最高法案例：只有在行政機(jī)關(guān)作出的行政行為的瑕疵足以影響到實質(zhì)處理結(jié)果時，才采用撤銷的方式進(jìn)行糾錯

裁判要旨

1、對于違法或不當(dāng)?shù)男姓袨橐约坝捎谑聦嵑头勺冞w而不宜存續(xù)的行政行為，行政機(jī)關(guān)具有自我糾錯的權(quán)力和職責(zé)。

2、在目前缺少法律明確規(guī)定的情況下，行政機(jī)關(guān)可以采取的自我糾錯方式主要有撤銷、補(bǔ)正、改變原行政行為、確認(rèn)違法等方式。

從嚴(yán)格依法行政的角度而言，對于所有有瑕疵的行政行為，都可以通過撤銷的方式予以糾正。但是從行政效率和效益的角度考慮，基于保護(hù)行政相對人的合理信賴?yán)婧蜏p少行政爭議產(chǎn)生的考量，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)采取足夠?qū)徤鞯膽B(tài)度，只有在該行政行為的瑕疵足以影響到實質(zhì)處理結(jié)果時，才采用撤銷的方式進(jìn)行糾錯。

3、對于行政程序違法的行政行為，可以依職權(quán)自行糾正；對于違反法定程序的行政執(zhí)法行為應(yīng)當(dāng)撤銷，但是可以補(bǔ)正的除外。

4、易某明等三人實質(zhì)取得案涉土地使用權(quán)是有合法依據(jù)的，其合法權(quán)益應(yīng)予保護(hù)。

案例詳情

中華人民共和國最高人民法院

行 政 判 決 書

（2018）最高法行再65號

再審申請人（一審原告、二審被上訴人）：易某明，男，1970年10月17日出生，漢族，住湖南省溆浦縣。

再審申請人（一審原告、二審被上訴人）：易某蘭（曾用名易芬、易蘭），女，1963年6月28日出生，漢族，住湖南省溆浦縣。

再審申請人（一審原告、二審被上訴人）：易芳，女，1967年9月24日出生，漢族，住湖南省溆浦縣。

以上三再審申請人共同委托代理人：易某財，男，1937年2月16日出生，漢族，住湖南省溆浦縣，系三再審申請人之父。

以上三再審申請人共同委托代理人：吳丹紅，北京昊庭律師事務(wù)所律師。

被申請人（一審被告、二審上訴人）：溆浦縣人民政府。住所地：湖南省溆浦縣警予東路169號。

法定代表人：謝商成，該縣縣長。

委托代理人：章貽鵬，該縣人民政府法制辦公室工作人員。

委托代理人：唐志，湖南秦希燕聯(lián)合律師事務(wù)所律師。

一審被告：懷化市人民政府。住所地：湖南省懷化市鶴城區(qū)府前路2號。

法定代表人：雷紹業(yè)，該市市長。

委托代理人：瞿書娟，該市人民政府法制和經(jīng)濟(jì)研究室工作人員。

委托代理人：楊華，該市人民政府法制和經(jīng)濟(jì)研究室工作人員。

一審第三人：周先平，男，l953年2月8日出生，漢族，住湖南省溆浦縣。

委托代理人：周重燕，男，1979年12月11日出生，漢族，系湖南省溆浦縣，系周先平之子。

委托代理人：張小林，湖南俊彥律師事務(wù)所律師。

一審第三人：周先高，男，l956年12月11日出生，漢族，住湖南省溆浦縣。

委托代理人：劉志南，男，1942年11月8日出生，漢族，住湖南省溆浦縣，系周先高之兄。

再審申請人易某明、易某蘭、易芳（以下簡稱易某明等三人）因訴被申請人溆浦縣人民政府、一審被告懷化市人民政府、一審第三人周先平、周先高土地行政登記一案，不服湖南省高級人民法院（以下簡稱湖南高院）（2016）湘行終1161號行政判決，向本院申請再審。本院于2017年12月13日作出（2017）最高法行申7455號行政裁定，提審本案。本院提審后依法組成合議庭，于2018年5月22日公開開庭審理了本案，再審申請人易某明等三人的委托代理人易某財、吳某紅，被申請人溆浦縣人民政府的委托代理人章貽鵬、唐志，一審被告懷化市人民政府的委托代理人瞿書娟、楊華，一審第三人周先平的委托代理人周重燕、張小林，一審第三人周先高的委托代理人劉志南，均到庭參加了訴訟。本案現(xiàn)已審理終結(jié)。

