政策解讀 | 如何破解1.6萬家企業(yè)孵化器的“死亡谷”難題

中國孵化器的發(fā)展史，本質(zhì)上是一部國家創(chuàng)新戰(zhàn)略的進(jìn)階實(shí)錄。

1987 年武漢東湖新技術(shù)創(chuàng)業(yè)者中心的成立，標(biāo)志著由科技部主導(dǎo)的孵化器事業(yè)正式啟幕。在 “火炬計(jì)劃” 的推動(dòng)下，孵化器被明確定位為 “培育高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)” 的核心載體。

38年后的6月13日，《工業(yè)和信息化部科技型企業(yè)孵化器管理辦法》（以下簡稱《管理辦法》）出臺(tái)。2018版《科技企業(yè)孵化器管理辦法》（國科發(fā)區(qū)[2018]300號(hào)）自然終止。這意味著中國孵化器行業(yè)的管理邏輯正在經(jīng)歷一場(chǎng)系統(tǒng)性重構(gòu)的范式轉(zhuǎn)變：從單純聚焦技術(shù)研發(fā)的“科技技術(shù)導(dǎo)向”，轉(zhuǎn)向以產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)同、經(jīng)濟(jì)效益轉(zhuǎn)化為核心的“經(jīng)濟(jì)價(jià)值創(chuàng)造導(dǎo)向”。

這一轉(zhuǎn)變不僅是政策驅(qū)動(dòng)的結(jié)果，更是中國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)的內(nèi)在要求。

孵化器深層次矛盾顯現(xiàn)

中國孵化器發(fā)展30余年，已形成全球最大孵化網(wǎng)絡(luò)：全國孵化機(jī)構(gòu)總數(shù)達(dá)1.6萬家，在50多個(gè)國家和地區(qū)布局分支機(jī)構(gòu)，累計(jì)孵化企業(yè)超30萬家。然而規(guī)模擴(kuò)張背后，深層次矛盾逐漸顯現(xiàn)——

一是科技成果轉(zhuǎn)化率不足。大量高校和科研院所的成果誕生于“論文導(dǎo)向”機(jī)制，缺乏市場(chǎng)驗(yàn)證與專利布局意識(shí)。許多專利技術(shù)停留在原理層面，工藝成熟度低，難以跨越“死亡之谷”（實(shí)驗(yàn)室成果到中試放大階段）。據(jù)2022年《中國高校專利轉(zhuǎn)化調(diào)查報(bào)告》，全國高校有效專利轉(zhuǎn)化率僅為3.9%，大量“沉睡專利”難以喚醒。

而小試成功的技術(shù)又缺乏中試平臺(tái)與資金支持，無法完成產(chǎn)品穩(wěn)定性、成本控制及規(guī)模化生產(chǎn)驗(yàn)證。缺乏具備工程化能力與市場(chǎng)洞察力的專業(yè)團(tuán)隊(duì)，無法有效銜接實(shí)驗(yàn)室與產(chǎn)業(yè)化。最終導(dǎo)致了從“實(shí)驗(yàn)室”到“生產(chǎn)線”的鴻溝。

二是孵化服務(wù)與產(chǎn)業(yè)需求脫節(jié)。眾多孵化器服務(wù)仍停留在基礎(chǔ)物業(yè)、工商注冊(cè)和普通創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)層面，對(duì)技術(shù)迭代加速、產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)同要求高的硬科技企業(yè)支撐嚴(yán)重不足。真正稀缺的深度服務(wù)——如供應(yīng)鏈精準(zhǔn)對(duì)接、中試平臺(tái)共享、小批量試產(chǎn)支持、前沿技術(shù)情報(bào)分析、專業(yè)領(lǐng)域投融資等——供給嚴(yán)重不足。

同時(shí)，大量孵化器運(yùn)營團(tuán)隊(duì)缺乏深厚的產(chǎn)業(yè)背景和技術(shù)洞察力，難以理解在孵企業(yè)面臨的真實(shí)技術(shù)瓶頸與市場(chǎng)痛點(diǎn)，導(dǎo)致服務(wù)供需錯(cuò)位。對(duì)特定產(chǎn)業(yè)集群（如生物醫(yī)藥、半導(dǎo)體、新材料）的垂直化、專業(yè)化孵化能力普遍薄弱。

三是培育企業(yè)質(zhì)量參差不齊。部分地方政府對(duì)孵化器的考核過度強(qiáng)調(diào)在孵企業(yè)數(shù)量、場(chǎng)地出租率等“顯性指標(biāo)”，導(dǎo)致孵化器為完成考核任務(wù)而降低項(xiàng)目準(zhǔn)入門檻，引入大量商業(yè)模式創(chuàng)新但技術(shù)門檻低、成長潛力有限的項(xiàng)目，甚至出現(xiàn)“為孵化而孵化”現(xiàn)象。對(duì)在孵企業(yè)缺乏有效的階段性考核與動(dòng)態(tài)淘汰機(jī)制。部分孵化器“重引進(jìn)、輕培育”，缺乏對(duì)項(xiàng)目進(jìn)展的深度跟蹤、關(guān)鍵瓶頸的精準(zhǔn)幫扶以及及時(shí)退出低效項(xiàng)目的決心，導(dǎo)致資源錯(cuò)配，優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目得不到足夠支持。

