問渠人物 | 孟曉蘇：打破戶籍制度與土地制度的雙重枷鎖

“2023年全球平均城鎮化率為57.3%，發達國家普遍超過80%，如美國83%、日本92%。我國的名義城鎮化率為67%，看起來高于世界平均水平，而實際城鎮化率只有48.8%，低于世界平均水平。”

日前，原國家房改課題組組長、原中房集團董事長孟曉蘇在接受鳳凰網《問渠人物》采訪時表示，唯有打破戶籍與土地的雙重制度枷鎖，才能將幾億農民從貧困的歷史循環中解放出來，讓他們能同城鎮居民一起，分享改革開放的成果，走向共同富裕的未來，并為中國經濟注入持續發展的動力。

以下為部分采訪實錄：

問渠人物：過去常說，“要富裕農民就必須減少農民，要發展農村就必須繁榮城市”。在城鎮化率發展到當下水平時，是否依然適用？

孟曉蘇：這句話是八十年代農村工作部門的共識。中國農民要過上富裕的生活，發展城市化或稱為“城鎮化”就是不得不走的道路。這在當下仍然如此，主要有幾個方面的原因，其中最重要的是我國人均耕地匱乏，這也是農民貧困的結構性根源。

我國存在著全球對比下的人均耕地危機。中國耕地總面積約1.33 億公頃，即20億畝，占全球耕地的9.4%，但人均耕地僅為0.12公頃，即1.43畝，不足世界平均水平的40%，在世界126個國家中排名末尾。加拿大、美國人均耕地分別為中國的18倍和5倍以上，連印度亦為我國人均耕地的1.2倍。這是中國實際存在的國情。

目前我國有限土地的承載力已達到極限。在我國每公頃耕地需養活12人，遠超全球均值約4人/公頃，土地生產力已逼近生態紅線。這就造成土地質量劣化加劇。我國35%的耕地為低產田，是鹽堿化、水土流失的劣質土壤。為增加單位產量大量使用化肥、農藥，加重了對地力的掠奪與破壞。

1978年我國總人口為 10億人，城鎮化率只有17.9%，從事農業生產的人口多達8.2億人。農業人口眾多是多年不發展城鎮化、畏懼發展城鎮化所造成的后果。如今雖然情況發生了很大變化，但是人口總量增長了，農村戶籍人口仍占總人口的51.2%，即7.2億農村人口。2023年全球平均城鎮化率為 57.3%，發達國家普遍超過80%，如美國83%、日本92%。我國的名義城鎮化率為67%，看起來高于世界平均水平，而實際城鎮化率只有48.8%，低于世界平均水平。

問渠人物：戶籍制度在城鎮化進程中起到哪些作用？

孟曉蘇：建國初期，我國為應對戰亂的國際環境，不得不實行重工業優先發展戰略，并推出配套的經濟政策和社會政策。1953年起國家實施“以農補工”，通過廉價收購農作物與高價出售農用物資，營造出農村補貼城市、農業補貼工業的“剪刀差”。

1957年工業生產需要，農民進城人口達到2000萬人，對城市供應體系形成沖擊，讓當時的城市管理者不能承受。1958年我國出臺的《戶口登記條例》，就是為維護當時的城市供應體系，嚴格限制農村人口遷進城鎮而發布的。1960年起，又將部分城市居民“下放”到農村，以化解城市供應體系遇到的難關。

此次從“城鄉二元結構”演變為“城鄉二元制度”：戶籍制度是一種人們與生俱來就被綁定身份的制度，分為農業戶和非農業戶，用它綁定糧票、住房、教育等有限資源的供應。城市居民可以享受政府提供的基本生活保障，占到財政支出30%以上。而廣大農民群眾卻被排除在基本保障之外，理由就是他們有耕地和房屋，國家不必保障他們的生活。

這種制度在國家初創時期有短期的合理性，并取得了一定成果。1958—1978年，農業部門為工業部門提供的積累占比達到GDP的20%，農民群眾用辛苦付出支持我國建成獨立的工業體系。

