為何說信訪是一種補充性救濟(jì)模式？

信訪制度具有救濟(jì)與監(jiān)督雙重功能。其救濟(jì)功能體現(xiàn)在化解行政糾紛、實現(xiàn)案結(jié)事了和定分止?fàn)帲槐O(jiān)督功能則主要通過自上而下的信訪復(fù)查、復(fù)核程序及信訪督辦機(jī)制來實現(xiàn)。

《信訪工作條例》多處體現(xiàn)了信訪救濟(jì)的補充性定位。例如，第三十一條明確規(guī)定，對依法應(yīng)通過訴訟、仲裁、行政復(fù)議等法定途徑解決的投訴請求，信訪人應(yīng)依照相應(yīng)程序向有關(guān)機(jī)關(guān)提出；第二十二條也指出，對走訪反映涉訴問題的，應(yīng)當(dāng)釋法明理，引導(dǎo)向政法部門反映。

從受理范圍上看，雖然《信訪工作條例》并沒有具體規(guī)定受案范圍，但可以采用反面排除方式確定信訪受理范圍，即只有無法通過行政訴訟、仲裁或行政復(fù)議等渠道解決的爭議，才可進(jìn)入信訪程序。與行政復(fù)議、行政訴訟、行政賠償及仲裁的受案范圍相比，信訪主要處理以下幾類爭議：一是內(nèi)部行政行為；二是抽象行政行為（盡管部分抽象行政行為可以依照《行政復(fù)議法》申請附帶審查）；三是涉及歷史遺留問題、身份認(rèn)定及私房落政等政策問題；四是其他法定救濟(jì)渠道不予受理的職務(wù)行為。

許多當(dāng)事人對信訪“兜底”功能不理解，認(rèn)為只要通過信訪途徑反映就應(yīng)當(dāng)出具信訪回復(fù)，然后復(fù)查、復(fù)核，而不是依法分類辦理告知書。由于其他法定程序?qū)ψC據(jù)標(biāo)準(zhǔn)要求比較高，比如訴訟不僅需要嚴(yán)格規(guī)范證據(jù)三性，還要形成證據(jù)鏈，而信訪只要填寫一張登記單就可以完成，有沒證據(jù)都可以受理，且信訪工作人員根本無法初步核實復(fù)雜訴求的合理性，這也導(dǎo)致門檻“過低”，“信訪不信法”現(xiàn)象。

信訪在介入時間上也體現(xiàn)出補充性。由于法定程序具有時限規(guī)定，對于因非當(dāng)事人自身原因而超出復(fù)議、訴訟、賠償或仲裁期限的爭議，仍可啟動信訪程序。比如因行政機(jī)關(guān)未履行告知義務(wù)導(dǎo)致當(dāng)事人超期的；其次是期限結(jié)束后發(fā)現(xiàn)新證據(jù)，可證明原行政行為存在重大瑕疵或程序違法等問題的。但如果因為不可抗力或正當(dāng)理由耽誤期限，申請期限依法延續(xù)，當(dāng)事人仍然可以走法定救濟(jì)渠道；如果因為當(dāng)事人故意拖延，則信訪機(jī)構(gòu)不應(yīng)受理。

雖然《信訪工作條例》只規(guī)定了對信訪復(fù)核意見不服，仍然以同一事實、理由提出投訴請求的，不再受理。但根據(jù)《信訪工作條例輔導(dǎo)讀本》，對已經(jīng)適用其他法定程序辦理的事項，如果已經(jīng)走完救濟(jì)程序，比如訴訟已經(jīng)司法終結(jié)，在效果上等同于作出復(fù)核意見，即便再次向信訪部門就同一事實和理由提出投訴請求的，也應(yīng)當(dāng)不再受理。

在處理方式上，信訪機(jī)構(gòu)不會替代有權(quán)處理機(jī)關(guān)作出實體判斷，其主要職責(zé)是轉(zhuǎn)送信訪事項至相應(yīng)處理機(jī)關(guān)，必要時提出建議或履行督辦職能，體現(xiàn)程序啟動的功能，而非充當(dāng)“最終裁決者”。相比訴訟、復(fù)議等“非對即錯”的剛性處理，信訪機(jī)關(guān)可采用更具彈性、更人性化的方式，如對缺乏法律依據(jù)但合理的請求予以解釋說明，甚至通過調(diào)解化解爭議，這種柔性的處理機(jī)制更易為當(dāng)事人所接受。

確立信訪救濟(jì)的補充性，有助于構(gòu)建“無漏洞”的權(quán)利救濟(jì)體系。由于現(xiàn)有行政救濟(jì)受案范圍仍存在一定限制，部分當(dāng)事人可能面臨“投訴無門”的困境。信訪有效填補了其他救濟(jì)機(jī)制留下的空白，拓寬了權(quán)利保障的渠道，從而更全面、更實質(zhì)地保護(hù)公民合法權(quán)益。