然而，隨著國內(nèi)外發(fā)展環(huán)境的深刻變革，傳統(tǒng)孵化模式正面臨雙重挑戰(zhàn)：一方面，2018 年中美貿(mào)易摩擦疊加后疫情時(shí)代的技術(shù)封鎖，倒逼中國加速攻克 “卡脖子” 技術(shù)，對(duì)孵化器的技術(shù)轉(zhuǎn)化能力提出更高要求；另一方面，在房地產(chǎn)轉(zhuǎn)型與地方債務(wù)壓力的背景下，依賴租金補(bǔ)貼的傳統(tǒng)盈利模式逐漸觸碰到發(fā)展瓶頸，孵化機(jī)構(gòu)的可持續(xù)運(yùn)營亟待破局。

2023 年 3 月，國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革成為行業(yè)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn) —— 原由科技部承擔(dān)的孵化器建設(shè)職能（含科技園區(qū)管理、技術(shù)市場(chǎng)培育等）正式劃歸工業(yè)和信息化部。這一調(diào)整并非簡單的職能劃轉(zhuǎn)，而是國家戰(zhàn)略重心從 “技術(shù)孵化” 向 “產(chǎn)業(yè)價(jià)值轉(zhuǎn)化” 的重要轉(zhuǎn)向，彰顯了以孵化載體推動(dòng)創(chuàng)新鏈與產(chǎn)業(yè)鏈深度融合的戰(zhàn)略意圖。

眾創(chuàng)空間 圖源：攝圖網(wǎng)（授權(quán)ID：500276042）

孵化器新政的核心在哪

2025年6月，《科技型企業(yè)孵化器認(rèn)定管理辦法》的出臺(tái)，就是工信部從科技部接手孵化器的指導(dǎo)和管理工作以來最重大的政策更新，標(biāo)志著工信部根據(jù)新經(jīng)濟(jì)周期，以“現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系”為目標(biāo)，打造“新質(zhì)生產(chǎn)力”，重構(gòu)孵化器發(fā)展邏輯的新思路。

這份將于7月10日生效的文件，終結(jié)了2023年機(jī)構(gòu)改革將孵化器管理職責(zé)從科技部劃轉(zhuǎn)至工信部后的政策過渡期，標(biāo)志著中國孵化器發(fā)展進(jìn)入全新時(shí)代。

《管理辦法》共7章29條，包括：第一章總則。明確制定依據(jù)和管理職責(zé)，以及孵化器定位、功能和目標(biāo)。第二章認(rèn)定條件。明確部級(jí)孵化器實(shí)行達(dá)標(biāo)認(rèn)定，卓越級(jí)孵化器實(shí)行擇優(yōu)認(rèn)定，并提出認(rèn)定條件和要求。第三章認(rèn)定程序。明確孵化器申請(qǐng)、審核推薦、評(píng)審認(rèn)定、組織實(shí)施等程序要求。第四章評(píng)價(jià)監(jiān)督。明確孵化器績效評(píng)價(jià)、日常監(jiān)督等要求。第五章變更與撤銷。明確經(jīng)認(rèn)定的孵化器變更和撤銷的相關(guān)要求。第六章促進(jìn)與發(fā)展。明確促進(jìn)孵化器發(fā)展的相關(guān)措施，在政策支持、能力建設(shè)、創(chuàng)新加速、統(tǒng)計(jì)調(diào)查、專業(yè)化發(fā)展等方面要求。第七章附則。明確參照管理、績效評(píng)價(jià)、解釋和廢止等相關(guān)要求。

新舊兩版管理辦法，文件的框架幾乎完全一致，文本重復(fù)率高于20%。對(duì)孵化器的定義，基本沒做修改。區(qū)別在于，舊版把眾創(chuàng)空間納入孵化器管理，新版再把加速器納入其中，也就是說，未來在管理評(píng)價(jià)上，眾創(chuàng)空間、孵化器、加速器不作區(qū)分。

新政策直指產(chǎn)業(yè)需求。舊版的文本中僅4次提及產(chǎn)業(yè)，而新版則多達(dá)21次。定義孵化器核心功能時(shí)，《管理辦法》明確其要 “促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化和產(chǎn)業(yè)化”，服務(wù)對(duì)象聚焦 “科技型初創(chuàng)企業(yè)和創(chuàng)業(yè)團(tuán)隊(duì)”，目標(biāo)則是 “培育新質(zhì)生產(chǎn)力、建設(shè)現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系”。這種表述變化，標(biāo)志著孵化器從單純“培育企業(yè)”向“貫通產(chǎn)業(yè)鏈”的功能升級(jí)。

