規(guī)范性制度。從基層角度看,管理、分配和使用這些數(shù)量龐大的下鄉(xiāng)資源,不只是財(cái)政部門的專項(xiàng)工作,還構(gòu)成鄉(xiāng)村其他工作的制度基礎(chǔ),即凡是涉及國家資源使用的基層工作都要納入規(guī)范化管理,財(cái)政制度和資金管理構(gòu)成鄉(xiāng)村組織運(yùn)轉(zhuǎn)的硬約束。目前,農(nóng)民自籌資金在鄉(xiāng)村公共事務(wù)開支中所占的比例很小,基層工作開展離不開國家資源投入,這使得伴隨著資源下鄉(xiāng)而來的各類規(guī)范制度滲透到基層組織運(yùn)轉(zhuǎn)的全部環(huán)節(jié)中。高度程序化、規(guī)則化的資金管理制度,通過資源下鄉(xiāng)融入鄉(xiāng)村體系之后,重塑了基層工作方式和工作流程,推動鄉(xiāng)村治理走向規(guī)范化和程序化。

總之,資源下鄉(xiāng)深刻地改變了基層治理邏輯,無論是在物質(zhì)供給還是在制度改進(jìn)方面,資源輸入對于基層治理都具有積極意義。取消農(nóng)業(yè)稅后國家與農(nóng)民關(guān)系的調(diào)整使得基層干群沖突減少,“農(nóng)村真窮、農(nóng)民真苦、農(nóng)業(yè)真危險(xiǎn)”的局面被扭轉(zhuǎn),億萬農(nóng)民脫貧,小康社會全面建成。一段時期的國家資源下鄉(xiāng),在基層產(chǎn)生了巨大效果。

四、資源下鄉(xiāng)中的基層形式主義

資源下鄉(xiāng)大幅改善了“三農(nóng)”局面,同時,在基層治理中也出現(xiàn)了一些不適應(yīng)癥,其中最為典型的問題就是一些地方的基層治理中出現(xiàn)了多種類型的形式主義。

（一）資源監(jiān)管帶來的基層形式主義

無論通過何種方式向農(nóng)村轉(zhuǎn)移資源,國家都要監(jiān)督資源使用效率。取消農(nóng)業(yè)稅前,農(nóng)村基本公共品供給主要靠向農(nóng)民籌資籌勞。向農(nóng)民籌資籌勞決定了村莊公共品與村民利益的緊密聯(lián)系,農(nóng)民承擔(dān)公共品供給成本,直接參與公共品建設(shè)過程,關(guān)心公共品供給成效,對資源的使用進(jìn)行主動監(jiān)督。資源下鄉(xiāng)后,自上而下的國家資源進(jìn)村落地,由于不向村民籌資籌勞,基層治理中的群眾監(jiān)督逐步弱化。

國家資源進(jìn)入鄉(xiāng)村以政府監(jiān)督為主,每一筆項(xiàng)目資金落地時都包含著自上而下設(shè)定的目標(biāo)、規(guī)范和要求,基層要按照上級標(biāo)準(zhǔn)使用資源。但是,我國農(nóng)村地域廣大,不同地區(qū)情況千差萬別,農(nóng)民的需求也各不相同,自上而下的項(xiàng)目落地必然遇到各式各樣的特殊情況,資源落地需要因地制宜,因地制宜也就意味著允許基層變通地執(zhí)行國家政策。然而,一旦允許變通,因地制宜的項(xiàng)目落地就可能帶來操作者的設(shè)租尋租以及地方政府借機(jī)追求利益最大化的問題。資金管理部門必須優(yōu)先考慮資金使用規(guī)范問題。

以國土整治為例,為了鞏固農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)和保障糧食安全,“十三五”期間我國規(guī)劃投入各類資金1.7萬億元用于土地整治,國家“十四五”規(guī)劃將“規(guī)范開展全域土地綜合整治”納入鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)行動。為防止基層設(shè)租尋租,國家強(qiáng)化和細(xì)化項(xiàng)目管理規(guī)范,制定了詳盡的財(cái)政資金使用和工程實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)和程序,在土地整治工程落地過程中,主管部門要求地方嚴(yán)格按標(biāo)準(zhǔn)與程序操作,并對所有環(huán)節(jié)留痕,以便于檢查監(jiān)督。如此一來,土地整治的資金投入在基層就轉(zhuǎn)化為一套程序嚴(yán)格、辦事留痕的項(xiàng)目招標(biāo)、施工、監(jiān)理等事務(wù);且下鄉(xiāng)資源越多,這套程序帶給基層的事務(wù)和約束越多。缺乏變通導(dǎo)致國家資源投入千差萬別的農(nóng)村時變成了一些地區(qū)項(xiàng)目的“硬落地”,常見的情況是基礎(chǔ)設(shè)施不配套,或不符合當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)生產(chǎn)的實(shí)際要求。

在規(guī)范管理的制度條件下,基層干部作為被監(jiān)督對象,很多時候是站在“避責(zé)”而非追求資金有效使用的角度,按照外在標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范程序機(jī)械地執(zhí)行或配合執(zhí)行各種制度規(guī)范,并通過“辦事留痕”來回應(yīng)上級檢查。項(xiàng)目“硬落地”造成資金使用效率不高的問題,產(chǎn)生問題后,資金管理部門通過更加嚴(yán)厲和復(fù)雜的制度要求基層干部。這樣一來,資源下鄉(xiāng)引發(fā)上下級之間監(jiān)督與反監(jiān)督的博弈,實(shí)質(zhì)工作之外的資源消耗迅速上升,在一些地方產(chǎn)生了一些形式主義應(yīng)對的消極現(xiàn)象。

