盛松成：地方發展模式何以重投資輕消費？如何改變？

通過稅制改革提高地方政府促消費的積極性

文 l 盛松成、龍玉、陳璽

大力提振消費是全面擴大內需的一個重要抓手。今年《政府工作報告》將“大力提振消費、提高投資效益，全方位擴大國內需求”置于政府主要工作之首。

對于地方經濟工作而言，增加投資的可控性更強，而提振消費更像是“推繩子”，往往需要市場的配合，尤其是在居民部門消費傾向較弱的情況下，難度更大。應重視地方政府對促進消費的積極性，因為這會直接影響有關促消費政策的落實和成效。

但也要看到，目前不少地方政府面臨較大資金約束，地方財政受到債務累積和房地產市場下行的拖累。而發放消費補貼本身需要耗費較大財力，且會在一定程度上透支未來消費需求。

我們認為，可以從財稅制度層面著力，建立地方政府促進消費的良性激勵機制。這從長期看，亦符合我國經濟發展新階段的要求，充分釋放我國統一大市場潛力。

從我國稅收收入結構看，增值稅、企業所得稅、消費稅和個人所得稅是前四大稅種。其中，增值稅（由中央和地方“五五分成”）對地方稅收的貢獻最大。而隨著國家逐步推動部分品目消費稅征收環節后移并下劃地方，消費稅則有望成為地方政府的增量收入來源。因此，提振消費的財稅改革應主要考慮從增值稅和消費稅入手。2024年，我國稅收收入17.5萬億元，其中增值稅6.67萬億元（占全部稅收的38%），消費稅1.65萬億元（占全部稅收的9%）。

參考國際經驗，我們建議：

一是在增值稅分配方式上更加側重向消費地進行轉移支付，同時提高轉移支付的精準性；

二是加快推進消費稅征收環節后移，通過消費稅改革推動綠色、智能、健康等新興消費領域發展，以消費升級帶動產業升級。

一、進一步釋放我國消費潛力可能面臨財稅制度的制約

近年來，國家戰略更加注重內需驅動，逐步確立了消費的基礎性作用和投資的關鍵性作用并重的發展方向，特別強調將恢復和擴大消費擺在優先位置。但現有稅收稅制度與經濟發展新趨勢之間的不協調問題也逐漸顯現。

以增值稅為例。目前我國增值稅分配仍以生產地原則為基礎，盡管這一安排在投資主導階段有效支撐了地方政府財政，但在消費驅動逐步成為主要增長動力的新階段，其局限性日益突出。

一是稅收與稅源背離引發的激勵扭曲和地區間稅收橫向分配的失衡。

由于生產地政府取得其分享的增值稅收入，消費地居民實際負擔其所購產品和服務中包含的增值稅，造成地區間稅收和稅源的背離。這種安排還帶來了激勵扭曲：地方政府為爭奪稅源，抑制了地區間產業有序轉移，不利于全國統一大市場的形成。

此外，平臺經濟發展也為增值稅的合理分配帶來挑戰。平臺經濟模式下，一方面，生產地和消費地分離的情況更加顯著，另一方面，消費行為分散但稅收集中在平臺注冊地（多為發達地區），更是給地區間增值稅橫向分配的不合理帶來雙重壓力。

二是地方發展模式重投資、輕消費，加劇產能過剩，不利于經濟轉型升級。

由于稅收與生產規模掛鉤，企業通過擴大生產規模可直接增加地方政府的稅收分成，地方政府因此更傾向于支持企業“做大”而非“做強”，容易造成低端產能過剩與高端產能不足并存的局面。并且，受制于現有激勵結構，地方政府普遍缺乏培育消費市場的積極性，而多元化的消費需求恰恰是引導有效投資、推動產業升級和創新發展的重要因素。

目前我國增值稅分配機制中缺乏對消費地的直接補償，主要依賴中央轉移支付在一定程度上間接緩解矛盾。但一般轉移支付機制缺乏明確的分配依據和有效的激勵約束，效率較低且削弱了地方政府的自主性，難以從根本上緩解稅收歸屬與實際稅源之間的錯配問題。

為緩解生產地原則下增值稅分配機制產生的負面效應，需要考慮建立更為科學、合理、能夠體現消費貢獻的補償機制，以引導地方政府優化發展導向，促進區域協調發展。

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二、促消費相關稅制改革的國際經驗及啟示

（一）歐盟增值稅分配改革對優化我國增值稅分配機制的啟示

歐洲是增值稅的發源地，歐盟成員國均實行增值稅。在過去三十多年中，歐盟為適應統一市場建設的需要，持續推動內部跨境增值稅制度從生產地原則向消費地原則的轉型，根本原因在于歐盟一體化程度不斷加深，以及跨境貿易形態的持續演變。特別是遠程服務和電子商務的發展，打破了傳統“生產—銷售”鏈條的地理邊界，使原本以生產地為基礎的征稅模式難以準確反映實際消費地點。