新政策的核心，是對(duì)全國1.6萬家孵化機(jī)構(gòu)實(shí)施“標(biāo)準(zhǔn)級(jí)”與“卓越級(jí)”雙軌認(rèn)定機(jī)制，這也是本次《管理辦法》最具突破性的制度創(chuàng)新。其中，標(biāo)準(zhǔn)級(jí)孵化器承接原國家級(jí)孵化器功能，實(shí)行達(dá)標(biāo)認(rèn)定；卓越級(jí)則瞄準(zhǔn)國際頂尖水平，面向新興產(chǎn)業(yè)和未來產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，實(shí)行擇優(yōu)認(rèn)定。這種梯次分級(jí)的管理架構(gòu)，徹底改變了以往“一刀切”的評(píng)定模式，為不同發(fā)展階段和功能定位的孵化器提供了差異化發(fā)展路徑。

孵化器的指標(biāo)明顯弱化規(guī)模約束，強(qiáng)化質(zhì)量導(dǎo)向，推動(dòng)孵化器從“收房租”向“做服務(wù)”轉(zhuǎn)型。最典型的是要求 “除房租外的服務(wù)收入占比不低于30%”，倒逼孵化器提升專業(yè)服務(wù)能力。同時(shí)，這種設(shè)計(jì)形成 “金字塔”培育結(jié)構(gòu)，標(biāo)準(zhǔn)級(jí)夯實(shí)基礎(chǔ)面，卓越級(jí)打造制高點(diǎn)。工信部通過總量控制、優(yōu)中選優(yōu)，計(jì)劃在人工智能、生物醫(yī)藥、量子信息等前沿領(lǐng)域培育一批標(biāo)桿，引領(lǐng)中國孵化器參與全球創(chuàng)新競(jìng)爭(zhēng)。

超前孵化的安徽方案

在新政全面實(shí)施前，地方已展開高質(zhì)量孵化器建設(shè)探索。安徽省2025年初印發(fā)的《頂尖孵化器建設(shè)實(shí)施方案》，堪稱地方版“卓越級(jí)”孵化器培育計(jì)劃。

安徽方案提出到2029年建設(shè)10家左右頂尖孵化器，每家需完成新孵化科技企業(yè)不少于50家，導(dǎo)入省外優(yōu)秀科技團(tuán)隊(duì)不少于10個(gè)。在產(chǎn)業(yè)聚焦上，安徽鎖定量子科技、空天信息、通用智能等未來產(chǎn)業(yè)，通過“超前發(fā)現(xiàn)”“超前孵化” 機(jī)制挖掘種子項(xiàng)目。

省級(jí)財(cái)政對(duì)單個(gè)孵化器每年最高支持500萬元，建立“績效評(píng)價(jià)結(jié)果與資金撥付掛鉤”機(jī)制。這種“政策-資本-人才”三維賦能模式，為全國卓越級(jí)孵化器建設(shè)提供了可復(fù)制的經(jīng)驗(yàn)。

工信部重構(gòu)孵化器管理體系，本質(zhì)是對(duì)國家創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)的戰(zhàn)略升級(jí)。政策過渡期設(shè)定至2027年底，為原國家級(jí)孵化器轉(zhuǎn)型升級(jí)提供寶貴窗口期。隨著標(biāo)準(zhǔn)級(jí)與卓越級(jí)孵化器協(xié)同發(fā)展，中國有望形成 “基礎(chǔ)應(yīng)用研究-成果轉(zhuǎn)化-企業(yè)孵化-產(chǎn)業(yè)集群” 的一體化創(chuàng)新體系。

隨著標(biāo)準(zhǔn)級(jí)與卓越級(jí)孵化器協(xié)同發(fā)力，中國創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)生態(tài)正在重構(gòu)。當(dāng)工信部火炬中心數(shù)據(jù)顯示全國孵化器已培育出5000余家上市企業(yè)，科創(chuàng)板上市企業(yè)中三分之一源自孵化器培育，我們有理由相信，這場(chǎng)管理體制改革將催生更多科大訊飛、大疆式的科技領(lǐng)軍企業(yè)。

未來衡量孵化器價(jià)值的標(biāo)尺，不再是孵化面積或企業(yè)數(shù)量，而是培育出多少攻克“卡脖子”技術(shù)的硬科技企業(yè)，轉(zhuǎn)化多少引領(lǐng)產(chǎn)業(yè)變革的前沿成果。如安徽方案所展望的“超前孵化”理念，中國孵化器正從產(chǎn)業(yè)跟跑者變?yōu)槲磥矶x者。

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