城市化拐點(diǎn)已至：中國(guó)城市格局迎來(lái)大洗牌

在很長(zhǎng)一段時(shí)間里，城市擴(kuò)容幾乎成了一場(chǎng)全國(guó)范圍的狂歡。

縣改區(qū)

地市合并

攤大餅式的版圖擴(kuò)張

似乎只要?jiǎng)觿?dòng)筆

就能讓一座城市立刻變得更強(qiáng)大

對(duì)很多地方來(lái)說(shuō)，這不僅是一張重新繪制的地圖，更像是一針興奮劑：土地多了，人口一下子漲上去，GDP盤(pán)子也被撐得更大，招商引資時(shí)底氣更足。

有人把這種做法比作給孩子猛灌營(yíng)養(yǎng)液，身高蹭蹭往上冒，看上去比同齡人拔高一截。可真正的體質(zhì)有沒(méi)有變好，卻是另一回事。那種“猛灌”的背后，其實(shí)藏著一份心虛：大家都明白，基礎(chǔ)并不牢固，只能靠“身形拔高”來(lái)?yè)螆?chǎng)面。

之所以如此急切，是因?yàn)楦?jìng)爭(zhēng)前所未有地激烈。誰(shuí)都想成為下一個(gè)“明星省會(huì)”，誰(shuí)都不愿在新一輪排名里掉隊(duì)。

在“強(qiáng)省會(huì)”風(fēng)潮席卷全國(guó)的背景下，擴(kuò)容就成了最省事的捷徑。行政區(qū)劃一調(diào)整，GDP立刻多出幾十億，人口動(dòng)輒漲上幾十萬(wàn)，成績(jī)單瞬間變得光鮮。

對(duì)地方官員來(lái)說(shuō)，這簡(jiǎn)直是最顯眼的政績(jī)工程。

于是，一個(gè)又一個(gè)擴(kuò)容動(dòng)作輪番上演：有的地方把周邊縣城一股腦劃進(jìn)來(lái)，版圖瞬間翻倍；有的城市甚至和隔壁地級(jí)市“聯(lián)姻”，試圖用一場(chǎng)合并大戲換取更大的舞臺(tái)……那時(shí)的場(chǎng)景，就像舞臺(tái)上的搶椅子游戲，誰(shuí)動(dòng)作快，就能搶到那個(gè)最顯眼的位置。

可好景不長(zhǎng)。2022年3月國(guó)家發(fā)改委的一紙文件，讓不少城市的擴(kuò)容夢(mèng)徹底碎了。

這份文件叫《2022年新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點(diǎn)任務(wù)》，里面有一句話(huà)戳破所有幻想——“嚴(yán)控省會(huì)城市規(guī)模擴(kuò)張”。

《2022年新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點(diǎn)任務(wù)》部分內(nèi)容（圖源@國(guó)家發(fā)展改革會(huì)）▼

短短十個(gè)字，像一記當(dāng)頭棒喝，直接澆滅了許多地方原本熱烈的合并設(shè)區(qū)設(shè)市的期待。

如果說(shuō)這份文件是一次警告，那么同年12月發(fā)布的《擴(kuò)大內(nèi)需戰(zhàn)略規(guī)劃綱要（2022—2035年）》就是一次重錘。中央明確強(qiáng)調(diào)要推進(jìn)超大特大城市“瘦身健體”，而不是無(wú)序攤大餅。換句話(huà)說(shuō)，過(guò)去那種靠擴(kuò)邊界、拼面積、攢人口的外延式發(fā)展，已經(jīng)被定性為不可取。

《擴(kuò)大內(nèi)需戰(zhàn)略規(guī)劃綱要（2022－2035年）》部分內(nèi)容（圖源@新華社）▼

到2025年8月15日，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于推動(dòng)城市高質(zhì)量發(fā)展的意見(jiàn)》，明確提出要“控制超大城市規(guī)模，合理有序疏解非核心功能”。這等于徹底掐斷了各地對(duì)擴(kuò)容的幻想。

《中共中央?國(guó)務(wù)院關(guān)于推動(dòng)城市高質(zhì)量發(fā)展的意見(jiàn)》部分內(nèi)容（圖源@新華社）▼

加上前面兩次政策文件，這三道“緊箍咒”讓許多省會(huì)原本熱火朝天的擴(kuò)容夢(mèng)瞬間熄火，一個(gè)時(shí)代的狂歡就此畫(huà)上句號(hào)。

