重新認(rèn)識財政：財政的不同維度和形態(tài)（二）

（學(xué)之智經(jīng)濟原創(chuàng)）

前一篇文章從時間維度的角度，分別談了狹義財政與廣義財政。這篇文章轉(zhuǎn)向橫向?qū)挾龋務(wù)劗?dāng)今世界從狹義財政到廣義財政的多層次體系。狹義財政集中體現(xiàn)為政府部門直接從市場部門（企業(yè)和居民）獲得稅收或者非稅收收入，然后將這部分資金使用出去，服務(wù)于國家治理的基本需求。而廣義財政則涵蓋更多層次和類型的公共部門收支體系，包括政府賣地收入、國有企業(yè)經(jīng)營收入、社會保險基金收支等，以及非政府公共機構(gòu)、國際組織的資金收支活動等。

維度一：一般公共預(yù)算收支范圍口徑的狹義財政。

這是口徑最小的財政維度，集中體現(xiàn)為一般公共預(yù)算收支范圍，核心功能在于通過稅收等手段籌集資金，并將這些資金分配到社會經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)鍵領(lǐng)域。通常情況下，一般公共預(yù)算收入以稅收收入為主體，同時包含部分收費性質(zhì)的非稅收入，以及部分罰沒收入。這些收入來源主要用于保障和改善民生、推動經(jīng)濟社會發(fā)展、維護(hù)國家安全以及維持國家機構(gòu)正常運轉(zhuǎn)等方面。

2024年，中國一般公共預(yù)算收入21.97萬億元，同比增長1.3%；一般公共預(yù)算支出28.46萬億元，同比增長3.6%；預(yù)算內(nèi)財政赤字6.49萬億元。從歷史統(tǒng)計數(shù)據(jù)可以看到，改革開放以來我國每年度財政支出都超過財政收入，也就是每年都處于財政赤字狀態(tài)。并且財政赤字額度逐年擴大，2010年超過1萬億元，2016年超過2萬億元，現(xiàn)在已經(jīng)超過6萬億元。這一數(shù)據(jù)表明，在狹義財政框架下，政府需要通過其他方式彌補資金缺口，以確保各項支出的順利進(jìn)行。

狹義財政作為國家財政體系的基礎(chǔ)組成部分，其核心功能在于將資源分配到社會經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)鍵領(lǐng)域，如教育、國防、能源、交通等，確保這些領(lǐng)域的資金需求得到充分保障。

一是民生福祉的直接保障，主要包括教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、住房、社保等。重點在于維護(hù)社會穩(wěn)定，尤其要支持嬰幼、傷殘、失業(yè)等群體，以及低收入人群的最低生活保障及社會救助，幫助困難群眾渡過難關(guān)。

二是國家安全的戰(zhàn)略支撐。主要包括國防支出、外交支出等。國家安全是國家生存與發(fā)展的基石，而財政在保障國家安全方面扮演著至關(guān)重要的角色。國防支出和外交支出作為國家安全的戰(zhàn)略支撐，雖然不會直接體現(xiàn)在居民的日常體感上，但其重要性不容忽視。

三是經(jīng)濟社會長期發(fā)展的驅(qū)動力，主要包括基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、科技創(chuàng)新投入等。基礎(chǔ)設(shè)施是經(jīng)濟發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，需要財政資金投入到交通、能源、通信、水利等領(lǐng)域。科技創(chuàng)新是推動經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型升級的關(guān)鍵力量，需要財政資金支持科研、資助重點實驗室建設(shè)、鼓勵企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新等。

維度二：政府部門多種形態(tài)的資金融通和管理行為。

在一般公共預(yù)算收支的基礎(chǔ)上，擴展至其他各種類型的政府部門資金融通和管理活動，就能看到存在多個維度的政府部門收支體系。在中國，財政體系被劃分為“四本賬”，體現(xiàn)了政府財政的不同維度和形態(tài)。

第一本賬：一般公共預(yù)算。如前文所述，這是狹義財政的主要組成部分，用于保障基本公共服務(wù)和社會經(jīng)濟發(fā)展。

第二本賬：政府性基金預(yù)算。政府性基金預(yù)算的資金來源主要是特定用途的專項收入（如土地出讓金），其支出也具有明確的方向性，例如城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、棚戶區(qū)改造等。

第三本賬：國有資本經(jīng)營預(yù)算。國有資本經(jīng)營預(yù)算主要來源于國有企業(yè)上繳的利潤或分紅，用于支持國有企業(yè)改革與發(fā)展、補充社保基金等。

第四本賬：社會保險基金預(yù)算。社會保險基金預(yù)算屬于專款專用性質(zhì)，主要用于養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等社會保險項目的收支管理。由于其特殊性，該賬目通常不允許調(diào)出資金給其他幾本賬，但可以接受其他賬目的資金調(diào)入。

盡管這四本賬在用途上相對獨立，但在實際操作中存在一定的資金往來機制，相互之間存在密接的關(guān)系。例如：當(dāng)一般公共預(yù)算出現(xiàn)赤字時，可以從政府性基金預(yù)算（第二本賬）或國有資本經(jīng)營預(yù)算（第三本賬）調(diào)入資金予以補充。在特殊情況下，第一本賬也可以向第二本賬轉(zhuǎn)入資金。第四本賬（社會保險基金預(yù)算）原則上屬于專款專用，不得隨意調(diào)出資金，但可以接受其他賬目的資金調(diào)入。

大多數(shù)情況下，即使經(jīng)過四本賬的調(diào)配，廣義財政仍然難以完全實現(xiàn)收支平衡，即存在一定程度的財政收支缺口。也就是政府部門總是處于廣義財政赤字狀態(tài)，其結(jié)果必然導(dǎo)致政府債務(wù)處于擴張狀態(tài)。