（二）行政考核帶來的基層形式主義

資源下鄉(xiāng)使得鄉(xiāng)村工作被深度整合到行政體系運(yùn)行中,之前以群眾自治為基礎(chǔ)的相對向內(nèi)的基層治理,轉(zhuǎn)變?yōu)橄蛲馇蚁蛏系倪^程。資源下鄉(xiāng)經(jīng)由不同部門完成,多個部門控制著下鄉(xiāng)資源,且每個條線并非只有一個惠農(nóng)項(xiàng)目,這些項(xiàng)目都要規(guī)范化地落地,基層面臨著“上面千條線、下面一根針”的問題。從基層角度來看,自上而下的任務(wù)安排,經(jīng)歷了由硬到軟、由實(shí)到虛的變化。在資源下鄉(xiāng)規(guī)模較小的時期,項(xiàng)目設(shè)置從農(nóng)村最短板處入手,上級安排的多是硬任務(wù)、實(shí)要求;隨著資源輸入規(guī)模的擴(kuò)大和鄉(xiāng)村硬件條件的改善,各種軟性的較難進(jìn)行精確考核的任務(wù)也安排布置下來。

在整個國家治理體系中,結(jié)合著資源下鄉(xiāng)和任務(wù)下達(dá)而來的指標(biāo)化考核,成為推進(jìn)基層工作的基本方法。東部某鄉(xiāng)鎮(zhèn)2022年度針對村級工作的考核細(xì)則顯示,村干部要完成44大類常規(guī)工作、1大類加分工作、1大類一票否決工作、6大類差別化工作,考核主體涉及綜治、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、水利等近20個上級部門,村干部承擔(dān)小類事項(xiàng)數(shù)百個。同期,中部某鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村級的考核分為24大項(xiàng)、200多個小項(xiàng)。每一項(xiàng)國家資源都包含著特定的任務(wù)安排,資源下鄉(xiāng)因而帶來針對這些具體任務(wù)的指標(biāo)設(shè)置和考核安排。在工作內(nèi)容上,取消農(nóng)業(yè)稅之前,鄉(xiāng)村干部承擔(dān)稅費(fèi)收取、農(nóng)業(yè)統(tǒng)籌生產(chǎn)等少數(shù)中心工作,隨著下鄉(xiāng)資源的增多和鄉(xiāng)村建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的提高,上級考核逐步由考核硬指標(biāo)、“實(shí)工作”擴(kuò)大到考核軟指標(biāo)、“虛工作”。比如,針對一些地區(qū)出現(xiàn)的偶發(fā)性小概率惡性事件,涉及責(zé)任的主管部門通常會下發(fā)緊急通知,要求基層全面排查和整改防范。基層干部反映說,這類“一人生病全國吃藥”的情況越來越多。相對來講,硬任務(wù)、實(shí)工作比較容易考核;一旦任務(wù)“軟化”,比如向農(nóng)村的輸入資源由基本公共服務(wù)供給擴(kuò)展為農(nóng)民建設(shè)美好生活,容易出現(xiàn)考核不準(zhǔn)的問題。人財(cái)物有限的基層組織無法認(rèn)真完成上面“千條線”所安排下來的全部任務(wù),為了應(yīng)對各種考核指標(biāo),就只可能對一部分非中心工作采取應(yīng)付的態(tài)度,形式主義因而泛濫。

（三）同級競爭帶來的基層形式主義

取消農(nóng)業(yè)稅之前,資源汲取是鄉(xiāng)村組織的中心工作,只要鄉(xiāng)村組織按時完成國家任務(wù),基層治理不出事故,糧食安全有保障,地方政府的“三農(nóng)”工作即可達(dá)標(biāo)。進(jìn)入資源下鄉(xiāng)階段后,國家積極建設(shè)鄉(xiāng)村,“三農(nóng)”工作對于地方政府具有了政績意義。各個涉農(nóng)條線通過資源分配調(diào)動基層政府的積極性,對基層政府執(zhí)行國家政策的情況進(jìn)行考核和排名,基層政府積極開展農(nóng)村工作創(chuàng)建,以形成經(jīng)驗(yàn)、提升排名,競爭上級的“注意力”。

隨著資源下鄉(xiāng)的規(guī)模擴(kuò)大,國家對基層政府考核的要求越來越高,而且考核范圍不斷擴(kuò)大,考評指標(biāo)越來越變成綜合指標(biāo)。綜合指標(biāo)大概包括兩個方面:一是基礎(chǔ)性的要求順利完成上級布置的任務(wù),保持“不出事”;二是創(chuàng)新創(chuàng)建,是指每個地方區(qū)別于其他地方的求新求異工作?；A(chǔ)性任務(wù)屬于規(guī)定動作,考核標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一;創(chuàng)新創(chuàng)建是自選動作,一個好的經(jīng)驗(yàn)可供其他地方借鑒,具有政策上的巨大意義。創(chuàng)新創(chuàng)建工作構(gòu)成加分項(xiàng),基層政府可通過積極創(chuàng)建加分來使考核排名靠前。

綜合性考核既是對上級交辦任務(wù)完成情況的測量,也是同級政府之間橫向比較的依據(jù)?；鶎诱薪酉锣l(xiāng)資源后,首先要落實(shí)上級的任務(wù)安排,完成規(guī)定動作。然而,被動完成上級任務(wù)還不夠,基層政府不僅要完成基本任務(wù),而且要在完成任務(wù)中創(chuàng)造出新鮮經(jīng)驗(yàn),以及在完成任務(wù)以外自我加碼做出工作特色,只有這樣才能在同級競爭中脫穎而出。落實(shí)下鄉(xiāng)資源既是基層政府必須完成的任務(wù),也構(gòu)成基層創(chuàng)建的資源條件,為其提供與同級競爭時“彎道超車”的手段。在同一個縣市中,有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以創(chuàng)造經(jīng)驗(yàn),這個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的干部就更可能獲得晉升機(jī)會,不同縣市間也相互“比學(xué)趕超”。在地區(qū)之間,越是能創(chuàng)造出特色經(jīng)驗(yàn)的省份,就越是容易獲得關(guān)注,吸引全國其他地區(qū)來學(xué)習(xí)。