與這種政策轉(zhuǎn)向形成對(duì)照的，是2022年之前那些已經(jīng)“成功上車(chē)”的城市。

合肥在2011年分割巢湖，面積和人口一下子上了臺(tái)階；成都2016年把簡(jiǎn)陽(yáng)攬入懷中，補(bǔ)齊東南方向的短板；2017年，青島把即墨改為市轄區(qū)，同年，杭州也把臨安收入版圖；濟(jì)南2019年將萊蕪并入，成了“強(qiáng)省會(huì)”政策的典型案例；2020年，長(zhǎng)春代管公主嶺……

這些操作不僅讓地圖變得更大，經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)更亮眼，也的確在一段時(shí)間里帶來(lái)了真金白銀的紅利。那些光鮮成績(jī)單，多少也讓后來(lái)者心生艷羨。

可不是所有城市都有這樣的“運(yùn)氣”：

西安對(duì)咸陽(yáng)念念不忘；武漢和鄂州的合并傳聞年年見(jiàn)諸報(bào)端；沈陽(yáng)想把撫順的一部分納進(jìn)來(lái)；南昌有人提出吸收豐城、高安；蘭州更是不時(shí)傳出要“吞下”白銀和武威。

鄭州都市圈示意圖（制圖@探客紀(jì)/李北平 底圖來(lái)源@天地圖）▼

甚至鄭州、太原、合肥這樣的省會(huì)城市，還把擴(kuò)容直接寫(xiě)進(jìn)官方規(guī)劃：鄭州要加快中牟、滎陽(yáng)、新鄭撤縣改區(qū)；太原謀劃陽(yáng)曲、清徐撤縣設(shè)區(qū)；合肥提出肥東、肥西、長(zhǎng)豐一體化。當(dāng)時(shí)的口氣，幾乎是志在必得，但如今全都撞上了鐵板。

夢(mèng)想和現(xiàn)實(shí)之間，隔著的就是那一紙政策。

民間的暢想更是天花亂墜。廣東有人提議“珠三角強(qiáng)強(qiáng)合并”：廣州和佛山，深圳和東莞惠州，珠海和中山江門(mén)，聽(tīng)起來(lái)氣勢(shì)如虹。

但中央三令五申“嚴(yán)控?cái)U(kuò)張”，最終都只能停留在提案上。南京和鎮(zhèn)江、蘇州和無(wú)錫，長(zhǎng)沙和株洲湘潭，廈門(mén)和漳州，西安和咸陽(yáng)……這些“合并清單”常常在網(wǎng)上刷屏，但結(jié)局大概只有一個(gè)：沒(méi)戲。

民間關(guān)于廣州和佛山合并的討論（圖源@知乎）▼

那些地圖上的“虛擬合并”，最后都成了飯桌上的談資，就像吹牛說(shuō)買(mǎi)彩票必中一樣，說(shuō)得氣勢(shì)洶洶，落到實(shí)處卻總是空。擴(kuò)容的窗口期已經(jīng)關(guān)上，2022年之前搭上末班車(chē)的城市，吃到了紅利；錯(cuò)過(guò)的，只能把夢(mèng)想當(dāng)笑談。

但問(wèn)題是，靠擴(kuò)容真的能讓城市更強(qiáng)嗎？事實(shí)早已證明，這不是一條健康的發(fā)展路。很多地方哪怕完成了行政區(qū)劃上的“大一統(tǒng)”，該有的難題照樣不少。

咸陽(yáng)和西安位置圖（圖源@天地圖）▼

西安和咸陽(yáng)就是典型。兩地同根同源，文化、交通、人口流動(dòng)早已緊緊捆綁，聽(tīng)上去合并順理成章。但現(xiàn)實(shí)中，行政壁壘始終沒(méi)能跨過(guò)去：既有的利益格局難以打破，治理體系也牽一發(fā)而動(dòng)全身，更關(guān)鍵的是，就算合了邊界，產(chǎn)業(yè)升級(jí)、公共服務(wù)均衡這些老問(wèn)題也不會(huì)自動(dòng)解決。于是這個(gè)話(huà)題只能停留在“茶館里能聊，文件里不敢寫(xiě)”的狀態(tài)。

類(lèi)似的例子不少。

南京和鎮(zhèn)江一度傳出“同城化”的設(shè)想，甚至有學(xué)者建議直接并進(jìn)；長(zhǎng)沙和株洲湘潭喊了多年“長(zhǎng)株潭一體化”，真正的行政合并卻遲遲沒(méi)有動(dòng)作；蘭州曾被寄望通過(guò)并入白銀、武威來(lái)擴(kuò)大體量，但現(xiàn)實(shí)的財(cái)政壓力和管理成本讓這場(chǎng)設(shè)想始終無(wú)法落地。