易某明等三人再審請求：撤銷湖南高院（2016）湘行終1161號行政判決，維持懷化中院（2015）懷中行初字第73號行政判決。事實和理由：（一）易某明等三人提供的證據(jù)能夠證明其享有案涉宅基地的使用權(quán)并經(jīng)合法程序確認(rèn)登記。案涉爭議土地是易某明等三人的父親易某財分別于1982年、1985年和周先平、周先高互換而來。易某財于1985年在爭議地上修建房屋，由1987年崗東鄉(xiāng)人民政府批準(zhǔn)，補(bǔ)辦了建房占地審批手續(xù)，并交納罰款1030元。溆浦縣人民政府于1992年給易某明等三人頒發(fā)《集體土地建設(shè)用地使用證》的過程中，爭議土地經(jīng)過了申報、地籍調(diào)查、權(quán)屬審核、注冊登記和頒發(fā)土地證書等程序，合法有效，應(yīng)得到法律確認(rèn)。（二）行政程序存在瑕疵時，應(yīng)作有利于行政相對人處理。首先，溆浦縣人民政府撤銷《集體土地建設(shè)用地使用證》的依據(jù)是1989年《個人建房用地清理登記表》中鄉(xiāng)政府及縣土地管理機(jī)關(guān)審查意見欄目均為空白，但該《個人建房用地清理登記表》在填寫后，一直保存在土地管理部門的檔案中，并非個人持有。鑒于當(dāng)年辦理房屋權(quán)證的原始申報材料、政府審批原件等由易某財保存完好，而檔案資料由政府部門保管，故相應(yīng)的舉證責(zé)任應(yīng)由政府部門承擔(dān)，否則應(yīng)推定《個人建房用地清理登記表》經(jīng)審查符合條件，才會于1992年頒發(fā)《集體土地建設(shè)用地使用證》。其次，地籍調(diào)查和權(quán)屬審核是土地管理部門的法定職責(zé)，溆浦縣國土資源局應(yīng)根據(jù)易某明等三人的土地登記申請進(jìn)行地籍調(diào)查，并對土地權(quán)屬、面積、用途等逐宗進(jìn)行全面審核，填寫審批意見。溆浦縣國土資源局不履行相關(guān)職責(zé)，其頒證的后果應(yīng)由溆浦縣人民政府承擔(dān)。即使溆浦縣人民政府發(fā)證程序存在瑕疵，該瑕疵也并沒有達(dá)到應(yīng)予以撤銷的程度，完全可以通過補(bǔ)正方式完成。（三）溆浦縣人民政府撤證的行政行為不符合土地行政登記基本原則。易某明等三人其家人在案涉爭議的土地上建房居住了三十多年，所有建房手續(xù)、土地手續(xù)均合法，應(yīng)受法律保護(hù)。除非有公共利益的需要才可以依法變更或撤銷，但也應(yīng)補(bǔ)償。溆浦縣人民政府撤銷的理由是違反法定程序，且是“不可補(bǔ)正的程序違法”，這是對造成《個人建房用地清理登記表》存在瑕疵原因的曲解。溆浦縣人民政府把頒發(fā)《集體土地建設(shè)用地使用證》的行為定性為行政確認(rèn)是錯誤的。（四）湖南高院錯誤地適用了《湖南省行政程序規(guī)定》。《湖南省行政程序規(guī)定》系湖南省人民政府于2008年4月17日頒發(fā)的第222號令，屬于地方政府規(guī)章，在法律位階上顯然低于1986年的《中華人民共和國土地管理法》和1989年的《土地登記規(guī)則》。湖南高院適用新法撤銷過去合法的《集體土地建設(shè)用地使用證》，完全是“不利追溯”，邏輯錯誤。綜上所述，易某明等三人認(rèn)為二審判決明顯錯誤，應(yīng)當(dāng)予以糾正，故依法申請再審。

本院認(rèn)為，本案再審的爭議焦點是，溆浦縣人民政府作出的溆政處撤字(2014)2號決定和懷化市人民政府作出的懷府復(fù)決字(2015)36號行政復(fù)議決定是否合法。

