張輝:旅游的“十五五”規(guī)劃，需要解決的10個問題（上篇）

近期，我參加了文化和旅游部及部分省市組織的多次旅游座談會，核心議題是編制旅游發(fā)展的“十五五”規(guī)劃。國家和地方高度重視這一規(guī)劃，因為“十五五”時期是世界經(jīng)濟(jì)格局發(fā)生重大變革的轉(zhuǎn)折期，是中國式現(xiàn)代化全面推進(jìn)強(qiáng)國建設(shè)和民族復(fù)興的關(guān)鍵期，也是我國從觀光旅游向度假旅游轉(zhuǎn)型，從旅游大國邁向旅游強(qiáng)國的攻堅期。

政府主導(dǎo)的旅游專項規(guī)劃有兩大特點：首先，它與微觀層面的企業(yè)發(fā)展規(guī)劃不同，例如旅游產(chǎn)品的設(shè)計、旅游線路的組織和旅游形態(tài)的發(fā)展等，不應(yīng)成為旅游專項規(guī)劃的主要內(nèi)容；其次，旅游專項規(guī)劃也不同于其他政府部門主導(dǎo)的國土資源規(guī)劃、工業(yè)發(fā)展規(guī)劃和交通發(fā)展規(guī)劃。旅游專項規(guī)劃不具備具體的項目安排和資源分配功能，更側(cè)重于宏觀指導(dǎo)、戰(zhàn)略引領(lǐng)和政策協(xié)調(diào)。因此，旅游專項規(guī)劃應(yīng)從國家社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的角度出發(fā)，結(jié)合我國旅游業(yè)發(fā)展的現(xiàn)狀和趨勢，綜合考慮經(jīng)濟(jì)、社會、文化和生態(tài)等多方面因素，全面規(guī)劃我國旅游業(yè)的未來發(fā)展。

目標(biāo)導(dǎo)向和問題導(dǎo)向是旅游專項規(guī)劃編制的重要原則。2024年5月17日，習(xí)近平總書記在全國旅游發(fā)展大會上強(qiáng)調(diào)，要“著力完善現(xiàn)代旅游業(yè)體系，加快建設(shè)旅游強(qiáng)國”，“推動旅游業(yè)高質(zhì)量發(fā)展行穩(wěn)致遠(yuǎn)”。因此，“十五五”旅游專項規(guī)劃應(yīng)圍繞旅游強(qiáng)國和高質(zhì)量發(fā)展兩個目標(biāo)，全面布局重大發(fā)展戰(zhàn)略、工程、措施、部署和任務(wù)。為實現(xiàn)這兩個目標(biāo)，我國旅游業(yè)還存在哪些問題和短板？差距有多大？如何通過方式和路徑解決？解決過程中需要哪些機(jī)制和政策協(xié)調(diào)？

基于目標(biāo)導(dǎo)向和問題導(dǎo)向，我認(rèn)為以下10個問題是‘十五五’旅游規(guī)劃必須解決的。

（以下是第一至第五個問題）

一、應(yīng)以民生產(chǎn)業(yè)的特點為出發(fā)點，解決旅游需求側(cè)的制約問題

習(xí)近平總書記指出，旅游業(yè)是一種具有顯著時代特征的民生產(chǎn)業(yè)和幸福產(chǎn)業(yè)，深刻闡述了旅游業(yè)未來發(fā)展的新價值和新導(dǎo)向。踐行以人民為中心的旅游發(fā)展觀，推動旅游業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，必將成為“十五五”期間的重點。要使旅游業(yè)成為民生產(chǎn)業(yè)和幸福產(chǎn)業(yè)，需從需求側(cè)和供給側(cè)雙方面推動旅游的大眾化和多樣化發(fā)展。

從經(jīng)濟(jì)學(xué)基本原理來看，需求與供給是兩個重要概念，是市場構(gòu)成的重要范疇。需求牽引供給，供給創(chuàng)造需求，這是市場經(jīng)濟(jì)的重要運行規(guī)律。長期以來，我國的旅游發(fā)展主要從供給側(cè)發(fā)力，通過供給創(chuàng)造需求，如創(chuàng)建優(yōu)秀旅游城市、推動智慧旅游和鄉(xiāng)村旅游發(fā)展、評定國家A級景區(qū)和國家級旅游度假區(qū)等，都是從供給側(cè)推動我國旅游發(fā)展。