南京與鎮(zhèn)江位置關(guān)系圖（制圖@探客紀(jì)/李北平 底圖來(lái)源@天地圖）▼

一個(gè)個(gè)案例都說(shuō)明：擴(kuò)容聽(tīng)上去風(fēng)光，背后卻可能帶來(lái)公共服務(wù)緊張、行政效率下降、產(chǎn)業(yè)失衡的風(fēng)險(xiǎn)。

數(shù)據(jù)更能說(shuō)明問(wèn)題。很多省會(huì)在省內(nèi)早就是“一家獨(dú)大”：成都的經(jīng)濟(jì)總量是綿陽(yáng)的五倍多；長(zhǎng)春是吉林市的4.6倍；武漢是宜昌的3.4倍；蘭州是慶陽(yáng)的3倍。邊界再往外推，看上去數(shù)據(jù)更好看，但整體競(jìng)爭(zhēng)力能不能因此提升，還需要打個(gè)問(wèn)號(hào)。

2024年省會(huì)城市GDP占本省比重情況，數(shù)據(jù)：各地統(tǒng)計(jì)局（圖源@視頻截圖）▼

也因此，中央后來(lái)提出了另一條路徑：曲線(xiàn)擴(kuò)容。意思不是去改地圖，而是通過(guò)產(chǎn)業(yè)協(xié)作、交通互聯(lián)、公共服務(wù)共享，把城市真正擰成一股繩。

長(zhǎng)株潭都市圈示意圖（制圖@探客紀(jì)/李北平 底圖來(lái)源@天地圖）▼

于是南京都市圈、福州都市圈、長(zhǎng)株潭都市圈、西安都市圈、成都都市圈……一個(gè)個(gè)國(guó)家級(jí)都市圈相繼批復(fù)，如今已經(jīng)有17個(gè)。武漢新城橫跨武漢和鄂州；深圳深汕合作區(qū)“先合作再代管”；長(zhǎng)沙湘江科學(xué)城則跨越了長(zhǎng)沙和湘潭……這些嘗試說(shuō)明，真正有效的擴(kuò)容，不是“吞掉鄰居”，而是“彼此抱團(tuán)”。

17個(gè)已獲批的國(guó)家都市圈（圖源@視頻截圖）▼

西安的“北跨”就是鮮明的案例。2018年提出“南控、北跨、西融、東拓、中優(yōu)”，跨過(guò)渭河發(fā)展，把北岸的土地和交通優(yōu)勢(shì)用起來(lái)，布局高端制造、新能源、新材料產(chǎn)業(yè)。不靠改地圖，照樣能讓城市實(shí)力上一個(gè)臺(tái)階。

西安市及周邊城市位置關(guān)系圖（制圖@探客紀(jì)/李北平 底圖來(lái)源@天地圖）▼

說(shuō)到底，擴(kuò)容不是萬(wàn)能鑰匙。真正的健康發(fā)展，靠的是修煉內(nèi)功：產(chǎn)業(yè)要升級(jí)，治理要優(yōu)化，人口要有序承載，區(qū)域要協(xié)同發(fā)展。大地圖好看是一回事，老百姓能不能過(guò)得舒坦，城市能不能真正強(qiáng)起來(lái)，才是關(guān)鍵。

所謂內(nèi)功，不是GDP數(shù)字寫(xiě)得多亮眼，也不是地圖上那條邊界畫(huà)得多寬多長(zhǎng)，而是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)是否合理，治理能力是否跟得上，公共服務(wù)是不是貼心，創(chuàng)新環(huán)境能不能育人，人才是不是愿意留下，文化氛圍能不能讓人有歸屬感。

直白點(diǎn)說(shuō)，一座城市越跑越穩(wěn)，靠的不是吞下多少鄰居，而是練出多少肌肉、養(yǎng)出多少骨血。

健康發(fā)展的城市反而強(qiáng)調(diào)“寸土必爭(zhēng)”。空間有限，就要用在刀刃上，讓高附加值產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)長(zhǎng)出來(lái)。

比如深圳前海，合作區(qū)總占地面積約18.04平方公里，卻被打造成中國(guó)對(duì)外開(kāi)放的新窗口。短短十來(lái)年，高端金融、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、跨境貿(mào)易企業(yè)在這片土地上扎堆，產(chǎn)出效益遠(yuǎn)超普通的土地?cái)U(kuò)張。這種做法，就像在石縫里種樹(shù)，雖然空間不大，但只要土壤肥沃、養(yǎng)分集中，反而能長(zhǎng)得筆直挺拔。

