深化職能改革促進廣告產業高質量發展——建議將廣告產業規劃職能劃轉發改委

當前正值“十五五”廣告產業發展規劃研討論證的關鍵時期，在“十四五”廣告產業發展規劃實施效果未達預期的背景下，重新審視廣告產業管理體制中的深層次矛盾，建議將廣告產業發展規劃職能由市場監管部門劃轉至發展和改革委員會（發改委），這一調整將成為破解產業發展瓶頸、優化政府職能配置的關鍵改革路徑。此舉不僅關乎廣告產業自身的提質升級，更對服務國家戰略全局、推動數字經濟與文化強國建設具有重要意義。

現狀困境與職能錯位：

規劃實施不理想的制度根源

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我國廣告產業距離《“十四五”廣告產業發展規劃》設定目標有明顯差距

根據2024年6月，國家市場監督管理總局與中國經濟信息社發布的《中國廣告業發展指數報告（2025）》顯示，2023年中國廣告業發展指數達119.0點，同比增長9.1%，產業規模超1.3萬億元，技術密集型廣告業務占比已達59.1%。然而，該報告也顯示，廣告產業深層次結構性問題仍未有效解決：

產業鏈結構失衡。廣告機構分布呈“沙漏狀”畸形結構——以互聯網大廠和4A公司為代表的“大型機構”與以小微設計印刷公司為主的“小型企業”數量眾多，而作為中堅力量的“中型專業機構”嚴重缺失。這種結構導致產業整體集中于低增值價值空間，專業服務能力薄弱。

區域發展不協調。盡管2023年廣告收入超百億省份從11個增加到12個，但區域差距持續拉大，欠發達地區缺乏有效的資源導入機制。

技術應用不充分。雖然數字廣告占比提升，但傳統媒體轉型乏力，AIGC等新技術應用多停留在表面層面，未能深度重構產業生態。

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“監管與發展職能的內在沖突”日益凸顯

市場監管部門長期“雙肩挑”，既要規范市場秩序，又要推動產業發展，導致政策重心搖擺不定。據市場監管總局公布的數據，2024年全國市場監管部門查處違法廣告案件4.69萬件，罰沒金額3.49億元，監管高壓態勢下，發展職能難免被邊緣化。同時，市場監管部門的職能定位決定了其在跨部門協調能力上的局限：

政策資源整合不足。稅費優惠、融資支持等產業政策難以突破部門壁壘，如《廣告業“組合式”助企政策匯編》僅停留在梳理層面，“最后一公里”落地難。

戰略協同層級不夠。廣告產業作為“數字經濟核心組成部分”，需與數字中國、文化強國、國際傳播等國家戰略深度對接，但市場監管部門在協調宣傳、文化、工信等部門時明顯乏力。

要素配置手段缺失。市場監管部門缺乏產業園區建設、區域協調布局、創新基礎設施投資的決策權限，導致廣告產業園區的數字化運營、區域對口合作等規劃要求難以落地。

表一：廣告產業管理體制主要矛盾分析

規劃職能劃轉的必要性：

破解產業瓶頸的關鍵抉擇

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資源配置效率提升的迫切需要

廣告產業的轉型升級亟需打破資源錯配困境。發改委作為宏觀調控部門，在優化產業要素配置方面具有兩方面獨特優勢：

第一，強化區域統籌效能。發改委可通過主體功能區規劃、區域協調發展戰略，建立廣告產業資源跨區域流動機制，針對性解決中西部廣告產業基礎薄弱問題。如甘肅等省份探索的省級廣告產業園區建設，亟需納入國家區域發展總體布局才能獲得持續支持。發改委主導的“東數西算”等工程可直接賦能廣告產業數據中心建設，破解資源配置的“虹吸效應”。

第二，創新要素整合能力。發改委掌握國家科技創新基地布局權限，可推動“產學研深度融合”。當前廣告產業基礎性技術研發薄弱，《“十四五”廣告產業發展規劃》提出加強數字廣告核心技術攻關，但缺乏國家實驗室、工程技術中心等載體支撐。發改委可將廣告產業關鍵技術納入國家創新體系，設立專項研發計劃，解決市場監管部門無力推動的底層技術突破難題。