隨著資源下鄉(xiāng)規(guī)模的擴(kuò)大,創(chuàng)建工作從“例外”變成了常規(guī),甚至進(jìn)一步變成上級推動下級的一般工作機(jī)制。為了獲得綜合排名靠前的考核成績和應(yīng)對上級觀摩檢查的壓力,各級政府就必須精心選擇項(xiàng)目,集中資源打造“亮點(diǎn)”,并將“亮點(diǎn)”包裝成一般工作經(jīng)驗(yàn);結(jié)果是大量的下鄉(xiāng)資源被創(chuàng)建活動裹挾,基層創(chuàng)造出很多形式多樣實(shí)際上卻不具備推廣價(jià)值的“經(jīng)驗(yàn)”。

（四）財(cái)政資源密度帶來的差異

額外的資源輸入為基層政府提供了打破常規(guī)工作狀態(tài)的條件。比較全國不同地區(qū),財(cái)政資源充沛的地方政府更有能力向基層延伸任務(wù),造成這類地區(qū)的基層政府更加繁忙,基層形式主義問題也更加突出(見表1)。

每一項(xiàng)自上而下的工作下達(dá),都需要投入資源。在財(cái)政資源充沛地區(qū),各項(xiàng)工作都可以得到比較好的落實(shí),尤其是一些不構(gòu)成中心任務(wù)的條線工作也可以獲得資源支持,變得活躍起來。地方政府將充沛的財(cái)政資源分配到不同部門,幾乎所有掌握資源的條線部門都向基層政府布置任務(wù),結(jié)果是基層機(jī)構(gòu)變得越來越龐大,創(chuàng)建投入越來越多,軟指標(biāo)也被硬考核,不僅少數(shù)中心任務(wù)要認(rèn)真完成,非中心任務(wù)也會被認(rèn)真應(yīng)對。而財(cái)政資源薄弱地區(qū)的基層政府,除上級安排的政治性很強(qiáng)的中心任務(wù)必須認(rèn)真完成以外,一般性任務(wù)就只能被動應(yīng)付,形式上做得粗糙,縣市了解這種情況但也不得不默認(rèn)這種粗糙的應(yīng)付。

基層政府投入資源除了針對直接目標(biāo)之外,還存在橫向競爭的動力?；鶎诱ㄟ^橫向比較來區(qū)別先進(jìn)與后進(jìn)。在同一個綜合考核單元中,如某個縣市,財(cái)政資源充沛的鄉(xiāng)鎮(zhèn)的創(chuàng)建活動會變成其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)的壓力,其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)不得不模仿。同理,同一個省的縣市之間,甚至各個省區(qū)市之間,都會形成經(jīng)驗(yàn)創(chuàng)建及其誘致擴(kuò)展。財(cái)政資源密集地區(qū)的基層政府,在投入資源為農(nóng)民提供基本公共服務(wù)之余,有能力開展更多的創(chuàng)建活動,集中資源打造亮點(diǎn)并創(chuàng)造先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。財(cái)政資源薄弱地區(qū)的地方政府學(xué)習(xí)財(cái)政資源充沛地區(qū)的“先進(jìn)”經(jīng)驗(yàn),將有限的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付用于打造亮點(diǎn),擠占了當(dāng)?shù)氐馁Y源空間。以基層網(wǎng)格治理為例,東部地區(qū)運(yùn)用這套體系較好地回應(yīng)了外來人口登記管理和服務(wù)的問題,而中西部人口流出地區(qū)因?yàn)榇迩f事務(wù)稀薄造成網(wǎng)格空轉(zhuǎn)現(xiàn)象。近年來,相當(dāng)一部分鄉(xiāng)村治理的工作方法來自財(cái)政資源密集地區(qū)的“創(chuàng)建經(jīng)驗(yàn)”,可能的后果是:相當(dāng)一部分原本優(yōu)先用于基本公共服務(wù)供給的國家資源被卷入地方政府的創(chuàng)建競爭中,財(cái)政薄弱地區(qū)的地方政府被財(cái)政充裕地區(qū)的積極創(chuàng)建行為帶偏。

綜上所述,農(nóng)村情況千差萬別,基層治理事務(wù)瑣碎且不規(guī)則,國家資源經(jīng)過漫長的行政鏈條輸送到基層,不可避免地出現(xiàn)政策目標(biāo)與基層實(shí)施結(jié)果之間的巨大錯位。在資源下鄉(xiāng)過程中,國家不斷調(diào)整政策,試圖通過更加標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)格的辦法來讓基層政府更有效地執(zhí)行政策,基層政府就不得不接受上級部門越來越多的控制、檢查和監(jiān)督。這樣基層治理的主要注意力就轉(zhuǎn)移到按上級要求完成任務(wù)和應(yīng)對上級檢查方面,對真正重要的基層實(shí)際情況卻缺乏充分考慮,更不可能有效開展符合當(dāng)?shù)貙?shí)際的群眾工作?？傊?國家資源下鄉(xiāng)改善了鄉(xiāng)村面貌,但造成了基層治理行政化色彩的強(qiáng)化和基層自治活力的喪失,一些地方的基層治理出現(xiàn)了形式主義;國家資源下鄉(xiāng)與落地也難以做到因地制宜,造成相當(dāng)程度的資源浪費(fèi)。