深圳河深圳前海建筑群，請(qǐng)橫屏觀(guān)看（圖源@攝圖網(wǎng)）▼

上海張江科學(xué)城也是類(lèi)似的邏輯，它并不是通過(guò)“吞地”擴(kuò)容，而是依靠高校、科研機(jī)構(gòu)和創(chuàng)新平臺(tái)，把一片原本普通的區(qū)域，生生打造成了全國(guó)科技創(chuàng)新的高地，誕生了一批世界領(lǐng)先的科研成果。

相比之下，一些城市盲目擴(kuò)容，拿到大片土地，卻沒(méi)能把產(chǎn)業(yè)養(yǎng)起來(lái)，最后就像一個(gè)人吃得很撐，卻沒(méi)長(zhǎng)出多少力氣。

治理和公共服務(wù)，則是這臺(tái)機(jī)器的潤(rùn)滑油。想象一下，一座城市人口擴(kuò)張，車(chē)水馬龍，可地鐵修得不夠快，醫(yī)院和學(xué)校沒(méi)跟上，那就是“人多路窄”，人人都活得很焦慮。治理水平不提升，擴(kuò)容就像往水池里猛灌水，水面一下子漲上來(lái)，但池子邊緣到處滲漏，結(jié)果效率大打折扣。

廣佛同城的案例恰好說(shuō)明了這一點(diǎn)。它不是靠行政區(qū)劃，而是靠一條條地鐵、一張張教育和醫(yī)療資源的網(wǎng)絡(luò)，把兩座城市緊緊縫合。結(jié)果是什么？一邊是廣州的國(guó)際化和產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)，一邊是佛山的制造業(yè)基礎(chǔ)和生活便利，兩邊連成一張網(wǎng)，城市的能量場(chǎng)瞬間放大。這樣的擴(kuò)張，不靠吞并，卻讓人實(shí)實(shí)在在感受到“城市變大了”。

但歸根結(jié)底，城市的競(jìng)爭(zhēng)還是落在人。面積再大，如果年輕人走了，老人留在空城里，那就是一副空殼。禁止擴(kuò)容的背景下，拼的早已不是土地，而是人才和人口結(jié)構(gòu)。

長(zhǎng)沙湘江科學(xué)城和武漢新城的模式，本質(zhì)上不是“造園區(qū)”，而是“造磁場(chǎng)”。高新產(chǎn)業(yè)和研發(fā)平臺(tái)一落地，像磁鐵一樣把高端人才吸過(guò)來(lái)。這些人來(lái)了，帶動(dòng)了創(chuàng)業(yè)、科研、生活消費(fèi)，城市的能力也跟著水漲船高。曲線(xiàn)擴(kuò)容的真正價(jià)值，就是在人不知不覺(jué)中，把產(chǎn)業(yè)、人才、資源匯聚進(jìn)來(lái)，而不是靠一紙區(qū)劃去生拉硬拽。

航拍武漢新城的繁華景象（圖源@攝圖網(wǎng)）▼

而城市不是孤島，都市圈是另一種“曲線(xiàn)”的表現(xiàn)。把一個(gè)中心城市和周邊衛(wèi)星城、縣市連接起來(lái)，讓它們形成分工合作、資源共享的關(guān)系，這才是真正的“放大版圖”。

成都和重慶之間的聯(lián)動(dòng)、南京都市圈的分工協(xié)作，都是這種邏輯。南京通過(guò)地鐵修到溧水、江寧，把教育、醫(yī)療、產(chǎn)業(yè)鏈都往外溢出，不僅解決了主城的壓力，還帶動(dòng)了周邊一大片區(qū)域的發(fā)展。這種模式的妙處在于，不需要畫(huà)地圖，不需要喊口號(hào)，資源就能自然而然流動(dòng)，城市的綜合能級(jí)也在這種聯(lián)動(dòng)中水漲船高。

除了產(chǎn)業(yè)、治理、人口，還有一樣往往被低估的力量——文化。鋼筋水泥可以撐起樓房，卻撐不起歸屬感。一個(gè)人留在某座城市，不只是因?yàn)楣ぷ鳎€因?yàn)槟亲墙o了他一種獨(dú)特的氛圍。

西安的厚重、南京的六朝氣質(zhì)、杭州的江南風(fēng)韻，這些文化氣場(chǎng)，是別人模仿不來(lái)的競(jìng)爭(zhēng)力。文化一旦和產(chǎn)業(yè)、教育、旅游結(jié)合，城市就有了第二張底牌——不是只靠經(jīng)濟(jì)硬拼，而是靠氛圍去吸引人、留住人。