在“十五五”期間，隨著新發(fā)展理念的全面落實，我國的恩格爾系數(shù)和基尼系數(shù)將明顯下降，旅游、休閑和健康類需求的潛力將大幅增加。國家將利用旅游消費這一新動能，推動經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)發(fā)展，旅游將成為構(gòu)建我國新發(fā)展格局的重要力量。然而，這種新動能的有效發(fā)揮，取決于需求側(cè)的改革和有效管理。我們知道，旅游消費與其他消費不同，除了需要一定的經(jīng)濟(jì)能力外，還需要一定的時間保障，尤其是連續(xù)性時間的保障。1999年我國國內(nèi)旅游出現(xiàn)“井噴”式增長，一個重要原因是國家實行了“十一”假日制度。隨后，國內(nèi)旅游的持續(xù)增長與我國落實“五一”、“十一”和“春節(jié)”三個假日制度密切相關(guān)。因此，通過假日制度改革可以釋放旅游流動性，從而擴(kuò)大旅游規(guī)模。

在“十五五”期間，國家推動旅游業(yè)發(fā)展，要從供給側(cè)為重心轉(zhuǎn)向需求側(cè)發(fā)為重心，以需求側(cè)管理為突破口，構(gòu)建我國大眾化和多樣化旅游新發(fā)展格局。在“十五五”期間，文化和旅游部要會同相關(guān)部門，首先要研究假日制度與旅游消費需求的吻合度，進(jìn)行存量調(diào)整，使我國公共假期天數(shù)在不大幅度增加的前提下，更能有效地發(fā)揮假日的旅游效用；其次，全面推行帶薪休假制度，國家除了規(guī)定最低工資，還要增加最低帶薪休假天數(shù)，通過制度設(shè)計，保證勞動者的休假權(quán)利；第三，調(diào)整中小學(xué)假期制度，從當(dāng)前實行的全年二假期調(diào)整為全年四假期，配合帶薪休假制度，推動旅游全年均衡發(fā)展；最后，要研究制約旅游需求的制度性障礙。要順應(yīng)旅游者旅游消費擴(kuò)大和旅游消費升級的趨勢，持續(xù)激發(fā)旅游消費潛力，解決制約旅游新業(yè)態(tài)發(fā)展的制度障礙，如研學(xué)旅游的教育制度瓶頸，房車旅游的道路和車輛管理問題，游艇旅游的水路管理問題，低空旅游的空管制度問題等，通過有效的需求側(cè)管理，推動我國“十五五”期間旅游高質(zhì)量發(fā)展。

二、以綠色旅游方式為切入點，解決旅游的三大和諧問題

2023年12月27日，中共中央國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于全面推進(jìn)美麗中國建設(shè)的意見》中，提出了發(fā)展綠色旅游的問題。可以說，綠色旅游不僅是推進(jìn)美麗中國建設(shè)的重要內(nèi)容，也是我國未來旅游發(fā)展的方向，更是推動我國旅游高質(zhì)量發(fā)展的新突破口。

綠色旅游是新時代中國旅游發(fā)展的新模式，也是“十五五”期間我國旅游發(fā)展的重點。過去45年，我國旅游經(jīng)歷了開放驅(qū)動、資源驅(qū)動和投資驅(qū)動三個階段，特別是在資源驅(qū)動和投資驅(qū)動階段，出現(xiàn)了不少不綠色的現(xiàn)象。因此，在“十五五”期間，推動綠色旅游發(fā)展對我國未來旅游發(fā)展具有戰(zhàn)略意義。綠色旅游的核心目標(biāo)包括和諧、持續(xù)和高效。通過推動綠色旅游，可以在保護(hù)資源和環(huán)境的同時，提高旅游資源的開發(fā)效率，從根本上解決過度開發(fā)和無效開發(fā)的問題；同時，使旅游資源的空間布局更加合理，旅游設(shè)施的規(guī)模和功能更符合需求；增強(qiáng)旅游項目與環(huán)境和氣候的適應(yīng)性，擴(kuò)大旅游開發(fā)的溢出效應(yīng)，全面提升資源和資產(chǎn)的利用率，提高旅游領(lǐng)域的投入產(chǎn)出比；此外，還能形成低碳消費的旅游生活方式，推動旅游經(jīng)營的綠色化發(fā)展。總之，推動綠色旅游將改變我國旅游的空間和產(chǎn)業(yè)形態(tài)，改變原有的投資、運營和管理模式，以及評價和標(biāo)準(zhǔn)體系。在綠色旅游模式下，許多現(xiàn)有的制度、政策和措施可能需要調(diào)整，這標(biāo)志著我國旅游領(lǐng)域的深度轉(zhuǎn)型和體系再造，是一場深刻的變革。這種變革將加速我國旅游高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)的實現(xiàn)。