五、資源下鄉(xiāng)條件下的行政與自治邊界

資源下鄉(xiāng)背景下,基層活力不足與資源輸入方式有關(guān)。國家資源以規(guī)范化的形式落到鄉(xiāng)村,存在兩方面的困難:一是鄉(xiāng)村社會具有不規(guī)則性和差異性,國家權(quán)力的全方位進(jìn)入,會造成自上而下標(biāo)準(zhǔn)化的國家治理與千差萬別鄉(xiāng)村社會形態(tài)的銜接困難;二是地方政府事無巨細(xì)地介入村莊事務(wù),會消解基層自治空間。

深入資源下鄉(xiāng)過程會發(fā)現(xiàn),財(cái)政資金投入秉持“管理主義”導(dǎo)向,在落地環(huán)節(jié)盡管免受各種“人為”因素的干擾,但忽視了對農(nóng)民的有效動員。行政權(quán)力和國家治理一直延伸到農(nóng)戶家門口,會遇到農(nóng)民的各種“不合作行為”。一些農(nóng)民借惠農(nóng)項(xiàng)目落地與政府反復(fù)博弈,在國家權(quán)力的“毛細(xì)血管處”“打游擊”。國家正式體系應(yīng)對這些彌散的“不合作行為”左右為難。為保證項(xiàng)目按時完成,項(xiàng)目實(shí)施者很多時候不得不通過“擺平”的方式滿足農(nóng)戶的特殊要求,而每一次“擺平”行為都會激起更多的潛在不合作,國家資源投入在與農(nóng)民接觸的微觀環(huán)節(jié)出現(xiàn)了梗阻。

農(nóng)村事務(wù)既復(fù)雜又不規(guī)則,在不同地區(qū)資源條件差異巨大且事務(wù)高度不規(guī)則的情況下,國家不應(yīng)包辦基層事務(wù),而應(yīng)在國家與社會之間劃分邊界,尤其是合理劃定責(zé)任。國家為農(nóng)村提供基本秩序,超出部分則引導(dǎo)村莊自主供給。進(jìn)言之,資源下鄉(xiāng)要與農(nóng)村事務(wù)分類結(jié)合起來。農(nóng)村基層治理可以劃分為以下三個層次(見表2)。

第一層次是提供基本秩序,包括基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、基本民生供給和公平規(guī)則維系等。這類事務(wù)屬于底線事務(wù),是農(nóng)民生產(chǎn)生活所必需的公共服務(wù),體現(xiàn)國家和政府的基本職能,彰顯社會的公平性和包容性?；局刃蚬┙o采取兜底原則,國家承擔(dān)主體責(zé)任,村級組織作為國家的“代理人”,要配合完成政府下達(dá)的行政任務(wù)。

第二層次是追求發(fā)展秩序,即超出農(nóng)民生產(chǎn)生活基本需求、具有發(fā)展性質(zhì)的農(nóng)村公共治理,如村莊環(huán)境宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村莊集體產(chǎn)業(yè)發(fā)展、村社分紅等。這部分事務(wù)具有差異性,有些村莊有條件實(shí)現(xiàn)更高標(biāo)準(zhǔn)的生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明及有效治理,農(nóng)民不僅可以組織起來共同建設(shè)自己的美好生活,還有能力整合國家和村莊資源以謀取進(jìn)一步的發(fā)展,國家資源投入能夠起到“四兩撥千斤”的效果;有些村莊則“搭便車者”眾多,不少村民試圖從國家和集體中索利,這樣的村莊在保障基本秩序之外,不具備特別發(fā)展的條件,高標(biāo)準(zhǔn)村莊建設(shè)的成本很高。追求村莊發(fā)展秩序不屬于兜底性質(zhì),國家應(yīng)該扮演規(guī)劃、引導(dǎo)和啟動的角色,使農(nóng)民以組織化的形式承擔(dān)主體責(zé)任。村莊發(fā)展型事務(wù)鼓勵農(nóng)民進(jìn)行形式多樣的探索,國家資源投入采取競爭原則。

第三層次是農(nóng)民對美好生活的個性化追求。農(nóng)民追求個體美好生活具有私人性,這類事務(wù)實(shí)行各盡所能、各顯神通的原則;每個人自己定義美好生活的標(biāo)準(zhǔn),在享受美好生活權(quán)利的同時,也要承擔(dān)追求美好生活的成本。努力才有回報(bào),成本與收益由行為人承擔(dān),這是市場原則,也是主體性原則。以農(nóng)民共同富裕為例,實(shí)現(xiàn)這一任務(wù)目標(biāo)的首要原則是“鼓勵勤勞創(chuàng)新致富”,堅(jiān)持“幸福生活都是奮斗出來的,共同富裕要靠勤勞智慧來創(chuàng)造”。在促進(jìn)農(nóng)民共同富裕的過程中,國家提供公平的市場環(huán)境和平等的社會機(jī)會;在此之上,增加收入和增進(jìn)能力主要靠農(nóng)民自己努力,任何人都不能代替。即在市場條件下,政府為最低收入農(nóng)戶提供基礎(chǔ)生活保障,卻不能保證每個人都獲得超過基本秩序的高標(biāo)準(zhǔn)生活條件。