南京明孝陵景區(qū)風(fēng)光，請(qǐng)橫屏觀(guān)看（圖源@攝圖網(wǎng)）▼

這也是為什么有些城市雖小，卻讓人心甘情愿留下來(lái)。比如蘇州，它并不追求“大”，但憑借江南園林的文化氣質(zhì)，加上現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)的結(jié)合，既守住了底蘊(yùn)，也拓展了未來(lái)。

當(dāng)然，藍(lán)圖畫(huà)得再漂亮，也得有人落地。政策可以給方向，但能不能走下去，全看地方政府的執(zhí)行力。武漢新城能從一紙規(guī)劃變成現(xiàn)實(shí)；長(zhǎng)沙科學(xué)城能聚集起科研力量；上海張江科學(xué)城能成為創(chuàng)新策源地；深圳前海能在短時(shí)間內(nèi)脫胎換骨，背后都少不了強(qiáng)有力的協(xié)調(diào)和持續(xù)的投入。

治理能力，不是寫(xiě)在公報(bào)里的，而是藏在一條條修好的地鐵、一所所新開(kāi)的學(xué)校、一張張優(yōu)化的營(yíng)商環(huán)境清單里。沒(méi)有這樣的執(zhí)行力，再好的設(shè)想也會(huì)淪為空話(huà)。

所以，禁止擴(kuò)容并不是掐住了城市的咽喉，而是讓城市別再依賴(lài)捷徑。行政擴(kuò)容就像打激素，短期見(jiàn)效快，但副作用是資源浪費(fèi)、成本升高、功能失衡。中央強(qiáng)調(diào)“嚴(yán)控?cái)U(kuò)張”，就是要逼城市把注意力轉(zhuǎn)向內(nèi)部，把空間里的潛力挖干凈。產(chǎn)業(yè)升級(jí)、人才匯聚、治理精細(xì)化、文化軟實(shí)力，這些才是真正的硬核競(jìng)爭(zhēng)力。

未來(lái)的城市，不比“誰(shuí)家地圖大”，而比“誰(shuí)家內(nèi)功強(qiáng)”。健康發(fā)展的邏輯，是有限空間里的無(wú)限可能。它更像是一棵樹(shù)，不是靠枝丫胡亂伸展來(lái)顯得龐大，而是靠根扎得深、樹(shù)干長(zhǎng)得壯、葉子長(zhǎng)得茂盛。這樣的城市，才有韌性，有彈性，遇到風(fēng)雨也能穩(wěn)住。

那些還沉迷于“再吞一個(gè)鄰居”的城市，不妨先把目光收回來(lái)，把土地耕細(xì)，把治理做實(shí)，把人才留住。

因?yàn)檎嬲龥Q定一座城市未來(lái)的，不是它今天多大，而是它能不能在自己的邊界里，撐起一個(gè)更廣闊的明天。

出品 | 探客紀(jì)

本文創(chuàng)作團(tuán)隊(duì) |千城記

撰文|雨霏 編輯 |聞靜

設(shè)計(jì) |賈恩艷 制圖 |李北平

審校 |小弘

封面及首圖來(lái)源 @攝圖網(wǎng)

【文獻(xiàn)來(lái)源】

1.《國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于印發(fā)<2022年新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點(diǎn)任務(wù)>的通知》國(guó)家發(fā)展改革會(huì)2022-03-10

2.《中共中央 國(guó)務(wù)院印發(fā)<擴(kuò)大內(nèi)需戰(zhàn)略規(guī)劃綱要（2022－2035年）>》新華社2022-12-14

3.《四川縣級(jí)簡(jiǎn)陽(yáng)市劃歸成都代管，助力新機(jī)場(chǎng)和天府新區(qū)建設(shè)》澎湃新聞2016-05-17

4.《即墨撤市設(shè)區(qū)飛躍五年！開(kāi)局答卷優(yōu)異，奮進(jìn)再寫(xiě)新篇！》半島都市報(bào)2022-10-31

5.《一紙文件！西安、武漢、沈陽(yáng)、鄭州、太原、南昌、蘭州，擴(kuò)容夢(mèng)終結(jié)了》城市財(cái)經(jīng)2025-09-02

6.《重磅!鄭州明確將優(yōu)先完成中牟、滎陽(yáng)、新鄭撤縣(市)改區(qū)!未來(lái)城市總體規(guī)劃是這樣的...》搜狐焦點(diǎn)2018-02-08

7.《全力推進(jìn)“北跨”！西安打造下一個(gè)萬(wàn)億級(jí)經(jīng)濟(jì)體量載體》西安發(fā)布2023-02-22

8.《深圳前海開(kāi)發(fā)區(qū)》百度百科

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