賀雪峰 | 分利秩序

賀雪峰

面對不可持續的嚴峻形勢，國家啟動了農村稅費改革，主要是試圖通過減輕與規范農民負擔來緩解"三農"工作的嚴峻形勢。結果農村稅費改革仍然不很成功，國家因此決定自2006年起取消農業稅及各種專門針對農民的收費。中國實現由從農村汲取資源到向農村輸入資源的根本轉變。過去歷史上，國家與農民關系一直建立在從農村汲取資源的基礎上面。2006年開始取消農業稅，國家與農民的關系發生巨變。以國家向農村轉移資源為基礎的國家與農民關系的新階段開始了。

這個階段開始的第一步就是，因為不再需要村干部協稅，鄉鎮就不可能縱容狠人村干部的蠻橫貪污，同時，因為不再需要收取稅費，狠人村干部也就不可能借收取稅費自肥。狠人很快退出鄉村干部行列，好人再次當上村干部，之前的鄉村利益共同體解體。

國家從農村汲取資源，尤其是要從分散且剩余很少的農戶那里汲取資源，農戶會有強烈的"痛感"，因為這是他們用汗水換取來的勞動成果。同時，農村有大量超過一家一戶的公共事業需要建設，公共事業建設也需要向農戶籌資籌勞。向農戶籌資籌勞建設的農村公共事業，一定是農村最緊缺的公共品，也一定是與農民公共品需求偏好高度一致的。且村莊社會是熟人社會，由農戶自己出錢建設的公共事業，一定會由最適合的建設者以最低成本來建設。簡單地說，通過村民籌資籌勞建設的公共事業，一定是最符合村民公共品需求偏好且一定會用最低成本建設最好質量的公共品。村民絕對不會允許自己出錢建設的公共事業是沒有實際用途的，以及是浪費了大量資源的。因此一分錢做出了三分錢的公共事業來。

當然，因為向農戶籌資籌勞不是那么容易，以及村民公共品需求偏好有差異，村莊內生建設公共事業就可能因為籌資籌勞不足而造成公共品供給不足。這與只要村莊能夠籌資籌勞，每一分資源都會以最好的方式用到最該用的地方不矛盾。

取消農業稅后，國家不再向農民收取農業稅，之前往往搭農業稅強制征收便車的其他專門面向農民的收費一并取消了。共同生產費及由農民承擔的"兩工"義務，也或取消，或難以再收取，農村公共品因此出現了嚴重不足。

2006年以后，國家加大向農村轉移支付力度，尤其是十八大以來，國家每年向農村轉移資源超過萬億，而取消農業稅前國家每年收取的農業稅才約900億元。之前由農民自己籌資籌勞建設公共事業，逐步變成由國家通過項目制來為農民建設公共事業包括提供基礎設施，城鄉均等的基本公共服務成為新時期國家的政策目標。

國家資源下鄉搞建設，自上而下層層向下轉移，反過來也就是自下而上層層向上跑資金拿項目。在農村基礎設施和公共事業建設缺口很大而國家資源有限的情況下面，自上而下的資源轉移和自下而上的爭資跑項，就會發生一些有趣的事情：在掌握資源的上級部門有關系，就容易拿到項目，積極性高的下級也容易拿到項目。這都是合法的，是經過了正式資源轉移程序的。在合法合程序的同時，卻有著各種特殊關系在起作用。

因此，積極爭資跑項的下級一定要想方設法為掌握資源的上級部門提供政績，以及按上級部門要求安排工程，比如招標工程的第三方大多是上級部門的事業單位或從上級部門獨立出來的 民辦非企業 ，甚至就是企業。這些企業最了解行情、標準，與驗收工程質量的上級部門工作人員過去是同一個辦公室的同事。拿到了上級部門項目的地方政府和基層干部，他們免費為地方爭取到了項目，就是地方的功臣。

上級安排項目，為農村建設基礎設施和提供公共服務，不需要村民出錢出力，村民就不會特別地關注項目本身的合理性，以及由誰來建設。項目建設得好不好，有沒有作用，存不存在浪費，村民都不關心，當然也沒有關心的渠道，因為是上級撥款，由上級招標、驗收和審計。上面安排下來的項目是天上掉下來的餡餅，即使受益少一點，總比沒有好。