在資源有限的條件下,國家優(yōu)先承擔(dān)保障基本秩序和維系社會公平規(guī)則的責(zé)任。從村莊來看,還有大量超出基本秩序標(biāo)準(zhǔn)的公共事務(wù),比如更高標(biāo)準(zhǔn)的鄉(xiāng)風(fēng)文明和生態(tài)宜居、集體經(jīng)濟(jì)組織在滿足農(nóng)業(yè)統(tǒng)籌生產(chǎn)功能之外的村莊經(jīng)營分紅,這些屬于基本生產(chǎn)生活秩序達(dá)成后的福利增加。這些通過村莊競爭性發(fā)展所產(chǎn)生的公共福利,僅靠個人無法實(shí)現(xiàn),必須依賴村莊集體行動。具備集體行動能力的村莊,可以通過整合人財(cái)物參與市場競爭,爭取額外發(fā)展,進(jìn)而獲得更加宜居的生活環(huán)境。在發(fā)展型事務(wù)方面,國家承擔(dān)著有限責(zé)任,政府通過適度差異化的資源投入可激勵不同村莊“比學(xué)趕幫超”,有利于激發(fā)村莊內(nèi)生合作能力,實(shí)現(xiàn)國家責(zé)任有限性與農(nóng)民主體性和能動性的耦合。由于不涉及底線公平和兜底保障,發(fā)展型事務(wù)允許反復(fù)探索,農(nóng)民可以向其他發(fā)展好的村莊學(xué)習(xí)合作經(jīng)驗(yàn),從自身吸取教訓(xùn),集體行動能力在實(shí)踐中逐步提升。合作帶來了發(fā)展秩序和福利增加,這反過來會引導(dǎo)更多村莊通過集體行動去追求底線之上的高標(biāo)準(zhǔn)秩序,建成美麗鄉(xiāng)村,實(shí)現(xiàn)生態(tài)宜居、治理有效和鄉(xiāng)風(fēng)文明,達(dá)到以農(nóng)民為主體的鄉(xiāng)村振興。

當(dāng)前,國家資源在下鄉(xiāng)過程中缺乏對村莊治理的分類,傾向于事無巨細(xì)地將基層事務(wù)包辦下來,政府既在基本秩序領(lǐng)域兜底,也在發(fā)展秩序甚至私人生活方面承擔(dān)過重責(zé)任,出現(xiàn)了責(zé)任“泛化”。政府責(zé)任“泛化”進(jìn)一步衍生為村級工作中的行政“泛化”,使得基層治理出現(xiàn)行政對自治的替代。然而,自上而下的行政力量不可能有效應(yīng)對繁雜、瑣碎且復(fù)雜的農(nóng)村事務(wù)。為了確保國家責(zé)任落地,政府采取各種管理到底的手段,村級工作轉(zhuǎn)變成主要是完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府布置的任務(wù)、配合鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府中心工作、迎接鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府檢查、接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府考評,并由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來進(jìn)行獎懲。伴隨著資源下鄉(xiāng),行政權(quán)力一直延伸到農(nóng)戶家門口,鄉(xiāng)村治理從簡約走向復(fù)雜化,一些地方的基層形式主義隨之發(fā)生。

總之,在資源下鄉(xiāng)和國家主導(dǎo)能力強(qiáng)化的背景下,基層治理應(yīng)當(dāng)建立在不同主體分擔(dān)責(zé)任的基礎(chǔ)上,堅(jiān)持村莊秩序分層,劃分國家、集體和個人在不同層次事務(wù)中的不同責(zé)任,在基本秩序領(lǐng)域?qū)嵤﹪叶档?引導(dǎo)和鼓勵農(nóng)民組織起來追求村莊發(fā)展秩序,倡導(dǎo)和支持農(nóng)民追求個人美好生活方式。在資源下鄉(xiāng)過程中,倡導(dǎo)政府與農(nóng)民合作,構(gòu)建行政與自治的合理邊界,是實(shí)現(xiàn)基層有效治理的前提。

六、資源下鄉(xiāng)方式優(yōu)化與基層治理改進(jìn)

借助財(cái)政手段向農(nóng)村轉(zhuǎn)移資源彰顯了我國財(cái)力集中的制度優(yōu)勢,資源下鄉(xiāng)向有效治理轉(zhuǎn)變的前提是激活村莊。村級治理不能行政化,要堅(jiān)持農(nóng)村事務(wù)分類治理,實(shí)現(xiàn)群眾動員。

（一）激活村莊是改善鄉(xiāng)村治理的前提

基層秩序是國家、農(nóng)民集體和個體農(nóng)民共同參與的結(jié)果。當(dāng)基層政府將行政和服務(wù)事無巨細(xì)地推到農(nóng)民家門口時,會造成村莊這個中間地帶的消失。失去村莊這個中間地帶,農(nóng)民難以組織起來,也難以形成真正基于農(nóng)民需求、由農(nóng)民參與、被農(nóng)民珍惜的靈活有效的農(nóng)村公共服務(wù)供給體系。在國家資源輸入和基層治理效能之間,存在的關(guān)鍵環(huán)節(jié)是組織農(nóng)民,為農(nóng)民建立表達(dá)訴求和參與集體行動的制度化渠道,使之作為基層治理主體建設(shè)村莊和創(chuàng)造美好生活。