旅游高質(zhì)量發(fā)展依賴于旅游的和諧，具體表現(xiàn)為人與自然的和諧、人與人（游客與當(dāng)?shù)鼐用瘢┑暮椭C以及人的自我和諧。從旅游形式來看，觀光旅游主要解決人與自然的和諧問題，休閑旅游主要解決游客與當(dāng)?shù)鼐用裰g的和諧問題，度假旅游則主要解決人的自我和諧問題。從旅游空間來看，景區(qū)是解決人與自然和諧的主要場所，旅游街區(qū)和城市是解決人與人和諧的主要空間，度假區(qū)和度假地則是解決人自我和諧的主要區(qū)域。隨著我國旅游業(yè)進(jìn)入新階段，旅游和諧問題成為高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵，解決這一問題將是“十五五”期間的重要任務(wù)，而實現(xiàn)三大和諧的關(guān)鍵在于綠色旅游發(fā)展方式的落實。

三、以機(jī)制與體制改革為突破點，解決旅游深度融合問題

“十五五”期間，旅游工作的重心是旅游與相關(guān)要素、產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展。通過旅游融合發(fā)展，不僅為旅游業(yè)拓展更廣闊的發(fā)展空間，也為相關(guān)產(chǎn)業(yè)注入更多發(fā)展動能。旅游是一種消費，旅游經(jīng)濟(jì)圍繞旅游消費形成。當(dāng)人們的旅游形態(tài)與方式發(fā)生變化時，旅游經(jīng)濟(jì)的范疇和旅游業(yè)的邊界也隨之改變。在我國觀光旅游階段，旅游經(jīng)濟(jì)的主體產(chǎn)業(yè)是旅行社、酒店和景區(qū)。現(xiàn)階段，多種旅游形態(tài)和方式共同發(fā)展，形成更多旅游經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)業(yè)形態(tài)，這些產(chǎn)業(yè)形態(tài)通過旅游與其他產(chǎn)業(yè)的融合實現(xiàn)。

需求是推動旅游經(jīng)濟(jì)變化和旅游業(yè)邊界擴(kuò)大的重要力量。隨著我國社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人們會更常態(tài)地借助旅游，不同于常住地的生活方式、學(xué)習(xí)方式和成長方式，獲得情緒、健康、知識、技能和文化等多重社會屬性的價值。為適應(yīng)旅游的多重社會屬性，以文化和旅游融合為主線的多種旅游融合正在加速進(jìn)行，文旅融合、體旅融合、交旅融合成為主流。通過融合，形成新產(chǎn)品、新功能、新玩法和新場景，極大地豐富了我國的旅游供給。同時，通過旅游融合，形成新的旅游空間形態(tài)和商業(yè)業(yè)態(tài)，擴(kuò)大了旅游的產(chǎn)業(yè)門類，提升了我國旅游經(jīng)濟(jì)的綜合實力。

“十五五”期間，要加速旅游融合發(fā)展，深入研究促進(jìn)旅游融合發(fā)展的機(jī)制與體制至關(guān)重要。因為，能與旅游相融合的要素與行業(yè)，有的是事業(yè)屬性，有的是產(chǎn)業(yè)屬性；有的通過市場機(jī)制運作，有的通過行政機(jī)制運作；有的收費，有的免費。不同體制和機(jī)制的要素與行業(yè)，與旅游這個市場機(jī)制下的產(chǎn)業(yè)融合，體制與機(jī)制之間的調(diào)整、變通和改革，成為旅游融合發(fā)展的關(guān)鍵問題。如暑期各類博物館一票難求現(xiàn)象，在技術(shù)層面（開夜場、早場）是可以解決的，但未能得到有效解決，主要原因是體制與機(jī)制的制約。類似問題在旅游融合方面還有很多。如文化和旅游融合，文化發(fā)展強(qiáng)調(diào)社會效益優(yōu)先，旅游更強(qiáng)調(diào)市場經(jīng)濟(jì)規(guī)則。如同效率和公平不能完全兼顧，社會效益和經(jīng)濟(jì)效益目標(biāo)雖有一致性，但在實際運行中難免存在沖突。因此，解決旅游融合發(fā)展的體制與機(jī)制制約，必將成為我國“十五五”期間的重要任務(wù)。