國家項目安排在哪里都可以，每個地方都有跑項目的積極性，因此就無法保證國家項目恰恰安排到最有需求的地方。國家項目落地，如何建設，必須要按全國統一標準，因此，最適合當地的建設方式很可能就無法入選。

國家項目落地，是要為農民提供基礎設施和公共服務。項目是通過正規程序招標的，中標外地施工隊建設項目中要占用農民土地，農民就可能借此機會索要高額補償。施工隊拖不起工期，支付高額補償，就會激起圍觀村民也當釘子戶。結果，國家為農民提供的建設越多，就會產生出越多索要高額補償的釘子戶。當國家為農民建設公共品，而幾乎所有農民都傾向于當釘子戶索要高額補償時，由國家為農民建設公共品這個事情就會變得令人糾結。

就是說，在國家為農民提供公共品的過程中，如果提供的是標準化程度高的公共品，國家可以按統一標準無差異地供給；而對于與農民生產生活密切相關的種類繁多、特殊性強、低標準化公共品的供給，就容易出現偏差。典型表現是：一是國家項目落地建設，卻與當地實際需要不配套，甚至當地并不需要，更難與當地農民公共品需求偏好一致，從而出現了項目建設與當地需要的錯位；二是落地項目未能按地方最佳辦法進行建設，項目建設中存在大量浪費，項目投入大，冗余功能多，實際作用卻不大。按當地標準可能只需要10萬元就可以建成的項目，實際上花了三倍資金卻仍然沒有建好。這種情況可以說比比皆是。

也就是說，由國家轉移資源為農民建設公共品，大量國家資源投入卻并未形成相應的公共品，不出事的管理目標代替了改善民生的政策目標。國家資源下鄉供給農村公共品效率有點低，存在大量浪費。

雖然存在大量浪費，卻沒有因此造成各方面嚴重不滿，而是保持了秩序。取消農業稅前，國家從農村汲取資源，集體向農民籌資籌勞搞建設，很快就引發了干群關系緊張，"三農"問題嚴重，農村秩序難以維持。在由國家為農村提供資源搞建設的過程中，雖然存在大量資源浪費，卻因為沒有出錢出力，農民對資源浪費就沒有"痛感"，沒有"痛感"，也就不會反對，更不會成群結隊去上訪。因此，國家對于資源下鄉中的嚴重浪費也就缺少感知力，只是偶爾有媒體報道某地國家資源投入浪費，引發輿情。因為這種資源浪費沒有實實在在的承受痛感的群體，部門就傾向將報道出來引發輿情的案例作為特殊情況進行處理，其他一切照舊。

反過來，國家資源向農村轉移的過程中，因為有大量國家資源的滋養，各個方面和各個環節都能從中獲益。掌握資源的部門，從部門分化出去成立的第三方，爭資跑項獲得免費資源的地方政府，參與項目的基層官員，中標搞建設的工程隊，索要超額補償的釘子戶，以及多少可以從項目建設中受益的村民，都從國家資源中獲得了好處，而沒有付出任何代價。所有各方面各環節都獲得了利益，因此都是滿意的，這種由國家資源下鄉分利所形成的各方面滿意的格局即分利秩序。

分利秩序帶來了以下兩個問題：

第一，國家資源經過層層截留，層層轉化，到最后落地時，卻因為項目供給與基層需求錯位，以及建設方式與項目不適配，而使國家向農村轉移的巨額資源并沒有形成農村充分的公共品供給。

第二，從國家資源下鄉各方面、各環節獲利的各方結成越來越深厚的關系，形成新的利益共同體。這個共同體會逐步由松散走向緊密，由偶然走向必然，由被動走向主動。資源越多，這個共同體聯系就越緊密，能量就越巨大，這必然使得國家與農民會被一層深厚的力量所隔開。農民看似從分利中得到了好處，看似國家與農民關系較收農業稅時有了改善，實則是國家與農民關系越發疏遠、隔膜，形成的是低度均衡而不是高度嵌套的關系狀態。