在資源下鄉(xiāng)的背景下,激活村莊可以做好以下五個方面的工作。第一,劃分治理責(zé)任,給予基層自主治理空間,避免政府責(zé)任泛化,鼓勵農(nóng)民自己組織起來解決非兜底性的發(fā)展型事務(wù)。第二,強(qiáng)化基層群眾自治,“健全基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)的基層群眾自治機(jī)制,加強(qiáng)基層組織建設(shè),完善基層直接民主制度體系和工作體系,增強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)群眾自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督的實(shí)效”。第三,村民自治離不開國家資源支持和黨建引領(lǐng)。在資源下鄉(xiāng)背景下,黨建引領(lǐng)的關(guān)鍵是深入群眾并發(fā)現(xiàn)群眾的真正需求,引導(dǎo)和組織群眾對接國家資源,利用資源輸入強(qiáng)化基層自我組織能力。第四,充分發(fā)揮農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織優(yōu)勢,尤其是土地集體所有制優(yōu)勢,利用村莊熟人社會的特點(diǎn),充分發(fā)掘鄉(xiāng)村社會性資源,發(fā)揚(yáng)“德治”。第五,改進(jìn)基層考核方式。當(dāng)前,大部分地方政府都對村莊工作實(shí)行高質(zhì)量發(fā)展的綜合考核,將村莊工作分項(xiàng)打分,各項(xiàng)得分相加形成綜合得分進(jìn)行綜合排名,實(shí)行末位淘汰。問題是,基本秩序兜底和超出基本標(biāo)準(zhǔn)的鄉(xiāng)村建設(shè)存在目標(biāo)層次的差異,不同性質(zhì)工作要區(qū)別對待。兜底性事務(wù)和基本公共服務(wù)可由政府結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際列出清單,由國家資源保障供給,村莊配合?；局刃蚪ㄔO(shè)重在打基礎(chǔ)、補(bǔ)短板、保底線,鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村莊的考核可只罰不獎,即對沒有按時保質(zhì)完成清單任務(wù)的,采取責(zé)罰措施。高標(biāo)準(zhǔn)鄉(xiāng)村建設(shè)與鄉(xiāng)村發(fā)展,引導(dǎo)村民通過群眾自治自主解決,政府實(shí)施以獎代補(bǔ),考核時可以只獎不罰。至于農(nóng)民追求更高品質(zhì)的私人生活,國家可在政策上倡導(dǎo)并投入一定資源引導(dǎo)建設(shè)公序良俗,不必通過行政方式強(qiáng)行推動。

（二）實(shí)施村莊事務(wù)分類治理

結(jié)合村莊事務(wù)分類來看,資源下鄉(xiāng)效果不理想有三方面原因。一是投入目標(biāo)上的“層次”偏差。調(diào)查發(fā)現(xiàn),基層政府落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略時普遍存在著高標(biāo)準(zhǔn)導(dǎo)向,傾向于將普惠性資金整合到少數(shù)村莊,很多地區(qū)投入數(shù)百萬甚至數(shù)千萬元資金打造個別示范村,大量建設(shè)發(fā)展型項(xiàng)目,外觀好看卻不實(shí)用。這類投入并不是必需的,不可能做到普惠,更無法起到示范帶動作用。二是投入機(jī)制問題。諸多與生產(chǎn)生活密切的公共服務(wù)由政府包辦供給,農(nóng)民形成“等靠要”思想。三是公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化供給問題。政府直接提供公共品,為了實(shí)現(xiàn)監(jiān)管和考核,通常采取標(biāo)準(zhǔn)化的供給方式;但是很多農(nóng)村公共事務(wù)不規(guī)則,如小型農(nóng)田水利設(shè)施管護(hù)、文化活動開展等,很難實(shí)行全國統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn),落地效果也不易考核,政府直接實(shí)施的效果往往不好。

以上三方面問題都與政府責(zé)任泛化有關(guān),即政府在不應(yīng)承擔(dān)責(zé)任的領(lǐng)域過度投入,或是政府在不宜直接供給的領(lǐng)域采取包辦的方式?；鶎又卫淼睦硐胄螒B(tài)是,在國家投入普惠性資源和保障基本秩序的前提下,由農(nóng)民在不屬于國家兜底和不宜由政府直接供給秩序的領(lǐng)域承擔(dān)主體責(zé)任,充分調(diào)動農(nóng)民參與,真正將農(nóng)民動員到村莊發(fā)展型事務(wù)建設(shè)中來。一種可能的操作辦法是,依據(jù)農(nóng)村公共事務(wù)性質(zhì)來設(shè)計(jì)國家資源下鄉(xiāng)方式,對不同類型村莊事務(wù)采用不同治理方式,同時提升農(nóng)村面貌與農(nóng)民的自組織能力(見表3)。

形態(tài)規(guī)則的基本公共服務(wù),服務(wù)內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)化程度高、服務(wù)供給過程容易監(jiān)督考核,適合自上而下地由國家直接供給,如農(nóng)村基本醫(yī)療和基礎(chǔ)教育。第類屬于形態(tài)不規(guī)則的發(fā)展型事務(wù),這類事務(wù)超出村莊基礎(chǔ)秩序范疇且治理過程復(fù)雜,如農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織參與市場化經(jīng)營。市場經(jīng)營行為不易監(jiān)督,這方面的財(cái)政資源投入很容易誘發(fā)鄉(xiāng)村干部對政府項(xiàng)目的套取,項(xiàng)目實(shí)施中特殊主義盛行,資源投入效率無保障。第類事務(wù)的規(guī)則化程度高,由國家自上而下供給相對容易,但屬于發(fā)展型事務(wù),超出了基本秩序范疇,不屬于國家兜底責(zé)任,比如按照星級標(biāo)準(zhǔn)打造村莊人居環(huán)境。這類事務(wù)消耗的資金量大,無法做到普惠,在地方財(cái)力可負(fù)擔(dān)的情況下,允許地方政府因地制宜地開展自主探索,中央財(cái)政不承擔(dān)主要支出責(zé)任。