近年來，隨著房地產(chǎn)市場調(diào)整，政府的土地出讓金收入顯著萎縮，也就是第二本賬資金大幅減少，成為政府財政吃緊的主要原因。2022年全國政府性基金收入預(yù)算9.86萬億元，2025年降至6.25萬億元，大幅減少了近37%。受政府性基金收入減少的影響，相應(yīng)的政府支出也只能萎縮，使得政府對經(jīng)濟增長的拉動作用有所減弱。2023年政府性基金支出預(yù)算13.9萬億元，2023年和2024年分別只有11.8和12萬億元。也是這個原因，雖然這幾年一般性公共預(yù)算收支規(guī)模持續(xù)擴大，積極財政政策加大力度，但是廣義財政對經(jīng)濟的支撐卻是減弱的。

維度三：非政府性公共權(quán)力財政形態(tài)。

除了政府財政活動外，廣義財政還涵蓋了其他非政府形式的公共權(quán)力所形成的資源分配行為。這些行為主要由各類社會組織、行業(yè)協(xié)會、社區(qū)團體等主體實施，構(gòu)成了廣義財政的重要補充。

相較于政府財政而言，非政府公共權(quán)力財政行為雖然規(guī)模相對有限，但在現(xiàn)代經(jīng)濟中發(fā)揮了重要作用。一是補充國家財政功能，通過動員社會力量參與公共事務(wù)管理，減輕了政府財政壓力。二是滿足多元化需求，針對特定群體或領(lǐng)域的需求，提供更加精準(zhǔn)的服務(wù)。三是增強社會韌性，通過多方協(xié)作，提升社會治理能力和社會整體抗風(fēng)險能力。

例如，環(huán)保組織通過籌集資金，開展生態(tài)保護(hù)項目，對受損的生態(tài)環(huán)境進(jìn)行修復(fù)和治理。近年來，綠色和平組織在全球范圍內(nèi)推動氣候變化應(yīng)對措施，資助可再生能源技術(shù)研發(fā)。國內(nèi)的一些環(huán)保基金會則專注于濕地保護(hù)、植樹造林等具體項目。

又如，行業(yè)協(xié)會通過制定行業(yè)規(guī)范、協(xié)調(diào)內(nèi)部資源配置，促進(jìn)行業(yè)健康發(fā)展。中國汽車工業(yè)協(xié)會通過發(fā)布行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、組織技術(shù)交流等活動，推動汽車產(chǎn)業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新和市場拓展。部分行業(yè)協(xié)會還會設(shè)立專項資金，用于支持會員企業(yè)研發(fā)或培訓(xùn)。

再如，社區(qū)團體通過組織志愿者活動，為居民提供各種服務(wù)，改善社區(qū)環(huán)境。某些城市的社區(qū)服務(wù)中心會利用社會捐助資金，開展老年人關(guān)愛計劃、青少年教育輔導(dǎo)等活動。這類活動雖然規(guī)模較小，但能夠有效滿足基層社會的多元化需求。

維度四：跨國組織形成的廣義財政形態(tài)。

當(dāng)今世界，除了國家的廣義財政以外，還存在諸多非國家財政的表現(xiàn)形態(tài)。例如區(qū)域性權(quán)力中心或全球性的公共權(quán)力機構(gòu)，包括聯(lián)合國、世界銀行、國際貨幣基金組織、歐盟、東盟、非盟等等。這些機構(gòu)承擔(dān)起一部分公共性的資金融通和理財?shù)呢?zé)任，以實現(xiàn)資源的最優(yōu)配置和社會的發(fā)展進(jìn)步，可以視為一種廣義的財政形態(tài)。

例如，聯(lián)合國維護(hù)世界和平和可持續(xù)發(fā)展。聯(lián)合國的資金主要來源于成員國繳納的會費以及自愿捐款，主要用于支持特定項目或緊急援助。一是通過派遣維和部隊維護(hù)沖突地區(qū)的和平與穩(wěn)定，資金主要用于人員部署、后勤保障及技術(shù)支持。二是在自然災(zāi)害、戰(zhàn)爭或其他危機情況下，向受影響地區(qū)提供食品、醫(yī)療、庇護(hù)等緊急援助。三是通過協(xié)調(diào)各國資源推動可持續(xù)發(fā)展，涵蓋消除貧困、優(yōu)質(zhì)教育、氣候行動等諸多領(lǐng)域。

又如，世界銀行對低收入國家的減貧與發(fā)展支持。世界銀行的資金主要來自成員國認(rèn)繳的股本、市場借款以及還款收入，還接受部分捐贈以支持低收入國家項目。一是為發(fā)展中國家提供長期低息貸款，幫助其建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施、改善公共服務(wù)和促進(jìn)經(jīng)濟增長。二是通過政策建議、能力建設(shè)和技術(shù)培訓(xùn)，協(xié)助成員國提升管理水平和發(fā)展能力。三是支持農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、教育普及和衛(wèi)生改善等，提高貧困人口的生活水平。

再如，國際貨幣基金組織維護(hù)金融穩(wěn)定與應(yīng)對經(jīng)濟危機。IMF的資金主要來源于成員國繳納的份額以及從金融市場借款，這些資金還可作為緊急融資的基礎(chǔ)，從而擴大可用資金規(guī)模。一是當(dāng)成員國面臨國際收支危機或金融危機時，IMF提供短期或中期貸款以穩(wěn)定其經(jīng)濟狀況。二是通過技術(shù)援助和政策咨詢，幫助成員國制定合理的宏觀經(jīng)濟政策，增強經(jīng)濟韌性。三是促進(jìn)成員國之間的政策協(xié)調(diào)，確保全球金融體系的穩(wěn)定運行。

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