歐盟增值稅改革歷程大致經歷了制度奠基、過渡性制度確立與探索、消費地原則確立與制度轉型，以及確定性增值稅制度構建四個階段。

在歐盟一體化初期，跨境貨物和服務貿易日益頻繁，但成員國對稅收主權的高度敏感使得徹底推行統一制度難度較大，采取了生產地原則作為基本征稅邏輯。這種安排在成員國關系相對松散、邊境尚未完全開放階段，有助于稅收征管穩定，順應了各國政府對控制本國財政收入來源的訴求。

隨著“單一市場計劃”的推進，歐盟逐步引入消費地原則，并開始嘗試通過集中清算、電子申報等方式協調成員國之間的稅收歸屬，以“過渡性增值稅制度”作為折中選擇——即在B2B貨物貿易中適用消費地原則，而在其他交易類型中繼續沿用生產地原則。

得益于信息技術的進步，在電子商務以及跨境服務貿易迅猛發展的倒逼之下，歐盟逐步通過技術手段引入“一站式申報機制”（OSS），并明確在未來的“確定性增值稅制度”中，所有跨境交易均由出口商申報、按消費地稅率征稅、稅收歸屬于消費國，最終實現了征稅原則的高度一致性。

事實上，歐盟統一大市場建設過程中面臨的挑戰比我國更大，但經過制度探索，依然取得了積極的成果。

我國進行增值稅分配機制改革的優勢還是較為明顯的：一是在地區協同方面，不存在稅率不統一或者地區間不信任的瓶頸；二是過去歐盟由于技術限制而無法落地的征管體系，在現今大數據和人工智能的技術條件下已不是無法克服的困難。

借鑒歐盟經驗，我國現階段可以考慮采取“生產地+消費地”并存的復合模式（對應歐盟增值稅改革“過渡性制度確立與探索”的時期），并通過設立過渡性制度安排，逐步過渡到以消費地為主的增值稅收入分配機制。此外，應確立更為精準的補償依據，對消費地進行轉移支付，建立良性的激勵機制，促使地方政府改善本地消費環境，推進消費基礎設施的優化和升級。

（二）美國銷售稅（Sales Tax）對我國消費稅改革的啟示

美國是全球第一大經濟體和最大的消費國。目前，美國的消費率已經超過80%，而美國的人均GDP已超過8萬美元。早在20世紀60年代初，美國人均GDP約1.9萬美元（按不變價計算）時，美國的消費率也達到了77%。也就是說，半個多世紀以來，美國的經濟發展主要就是靠消費持續帶動的。

美國是以直接稅為主的國家，個人所得稅和財產稅分別是聯邦政府和州及地方政府的主要收入來源。而消費稅（一般包括銷售稅、增值稅和關稅等）是美國間接稅的主力軍，是對商品和服務的購買行為征稅。

美國沒有全國統一的增值稅制度，而是以銷售稅（Sales Tax）為核心。這一方面是由于考慮到企業最終會將增值稅的稅負轉嫁給消費者承擔。另一方面，美國經濟以服務業和高技術產業為主導，所得稅制度更符合其經濟特點，因為不對中間環節征稅，從而促進了消費的繁榮[ 呂長順.促進消費增長，穩經濟預期，消費稅改革迫在眉睫[J].財富時代,2024,(08):16-19.][1]。

具體而言，聯邦政府不征收普通銷售稅，只對特定商品（如煙、酒、汽油、輪胎等）征收消費稅，一般在生產環節征收，遵循受益原則（例如燃油稅收入用于公路建設維護）和限制性課稅原則（例如煙酒稅旨在抑制不健康消費）[ 已有研究指出，煙、酒屬于非健康消費品，其消費稅收入下劃地方可能會誘導地方政府為了增加稅收收入而鼓勵居民更多地消費煙和酒，這既不利于居民身體健康，也將制約消費稅引導消費作用的發揮。由此可見，煙、酒的商品屬性決定了其收入不適合下劃地方。正是考慮到這一點，目前除美國煙、酒消費稅收入是中央與地方共享以外，世界上多數國家如英國、法國、德國、日本、韓國和俄羅斯等的煙、酒消費稅收入歸屬中央財政（張麗微等，2025）。][2]。美國45個州及地方政府征收普通銷售稅，各州根據自身需要設定不同稅率，通常在4%-7%之間，在零售環節征收。