形態(tài)不規(guī)則的兜底性事務(wù),一方面,作為基本秩序范疇,要堅(jiān)持國家“應(yīng)保盡保”;另一方面,因?yàn)橐?guī)則化程度低,實(shí)踐中如果不允許資源落地時進(jìn)行變通,很容易造成供給與需求的錯位,而允許變通又容易發(fā)生鄉(xiāng)村干部合謀侵占國家資源的問題。也就是說,由國家直接來解決標(biāo)準(zhǔn)化程度低的基本事務(wù),制度成本很高。這類事務(wù)涉及面廣、形態(tài)細(xì)小瑣碎,很多“村內(nèi)戶外”的公共品都屬于這一類,如道路日常維護(hù)、水利設(shè)施管護(hù)、村莊垃圾分類。所以,改進(jìn)形態(tài)不規(guī)則的第類公共事務(wù)治理是優(yōu)化資源下鄉(xiāng)的重點(diǎn)領(lǐng)域。

（三）構(gòu)建村莊內(nèi)部治理機(jī)制

從基層角度看,資源輸入屬于外部力量,農(nóng)民與資源的關(guān)系直接影響下鄉(xiāng)資源的使用效率。在資源輸入條件下,通過何種具體制度設(shè)計(jì)去動員農(nóng)民,需經(jīng)過實(shí)踐總結(jié)。

鑒于“三提五統(tǒng)”負(fù)擔(dān)重和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施落后的情況,早在2002年筆者團(tuán)隊(duì)曾設(shè)計(jì)一套“民主化供給農(nóng)村公共品”的鄉(xiāng)村建設(shè)方案,并在湖北荊門五個村實(shí)施。我們每年為每個村籌集4萬元資金,由村民代表會議討論用于供給村莊最急需的公共品,并推選工程建設(shè)小組具體執(zhí)行。我們設(shè)計(jì)這套實(shí)驗(yàn)的初衷包括兩點(diǎn):一是完善農(nóng)村公共品供給機(jī)制并改善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施狀況;二是借助公共品供給這一村莊公共活動來組織和動員農(nóng)民,培育村莊集體行動,提高群眾自治能力。實(shí)驗(yàn)開展了兩期,第一期五個村的項(xiàng)目都用于水利設(shè)施修建,每年帶來的增產(chǎn)增收多于當(dāng)年投入;第二期實(shí)驗(yàn)在三個村莊建設(shè)了老年人協(xié)會(后在洪湖市一個村建設(shè)老年人協(xié)會),這四個協(xié)會運(yùn)行至今,顯著地增加了當(dāng)?shù)乩夏耆说木窀＠?br/>

這項(xiàng)實(shí)驗(yàn)帶來的啟發(fā)是,結(jié)合一套資金使用規(guī)則設(shè)置,自外而內(nèi)的資源投入可以激活村莊治理,并減少外部監(jiān)管成本;農(nóng)民參與到公共品供給討論中,也達(dá)成了若干符合村情的公共事務(wù)管理規(guī)則。在理論總結(jié)方面,基于資源條件的差異,可以提煉出村級治理的兩種基本類型,即動員型村級治理與分配型村級治理。兩類村莊治理所包含的群眾動員過程完全不同。資源分配型的村級公共治理活動,不需要取得所有農(nóng)民的同意,而資源收取要動員每個農(nóng)民,公共事務(wù)常常面臨“一致同意”難以達(dá)成的困境。資源輸入有望打破村莊中“少數(shù)決定多數(shù)”的困境,讓“少數(shù)服從多數(shù)”原則真正落地。將村莊治理中的提取動員與分配動員區(qū)別開來,為我們進(jìn)一步認(rèn)識資源下鄉(xiāng)問題提供了理論準(zhǔn)備。

2006年取消農(nóng)業(yè)稅之后,鄉(xiāng)村治理全面圍繞資源輸入展開?；鶎诱苯拥孛鎸Y源落地困境,因此,過去一段時期,不少地區(qū)在資源分配和資源輸入方面進(jìn)行了積極探索。比較典型的包括成都實(shí)行的村級公共服務(wù)資金投入機(jī)制、北京密云區(qū)村級公益事業(yè)專項(xiàng)補(bǔ)助資金管理、武漢新洲區(qū)的村級“黨建經(jīng)費(fèi)”投入等。

我們追蹤并比較各地的探索實(shí)踐,發(fā)現(xiàn)上述幾類效果較好的做法的共同之處:通過向村莊輸入一般性資源(村莊可以按照程序決定用于公共服務(wù)的“活錢”)來激活村民自治,在資源分配過程中充分討論,形成對村民具有約束力的內(nèi)生組織機(jī)制。資金投入與村民自治結(jié)合起來,顯著提升了資源使用效率。原因在于,農(nóng)民以主體身份參與公共事業(yè)建設(shè),不僅要精打細(xì)算地使用公共服務(wù)資金,而且會盡力減少資源耗損,比如項(xiàng)目實(shí)施占用農(nóng)戶的土地會按照村規(guī)民約合理補(bǔ)錢;村民自發(fā)籌集義務(wù)工,動員外出鄉(xiāng)賢參與建設(shè),做到有錢出錢和有力出力,外部資源投入變?yōu)閷?nèi)部能力的激活。實(shí)踐表明,政府將一部分下鄉(xiāng)資源交由農(nóng)民自主支配,不僅可以有效地滿足村莊內(nèi)部多元化、不規(guī)則、細(xì)小瑣碎的公共品需求,而且借助資源分配和使用,能夠鍛造出農(nóng)民自組織能力。

結(jié)合我們主持的實(shí)驗(yàn)項(xiàng)目和各地探索,我們嘗試性地提出一套優(yōu)化資源下鄉(xiāng)的政策方案。這套方案核心是將國家分配能力轉(zhuǎn)化為社會動員能力;在操作層面,基于村莊事務(wù)的責(zé)任主體劃分與農(nóng)村公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化程度,可將國家下達(dá)到村莊的公共資源分成兩類。