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國家戰略協同的內在要求

廣告產業已從單純商業推廣工具升級為“國家形象傳播載體”、“數字經濟關鍵環節”和“文化軟實力重要組成”，其戰略定位要求更高層級的規劃主體。

首先是加大國際傳播能力建設。我國國際地位提升要求廣告業承擔國家品牌輸出職能，但中國廣告業跨國傳播能力較弱，海外收入占比較低。發改委可依托國際產能合作機制，將廣告服務納入“一帶一路”文化貿易支持目錄，構建中國品牌全球傳播網絡。

其次是推進數字經濟發展戰略。《中國廣告業發展指數報告（2025）》顯示，當前數字廣告成為產業發展核心引擎，廣告業新質生產力加快形成。2024年，互聯網廣告發布收入占發布環節總收入的比重增長至86.5%，從業人員中本科及以上學歷人員占比上升至67.6%。發改委主導的“數字經濟創新發展工程”可為廣告產業智能化升級提供直接支撐，如國家廣告產業大數據庫建設需參照電信運營商四級架構（國家-省-市-縣），這恰是發改委的體制創新專長。

最后是增強雙循環格局構建。廣告業在促消費、擴內需中作用突出，2024年，廣告業經濟效益愈發凸顯，驅動實體“加速跑”，經濟效益指標同比增長7.0%，達122.3點。而發改委的社會消費品零售總額調控機制可系統性發揮廣告的消費樞紐功能。

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創新驅動發展的制度保障

傳統監管思維難以適應技術革命對產業生態的重塑，亟需建立發展型治理體系。

首先，有利于破解技術創新治理難題。AIGC生成廣告、虛擬偶像代言等新業態引發系列監管空白，日益增多的廣告文案抄襲事件暴露了倫理規制缺失。發改委的“包容審慎監管”原則更利于平衡創新與規范，通過“監管沙盒”機制為創新預留空間。

其次，有利于構建全鏈條創新生態。從基礎研發（如廣告算法）到應用轉化（如程序化購買）需要完整的政策支持，市場監管部門僅能在應用端有限引導，而發改委可設計覆蓋企業全生命周期的創新政策包，如設立國家廣告產業投資基金、將廣告技術納入高新技術企業認定范疇等。

規劃職能劃轉的重要性：

重構產業發展生態的戰略價值

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破解產業發展的結構性矛盾

規劃主體升級將根本性解決廣告產業鏈優化困境。

首先，推動梯度培育機制實質性落地。針對廣告企業“沙漏狀”結構問題，《“十四五”廣告產業發展規劃》提出建立“優質廣告企業梯度培育機制”，但實施三年的效果并不明顯。發改委的“企業梯隊建設經驗”（如制造業“單項冠軍”培育）可移植至廣告領域，通過兼并重組政策支持龍頭企業整合，利用中小企業專項基金培育“專精特新”廣告技術商，真正構建紡錘形產業結構。

其次是有利于實現產業融合深度突破。廣告業與文化創意、智能制造、鄉村旅游等產業的融合需要系統設計。發改委的“產業融合示范工程”可打造標桿項目，如將地方“廣告+文旅”模式升級為國家文旅融合試點，解決當前廣告業服務實體經濟能力不足的痛點。

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強化跨部門協同效能

廣告產業的多元屬性要求破除行政條塊分割。

首先，規劃權限重構管理格局。發改委的國民經濟和社會發展規劃職能天然具備跨部門權威性。如醫療廣告監管長期存在衛生健康委、醫保局、藥監局、市場監管部門多頭管理，2025年市場監管總局仍在“優化醫療廣告監管規則”。而發改委可牽頭建立“產業發展負面清單+行業自律正面清單”的協同治理模式，明確部門職責邊界。

其次，政策工具集成創新。針對廣告產業減稅降費政策碎片化問題，發改委可整合現有政策并創設新工具。如將《廣告業“組合式”助企政策匯編》升級為“廣告產業專項政策包”，融合稅費減免（財政）、綠色通道（市場監管）、版權保護（中宣部）、數據要素定價（網信辦）等政策，形成集成效應。