普通銷售稅是美國消費稅中最主要的稅種，征稅范圍以有形商品為主，部分州對食品、藥品免稅，以緩解稅收的累退性，減輕低收入家庭負擔。近年來，部分州將稅基擴展至勞務消費（如酒店、修理服務）。此外，2018年經美國最高法院判決，各州可對跨州電商交易征稅，終結了此前“無實體店不征稅”的規則。

盡管我國稅制與美國存在較大差異，但從美國銷售稅的制度設計中，仍可以得到一些啟示：

一是通過差異化稅率引導消費行為。對煙酒、高污染商品征收高稅率，引導健康環保消費；而必需品往往免稅，如美國多數州對食品、藥品免稅，減輕低收入群體負擔。

二是將消費稅與公共服務掛鉤。例如，燃油稅、航空稅等專項稅收直接用于公路、機場等基礎設施建設，提升消費便利性，形成“稅收—服務—消費”良性循環。

三、關于提高地方政府促消費財稅激勵的建議

第一，優化增值稅分配機制，尤其應側重更加精準地實施對消費地的補償。

一是優先在平臺經濟領域試點“生產地與消費地相結合”的增值稅分配規則。考慮生產地和消費地政府對價值創造和實現的貢獻，對地方分享的50%部分，按照生產地與消費地相結合原則進行橫向分配，一部分由生產地政府就地留用，直接劃入當地財政，其余按照消費地原則在地區間橫向再分配。

二是進一步完善現行增值稅留抵退稅的分擔機制，將進項抵扣與銷項繳納操作相分離，由地方承擔的退稅部分，全部轉由所涉進項稅抵扣的上游生產地稅務部門承擔退稅（因為待抵扣的進項稅，對于上游生產地來說，是其銷項稅收入）。這有助于從根本上理順增值稅征收權益與退稅責任之間的對應關系，以實現稅收現金流的精準匹配，避免基層財政因退稅陷入流動性危機。

第二，優化消費稅稅率結構，促進消費稅提質擴容。

一是由于最終環節或零售端價格會高于生產批發價格，可適當降低消費稅法定稅率。而對曾經屬于高檔消費品但現在已進入尋常百姓家的小汽車、高檔化妝品等，亦可適當降低其稅率。

二是為順利推進改革，平衡地方利益，應考慮在過渡期建立消費稅收入調節制度，對應稅消費品主要生產地進行彌補。以煙消費稅為例，可考慮在消費稅征收環節后移后，從消費稅收入產生增量的地區提取部分資金作為調節基金，彌補增量為負的地區，平衡地區間稅收收入分配格局。

三是通過差異化稅率，鼓勵綠色、健康等消費領域發展，優化消費結構。例如，對高污染、高耗能產品征收較高的消費稅，降低綠色替代品的相對價格，但應采取適當的政策調節力度，避免轉型過程中對經濟造成較大下行壓力。

第三，完善稅種聯動管控和整合機制。

增值稅在進口、生產、批發零售所有生產流通環節均征收，可考慮將消費稅與增值稅聯動管控。例如，小汽車消費稅與其對應的車輛購置稅在納稅人、稅基和調節效應具有一致性，可考慮將小汽車消費稅與其對應的車輛購置稅整合。這有助于加快推進消費稅改革，擴大消費稅規模和占比。

此外，完善稅種聯動，也有助于統籌間接稅對消費品價格的影響，避免重復征稅，并在此基礎上對智能化、數字化、綠色化產品給予相應的稅收優惠，降低相關產品的消費成本，鼓勵居民增加對上述品類的消費。

第四，推動我國消費統計體系的進一步完善，從而為穩步推進財稅改革提供基礎保障，助力消費稅征收環節后移的稅收征管，并為優化增值稅分配提供更加完善的數據基礎。

一是加強消費統計的技術保障，如通過電子發票系統自動抓取地理位置信息（如通過手機定位、收貨地址智能識別），輔助數據核驗。

二是未來隨著區塊鏈等數字經濟前沿技術在經濟活動和支付領域的滲透，利用其可追溯性、數據“可用不可見”等優勢，研究疏通數據流通和共享的堵點，促進全國統一大市場的數據基礎設施升級。*

本文作者盛松成系中歐國際工商學院教授，龍玉、陳璽為中歐陸家嘴國際金融研究院研究員。于衛國博士對本文亦有貢獻