四、以國土空間旅游功能新增為切入點，解決旅游空間形態(tài)構(gòu)建問題

“十五五”期間，旅游空間形態(tài)的建設(shè)和重構(gòu)已迫在眉睫，這是我國旅游高質(zhì)量發(fā)展的重要課題。旅游本質(zhì)上是人的空間移動，旅游經(jīng)濟(jì)是以這種移動為基礎(chǔ)形成的經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)。因此，旅游經(jīng)濟(jì)與其他經(jīng)濟(jì)類型不同，除了需要滿足旅游者活動的產(chǎn)業(yè)外，還需要相應(yīng)的空間支持。若缺乏與旅游活動匹配的空間形態(tài)，旅游經(jīng)濟(jì)將難以正常運作。不同類型的旅游需求需要不同的空間來實現(xiàn)，如觀光旅游需要景區(qū)或旅游區(qū)，度假旅游需要度假區(qū)或露營地，休閑旅游需要街區(qū)或旅游綜合體，研學(xué)旅游需要營地，而健康旅游和運動旅游則需要專門的基地。只有構(gòu)建與旅游形態(tài)相適應(yīng)的空間，旅游業(yè)才能持續(xù)健康發(fā)展。

近年來，在旅游融合和旅游要素獨立化雙輪驅(qū)動下，我國旅游空間形態(tài)從單一的景區(qū)或旅游區(qū)向多元化轉(zhuǎn)變，初步形成了與大眾旅游相適應(yīng)的空間體系，包括景區(qū)、旅游區(qū)、度假區(qū)、旅游街區(qū)、旅游綜合體、旅游營地、旅游基地、旅游綠道和旅游風(fēng)景道等，為旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展和業(yè)態(tài)創(chuàng)新奠定了堅實基礎(chǔ)。從戰(zhàn)略布局層面思考旅游空間的重構(gòu)，有近期和遠(yuǎn)期兩個目標(biāo)。近期目標(biāo)是要構(gòu)建起與旅游形態(tài)相吻合的多元化旅游空間形態(tài)，景區(qū)或者旅游區(qū)這類空間的數(shù)量與規(guī)模已經(jīng)基本滿足市場的需要，質(zhì)量與管理的提升是這類空間形態(tài)發(fā)展的重點；加大度假區(qū)、旅游街區(qū)、旅游綜合體、旅游營地、旅游基地、旅游綠道、旅游風(fēng)景道數(shù)量的供給是近期旅游空間重構(gòu)的重心。遠(yuǎn)期目標(biāo)是要構(gòu)建更大尺度的國家和區(qū)域性度假區(qū)體系，以充分適應(yīng)我國大眾旅游時代的需要。我們可以看到，近年來，通過旅游集聚效應(yīng)，已經(jīng)初步形成了渤海灣、沿太湖、海南等國家度假地的空間格局，都市區(qū)劃下也形成數(shù)量眾多的鄉(xiāng)村度假地空間格局。大尺度的國家度假地和鄉(xiāng)村度假地框架，將會改變我國旅游空間的基本走向。

在‘十五五’期間，國家將根據(jù)各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀、旅游資源品質(zhì)及旅游需求變化，在國土空間規(guī)劃中新增國家度假地功能區(qū)劃，推動度假旅游發(fā)展；在土地利用總體規(guī)劃中增加旅游用地專項規(guī)劃，解決旅游用地問題；在國家生態(tài)保護(hù)區(qū)通過發(fā)展綠色旅游，探索生態(tài)價值旅游轉(zhuǎn)化路徑；在鄉(xiāng)村旅游聚集區(qū)研究鄉(xiāng)村旅游公共設(shè)施建設(shè)的用地問題。這些問題都應(yīng)成為‘十五五’期間關(guān)注的重點。