行政行為一旦作出，即具有確定力及執(zhí)行力，但是對于違法或不當(dāng)?shù)男姓袨橐约坝捎谑聦嵑头勺冞w而不宜存續(xù)的行政行為，行政機(jī)關(guān)具有自我糾錯的權(quán)力和職責(zé)。自我糾錯的價值在于減少或者避免行政爭議的產(chǎn)生，盡早結(jié)束行政行為效力的不確定狀態(tài)，維護(hù)行政法律關(guān)系的穩(wěn)定，增強(qiáng)公眾對行政機(jī)關(guān)的認(rèn)同和信賴。在目前缺少法律明確規(guī)定的情況下，行政機(jī)關(guān)可以采取的自我糾錯方式主要有撤銷、補(bǔ)正、改變原行政行為、確認(rèn)違法等方式。從嚴(yán)格依法行政的角度而言，對于所有有瑕疵的行政行為，都可以通過撤銷的方式予以糾正。但是從行政效率和效益的角度考慮，基于保護(hù)行政相對人的合理信賴?yán)婧蜏p少行政爭議產(chǎn)生的考量，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)采取足夠?qū)徤鞯膽B(tài)度，只有在該行政行為的瑕疵足以影響到實質(zhì)處理結(jié)果時，才采用撤銷的方式進(jìn)行糾錯。

從程序上看，懷化市人民政府和溆浦縣人民政府以行政機(jī)關(guān)自我糾錯為由撤銷《集體土地建設(shè)用地使用證》的法律依據(jù)不足。根據(jù)《湖南省行政程序規(guī)定》第一百五十八條、第一百六十二條第一款第三項的規(guī)定，對于行政程序違法的行政行為，可以依職權(quán)自行糾正；對于違反法定程序的行政執(zhí)法行為應(yīng)當(dāng)撤銷，但是可以補(bǔ)正的除外。就本案而言，1987年1月1日《中華人民共和國土地管理法》實施后，溆浦縣人民政府為了執(zhí)行相關(guān)規(guī)定，在本縣開展了非農(nóng)業(yè)用地清理登記工作。1989年2月溆浦縣政府對案涉土地進(jìn)行清理登記，并于1992年1月向易某明等三人分別頒發(fā)了《集體土地建設(shè)用地使用證》。根據(jù)1989年《土地登記規(guī)則》第七條、第十七條至第二十二條之規(guī)定，初始土地登記需要經(jīng)過申報、地籍調(diào)查、權(quán)屬審核、注冊登記后才能由市、縣級人民政府向權(quán)利人頒發(fā)《集體土地建設(shè)用地使用證》，這其中還有公告、復(fù)查、再登記等公示、救濟(jì)程序。易志明等三人提交的證據(jù)可以證明，其當(dāng)時已經(jīng)履行了如實申報、配合清理登記等義務(wù)，有理由相信行政機(jī)關(guān)實際完成了相應(yīng)的清理、審核等義務(wù)。雖然在案涉《個人建房用地清理登記表》中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及縣土地管理機(jī)關(guān)審查意見等欄目均為空白，但這只能證明土地管理部門沒有完整履行相關(guān)職責(zé)，不能以此直接判斷溆浦縣人民政府對外頒證的行政行為是錯誤的。《個人建房用地清理登記表》中的審查意見履行流程屬于內(nèi)部審批程序，外部程序不違法而內(nèi)部審批程序不完整，由此作出的頒證行為不能認(rèn)定為行政程序違法，不應(yīng)由行政相對人承擔(dān)撤證的不利后果。而且，本案沒有證據(jù)證明利害關(guān)系人在《集體土地建設(shè)用地使用證》的辦證公告期內(nèi)對頒證行為提出異議。在頒證之后的2002年，溆浦縣國土資源局又在易某明等三人的《集體土地建設(shè)用地使用證》上的“變更記事”一欄對易某明、易某蘭、易芳的原有土地使用面積中的擴(kuò)充面積部分作了處理，即分別為易某蘭、易芳、易某明補(bǔ)辦了38.5平方米、38.5平方米和44平方米。可見，溆浦縣國土資源局在2002年的補(bǔ)辦處理行為，進(jìn)一步確認(rèn)了易某明等三人取得《集體土地建設(shè)用地使用證》的合法性。因此，溆浦縣人民政府為易某明等三人頒發(fā)《集體土地建設(shè)用地使用證》的行政程序雖然存在一定瑕疵，但該瑕疵不構(gòu)成嚴(yán)重程序違法，在沒有證據(jù)證明該瑕疵是不能補(bǔ)正的情形下，撤銷頒證的行政行為法律依據(jù)不足。