一類是屬于兜底性質(zhì)且規(guī)則化程度高的公共服務(wù)資金,如通村道路硬化、新農(nóng)合、新農(nóng)保、低保等,國家通過項(xiàng)目化管理實(shí)現(xiàn)資金和公共服務(wù)直達(dá)到村到戶,資金下鄉(xiāng)效率較高。其余三類公共服務(wù)由于標(biāo)準(zhǔn)化程度低或者超出基本秩序范疇,不宜由國家承擔(dān)或是直接供給,相關(guān)資源可以集中起來,按一定規(guī)則變成公共服務(wù)資金打包到村,性質(zhì)上從國家資源變成村莊集體資源,在政府監(jiān)管的前提下,村民經(jīng)過充分民主程序來自主決定用于村莊建設(shè)和發(fā)展。具體來說,就是將當(dāng)前用于村莊公共支出的國家惠農(nóng)資源劃為兩大塊,第一塊是由國家通過項(xiàng)目制自上而下為農(nóng)民提供標(biāo)準(zhǔn)化程度高的基本公共服務(wù),其余部分作為公共服務(wù)資金打包到村莊,支持農(nóng)民自主供給標(biāo)準(zhǔn)化程度低的基本公共服務(wù)和開展高標(biāo)準(zhǔn)村莊建設(shè)。

結(jié)合我們調(diào)查到的各地做法與實(shí)際效果來看,直接打包支持到村的公共服務(wù)資金,以不低于5萬元和不超過50萬元為宜。按照常住人口1000人的規(guī)模計(jì)算,5萬元打包資金,可滿足村莊基本修補(bǔ)需求,防止基礎(chǔ)設(shè)施毀壞。每年20萬—30萬元的打包資金投入可以持續(xù)改善村莊面貌,逐步實(shí)現(xiàn)環(huán)境宜居,甚至可以支持村莊產(chǎn)業(yè)發(fā)展。每年50萬元的打包資金足夠支持村莊較好地開展普惠性建設(shè)。因?yàn)槊宽?xiàng)資金開支都要經(jīng)過村級民主程序并接受政府監(jiān)管,當(dāng)打包超過50萬元時,基層就存在較大資金監(jiān)管壓力。

若國家可以為每個村莊每年提供5萬—50萬元打包支持、自由使用的公共服務(wù)資金,按照60萬個行政村計(jì)算,全國每年打包資金為300億—3000億元,相對于超過2萬億元的“三農(nóng)”支出,這個規(guī)模的打包資金占比不高,實(shí)際意義巨大。

這筆打包支持到村的公共服務(wù)資金可用于表3中第Ⅱ、Ⅲ、Ⅳ類公共事務(wù)支出。公共服務(wù)資金使用時需遵循四點(diǎn):一是使用途徑必須經(jīng)過村莊充分的民主程序;二是必須公共使用,不能作為福利直接分掉,更不能挪用;三是簡化工程招標(biāo)程序,小型基礎(chǔ)設(shè)施鼓勵村集體組織農(nóng)民自主建設(shè);四是不能用于村干部工資、績效發(fā)放和辦公支出。

以上方案僅是初步構(gòu)想,可依據(jù)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、公共服務(wù)需求程度、村莊基礎(chǔ)條件等,確定更加精細(xì)的打包資金分配方式。

七、結(jié)論

本文從國家資源下鄉(xiāng)的角度分析基層治理邏輯演變,進(jìn)而探討提升鄉(xiāng)村治理能力的實(shí)現(xiàn)路徑。資源下鄉(xiāng)既構(gòu)成國家與農(nóng)民關(guān)系的巨大轉(zhuǎn)型,也構(gòu)成推進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的政策條件。本文從資源下鄉(xiāng)的角度討論鄉(xiāng)村治理問題,可以從三個層面來理解:第一,近年來持續(xù)實(shí)施的惠農(nóng)資金投入改變了鄉(xiāng)村治理的底層邏輯,如何結(jié)合資源下鄉(xiāng)重新設(shè)計(jì)鄉(xiāng)村治理體系,是一個全新課題;第二,通過資源分配促進(jìn)基層有效治理,資源分配是條件,治理有效是目標(biāo),推進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化要抓住資源下鄉(xiāng)這一重大政策變量;第三,資源分配構(gòu)成鄉(xiāng)村治理的一種具體機(jī)制,即通過資源分配來激活村莊,實(shí)現(xiàn)基層治理方式改進(jìn)。

取消農(nóng)業(yè)稅費(fèi)以來的資源輸入雖然改變了“三農(nóng)”面貌,卻也出現(xiàn)了資源使用效率不高和基層形式主義等問題。這引發(fā)本文對資源輸入如何變?yōu)橛行е卫淼挠懻摗也捎靡?guī)范程序輸入資源,農(nóng)民以個體形態(tài)享受國家供給的服務(wù),使公共服務(wù)供給成本過高。實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村善治在于優(yōu)化資源輸入方式。本文基于實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)提出,國家資源要采取分類下鄉(xiāng)的方式,可單獨(dú)設(shè)置一部分由村莊掌握的公共服務(wù)資金,按村莊人口與地區(qū)實(shí)際情況輸入資源,允許村莊通過“四個民主”和“三個自我”并依照國家制度規(guī)范來自主決策進(jìn)行公共品供給。通過國家資源輸入調(diào)動群眾參與,不僅可以更加有效地改善村莊面貌,還可以提升基層對接國家資源的能力,減少國家治理成本,破解資源下鄉(xiāng)背景下的基層形式主義問題,推動基層治理效能全面提升。

（參考文獻(xiàn)略）

文章來源：《政治學(xué)研究》2025年3月

作者：賀雪峰、桂華（武漢大學(xué)社會學(xué)院）