五、以國家區(qū)域戰(zhàn)略為支撐，解決地區(qū)旅游發(fā)展不平衡問題

由于自然條件、資源稟賦、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、市場和政策等因素的影響，我國區(qū)域發(fā)展存在明顯的東中西差距和南北方差距。習(xí)近平總書記指出：“統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展始終是一個重大問題。”盡管東部、中部、西部和東北地區(qū)的人均地區(qū)生產(chǎn)總值差距已縮小至1.86∶1，但區(qū)域發(fā)展不平衡不充分的問題依然存在。受區(qū)域社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展限制，我國區(qū)域間的旅游發(fā)展差距仍然顯著。東北地區(qū)因產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一和市場化動力不足，正經(jīng)歷深刻轉(zhuǎn)型陣痛；中部地區(qū)雖然擁有強(qiáng)大的旅游需求能力，但由于合作松散和缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，區(qū)域品牌影響力未能充分發(fā)揮；西部地區(qū)長期面臨交通不便、旅游配套設(shè)施落后、公共服務(wù)能力不足等問題，豐富的自然和人文資源優(yōu)勢尚未轉(zhuǎn)化為高質(zhì)量的旅游經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢。總體來看，東部地區(qū)持續(xù)領(lǐng)先，中西部和東北地區(qū)追趕乏力，導(dǎo)致區(qū)域發(fā)展差距有固化風(fēng)險，嚴(yán)重制約了我國旅游區(qū)域協(xié)同發(fā)展新格局的構(gòu)建。此外，國家重大發(fā)展戰(zhàn)略在旅游領(lǐng)域的政策紅利和疊加效應(yīng)，因區(qū)域內(nèi)及區(qū)域間銜接不暢而未能充分釋放。京津冀地區(qū)在旅游規(guī)劃、市場營銷和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)方面的一體化進(jìn)程仍顯緩慢，世界級旅游目的地的整體形象尚未形成；長三角一體化進(jìn)程中，隱性的行政壁壘和分散的品牌推廣削弱了“江南水鄉(xiāng)”等共同IP的整合效能；粵港澳大灣區(qū)因“一國兩制三關(guān)稅區(qū)”的制度差異，在要素便捷流動和市場規(guī)則對接上面臨挑戰(zhàn)，制約了一體化發(fā)展進(jìn)程。更為關(guān)鍵的是，各戰(zhàn)略區(qū)域多關(guān)注內(nèi)部協(xié)同，而區(qū)域間的戰(zhàn)略對接和聯(lián)動發(fā)展明顯不足。

在‘十五五’期間，國家將以區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略為支撐，保持東部地區(qū)率先發(fā)展的同時，積極推進(jìn)東北、中部和西部地區(qū)的旅游高質(zhì)量發(fā)展。東北地區(qū)將以冰雪經(jīng)濟(jì)為引擎，邊境風(fēng)情為紐帶，生態(tài)資源為基底，打造世界級全季旅游目的地。充分利用冰雪、森林、邊境、文化等特色資源，創(chuàng)新開發(fā)全季旅游產(chǎn)品，延伸產(chǎn)業(yè)鏈條，將東北地區(qū)打造成四季皆宜的國際知名旅游目的地。中部地區(qū)將以長江中游城市群和中原城市群為支撐，建設(shè)承東啟西、輻射全國的世界級旅游景區(qū)和精品旅游線路，形成中部地區(qū)旅游集散中心和聯(lián)通東西部的旅游中轉(zhuǎn)地。構(gòu)建統(tǒng)一開放、合作共享的中部區(qū)域旅游大市場，打造中國傳統(tǒng)文化傳承創(chuàng)新高地，深度挖掘長江、黃河、長城、太行山等文化資源，講好中部地區(qū)文化故事。培育一批在全國乃至全球具有重要影響力和知名度的精品旅游項目、旅游品牌和旅游企業(yè)。西部地區(qū)將立足多元民族文化、壯美生態(tài)景觀、獨特邊疆風(fēng)情三大核心優(yōu)勢，將旅游業(yè)培育成西部地區(qū)支柱產(chǎn)業(yè)和綠色增長引擎。構(gòu)建民族風(fēng)情濃郁、生態(tài)特色鮮明、邊疆體驗獨特的文化和旅游融合發(fā)展新格局。堅守生態(tài)保護(hù)紅線，推動綠色旅游發(fā)展，實現(xiàn)民族文化活態(tài)傳承、自然生態(tài)有效保護(hù)與旅游經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展協(xié)同共進(jìn)，打造世界級民族文化體驗與生態(tài)旅游目的地。為配合我國區(qū)域旅游發(fā)展，‘十五五’期間在高等級旅游景區(qū)、旅游度假區(qū)、旅游街區(qū)、旅游基地和旅游營地評定方面，適當(dāng)向西部、東北地區(qū)傾斜，在相關(guān)項目資金和政策上給予一定支持，推動我國旅游區(qū)域平衡發(fā)展。

[第六至第十個問題，請關(guān)注《張輝:旅游的“十五五”規(guī)劃，需要解決的10個問題(下篇)》]

(張輝系北京交通大學(xué)教授、博導(dǎo)，文化和旅游部“十四五”規(guī)劃專家委員會委員。）

責(zé)編：楊軼男

轉(zhuǎn)自：文旅中國