從實體上分析，易某明等三人提供的證據(jù)也可以證明，其取得案涉土地的使用權(quán)是有合法來源和依據(jù)的。根據(jù)原審查明的事實看，案涉土地最初是易某明等三人通過其父親易某財與周先平、周先高分別于1982年、1985年互換土地而來。其中，周先高還與易某財于1985年訂立了《兌換自留地協(xié)議》，該份協(xié)議并未載明雙方是臨時換地。在1992年《集體土地建設(shè)用地使用證》頒發(fā)之前，易某財從1985年就開始在案涉土地上建房，并辦理了建房占地審批手續(xù)，取得了溆浦縣人民政府頒發(fā)的《宅基地使用證》。本案沒有證據(jù)證明周先平、周先高對易某財當(dāng)時建房事實提出過異議。而且，易某明等三人的家庭已在爭議的土地上建房并居住近30年，說明其家庭客觀上對該宅基地的使用已形成歷史事實，不能輕易予以否定。由此可見，易某明等三人實質(zhì)取得案涉土地使用權(quán)是有合法依據(jù)的，其合法權(quán)益應(yīng)予保護(hù)。

至于溆浦縣人民政府、懷化市人民政府辯稱的易某明等三人辦證造假、整個家族的宅基地面積總和嚴(yán)重超標(biāo)的問題，兩級人民政府作出的行政決定中，均是認(rèn)為頒證未履行法定的審批程序，均根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》（1988年修正）第三十八條第一款、《湖南省行政程序規(guī)定》第一百五十八條規(guī)定作出的撤證決定和復(fù)議決定，即行政機(jī)關(guān)并非基于易某明等三人辦證時造假、整個家族宅基地面積總和超標(biāo)這一理由作出的撤證決定。而且，案涉易某明、易某蘭、易芳登記的集體土地使用面積是80平方米、70平方米和70平方米，該三人獲得土地使用權(quán)登記時均已成年，本案不能以該三人和其他兄弟姐妹的土地使用權(quán)面積總和來計算該三人的宅基地面積是否超標(biāo)的問題。況且，溆浦縣國土資源局在2002年對易某明等三人登記的集體土地使用面積的超標(biāo)部分作了補(bǔ)辦處理，故即便存在土地使用面積超標(biāo)，也因行政機(jī)關(guān)的補(bǔ)辦處理而合法化。

還應(yīng)當(dāng)指出的是，溆浦縣人民政府針對案涉土地先后作出三個行政決定，即先是撤證決定，然后是撤銷撤證決定，最后再次做出撤證決定，且第一次撤證和第二次撤證的理由完全一致，僅僅在第二次撤證決定中多引用了法律條款。溆浦縣政府的上述行為表明，其自身對是否應(yīng)當(dāng)撤銷頒證行為先后作出相反的結(jié)論，不符合行政行為穩(wěn)定性的要求，嚴(yán)重?fù)p害了行政機(jī)關(guān)的公信力。

綜上所述，溆浦縣人民政府作出的溆政處撤字(2014)2號決定和懷化市人民政府作出的懷府復(fù)決字(2015)36號行政復(fù)議決定，法律依據(jù)不足，應(yīng)予撤銷。一審判決認(rèn)定事實清楚，適用法律正確，二審判決適用法律錯誤，應(yīng)予糾正。依照《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百一十九條、第一百二十二條之規(guī)定，判決如下：

一、撤銷湖南省高級人民法院（2016）湘行終1161號行政判決；

二、維持湖南省懷化市中級人民法院（2015）懷中行初字第73號行政判決。

一、二審案件受理費(fèi)各50元，由溆浦縣人民政府、懷化市人民政府共同負(fù)擔(dān)。

本判決為終審判決。

審判長　　王毓瑩

審判員　　奚向陽

審判員　　龔　斌

二〇一八年七月二十六日

法官助理陳亞

書記員謝松珊

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