這種制度能加強政府的管理功能。在物資普遍匱乏年代，通過制度把農業人口固定在農村，能維持城市的基本穩定。

問渠人物：延續至今的戶籍制度，如何平衡“限制”與“發展”的關系？

孟曉蘇：2024年戶籍城鎮化率48.8%，與常住城鎮化率67%相差18個百分點，2.97億農民工和農村留守兒童無法市民化。農民工的工資收入僅為城鎮職工的60%。

城鄉分割的教育制度讓國家長期發展受阻。來自農村的勞動者平均受教育年限平均為9.8年，低于城鎮職工的平均11.3年，難以支撐技術密集型產業。目前城鎮教育資源比較豐富，但是卻用考試制度限制住農民工子女，讓他們無法在城鎮接受教育。

可以說，戶籍制度的社會代價，已經從“不得已”成為了“發展枷鎖”。

內需不足的結構性矛盾，對消費需求產生抑制效應。未落戶的農民工邊際消費傾向僅0.38，遠低于市民的0.65。若戶籍人口差距縮小能10個百分點，可釋放消費需求約2萬億元。還造成政府財政資 源配置低效化。按戶籍人口配置公共服務，導致人口流入地（如東莞）的醫療、教育資源緊張短缺，而流出地的設施空置率超過40%。

另外，農村建設用地浪費與城市用地緊缺并存。農村常住人口減少了40%，但宅基地面積反而增加了10%。嚴控宅基地向城鎮居民轉讓的制度，正在加劇土地資源浪費與違背農民意愿狀況的發展，造成多達3.29億畝農村建設用地特別是宅基地處于半閑置狀態，而目前城鎮建設用地總面積是1.55億畝，農村建設用地是城鎮建設用地的2.12倍。隨著城鎮化進程與“半城鎮化”逐步坐實，會有越來越多的農業轉移人口進入城市居住。

問渠人物：在您看來，目前戶籍束縛與土地困局應該如何突圍？國際上有哪些可借鑒的案例？

孟曉蘇：應該吸取拉美國家的教訓，避免“中等城鎮化陷阱”。比如巴西的城鎮化率達到86%，但缺乏住房保障使貧民窟人口占到1/4。公共服務缺位導致社會問題叢生。要學習德國榜樣。德國通過《空間規劃法》推行保障房等公共服務均等，即使在小鎮也配備完善學校與醫院，讓農民進城無后顧之憂。

土地規模化經營才能釋放剩余。以我國的情況，只有當農業人口更多轉移到城鎮生活工作，促進土地向種田大戶或農場集中，讓耕農戶均耕地擴至50畝以上，務農的收入水平才可接近城鎮就業的收入水平。

中國戶籍制度誕生于經濟匱乏下的工業化原始積累困境，其短期合理性不能掩蓋制度性弊端:它固化了城鄉二元結構，使農民陷入“耕地內卷—低效生產—貧困循環”的陷阱，并阻礙勞動力優化配置與消費升級。這種在計劃經濟下產生的特殊制度，是在舊中國都沒有過的，在其它前社會主義國家中也是另類。

厲以寧教授曾經舉電視劇《闖關東》為例，他說山東農民闖關東到了東北，可以在城里建房、買房、開店，生下孩子就是城里的人口；他們愿意種地、愿意住在農村也可以。在城里居住的可以搬到農村，在農村居住的也可以搬到城市。“可見那時有二元結構存在，卻沒有二元結構制度”。厲以寧指出：“建國后戶籍制度被一分為二變成城市戶口和農村戶口，導致生產要素的割裂，城鄉之間的流動受到極大限制。這個難題不取消，我們就與市場經濟有不小距離”。

唯有打破戶籍與土地的雙重制度枷鎖，才能將幾億農民從貧困的歷史循環中解放出來，讓他們能同城鎮居民一起，分享改革開放的成果，走向共同富裕的未來，并為中國經濟注入持續發展的動力。