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提升產業發展規劃層級

規劃職能的戰略性重構將釋放制度紅利。

首先，納入國家規劃將對廣告業直接賦能。廣告產業有望納入“十五五”規劃現代服務業專章，獲得國家戰略背書。參照發改委推動的”生產性服務業倍增計劃”，廣告業可明確設定“十五五”期末產業規模突破2萬億、數字廣告占比超70%等目標，強化規劃約束力。

同時，重大項目牽引廣告業升級。發改委的基礎設施投資職能可補足廣告業硬件短板。如算力網絡建設專項可支持廣告產業園區GPU服務器集群；文化數字化工程專項可開發“廣告創意素材庫”；新基建REITs試點可拓寬廣告園區建設融資渠道。

規劃職能劃轉的可行性：

制度基礎與實踐條件已成熟

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法律與政策基礎穩固

職能調整已具備制度保障。

第一，機構改革法治框架完善。《國務院機構改革方案》為職能劃轉提供法律依據。歷史上發改委與工信部、商務部、生態環境部的職能調整已形成成熟機制，如2008年工業行業管理職能從發改委劃轉至新成立的工信部，驗證了技術密集型產業規劃職能調整的可行性。

第二，政策連續性有效銜接。市場監管總局正在制定的《關于大力促進新時代廣告產業高質量發展的意見》可轉為由發改委牽頭發布，確保政策不斷檔。廣告監管職能仍保留在市場監管部門，形成“發改委管發展、市場監管管秩序”的合理分工。

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機構調整經驗豐富

政府職能優化路徑清晰。

第一，專業機構平移經驗成熟。國家廣告產業園區管理、廣告業統計等職能可整體劃轉。2018年發改委承接組織制定服務業發展戰略規劃職能時，已成功整合商務、文化、旅游等領域機構，其“服務業協調處室”具備廣告產業管理基礎。

第二，央地協同機制可復制。省級以下參照“省級分權、市縣執行”模式，甘肅等省已將廣告產業促進職能放在發改部門實踐。

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地方先行實踐提供示范

多地探索已驗證改革成效。

甘肅模式。2025年5月，甘肅省政府（非市場監管局）直接發布《關于促進廣告產業發展的意見》，明確由發改部門牽頭落實數字廣告研發、產業園區建設等任務，其政策力度遠超單一部門文件。該省率先探索“鏈主企業引領、梯度培育”機制，為全國提供經驗。

湖北模式。2023年，湖北省市場監管局與發改委聯合印發《推進廣告業融合發展的指導意見》，明確“廣告+實體產業”路徑，襄陽實踐表明廣告與文旅、電商、城市品牌融合可創造顯著經濟效益。這種雙部門協同模式為職能重構提供過渡方案。

實施路徑建議：

分步推進職能重構

為保障規劃職能平穩劃轉，建議采取三階段策略。

過渡期（2025-2026年）

在發改委增設“廣告與數字創意產業處”，市場監管總局廣告產業發展職能逐步移交；修訂《廣告產業發展“十五五”規劃》由雙部門聯合發布，建立聯合辦公機制；開展省級試點（如甘肅、湖北模式深化）。

深化期（2026-2027年）

全面整合廣告產業規劃職能至發改委社會服務司；市場監管總局保留廣告監測、案件查處等監管職能；制定《廣告產業促進條例》，明確部門職責邊界；建立廣告產業數據中心，整合原分散于多部門的統計數據。

成熟期（2027年后）

將廣告產業納入國家現代服務業考核指標體系；建立廣告產業安全審查機制，統籌發展與安全；推動國家廣告產業投資基金設立；構建廣告產業國際標準話語權體系。

表二：廣告產業規劃職能劃轉的協調機制設計

通過規劃職能的戰略性調整，我國廣告產業有望突破“監管依賴型”發展路徑，轉向“創新驅動型”增長模式，在“十五五”期間真正成為服務國家戰略全局、支撐數字經濟底座、引領文化創新發展的戰略性支柱產業。

◎ 撰寫：虎嘯獎創始人 陳徐彬、責編：劉照龍、排版：孫艷娜、主編：楊猛。

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