地方政府高質(zhì)量發(fā)展投融資新邏輯：系統(tǒng)性重構與實踐路徑

——基于隱性債務化解、市場化轉(zhuǎn)型與資源資本化的多維視角 引言：高質(zhì)量發(fā)展下的投融資困局與破題方向

近年來，隨著經(jīng)濟增速換擋、土地財政收縮以及隱性債務監(jiān)管趨嚴，地方政府傳統(tǒng)的“融資-建設-土地出讓”循環(huán)模式面臨根本性挑戰(zhàn)。截至2023年底，全國地方政府債務余額已突破40萬億元，債務率（債務余額/綜合財力）超過120%，部分區(qū)域甚至觸及300%風險警戒線。在此背景下，中央提出“統(tǒng)籌高質(zhì)量發(fā)展與高水平安全”的戰(zhàn)略要求，推動地方政府投融資邏輯從“規(guī)模擴張”向“效能提升”轉(zhuǎn)變，從“政府主導”向“市場驅(qū)動”轉(zhuǎn)型。

本文基于最新政策框架（如《進一步做好政府和社會資本合作新機制項目規(guī)范實施工作的通知》發(fā)改辦投資〔2024〕1013號），結合全國多地改革實踐案例，系統(tǒng)解析地方政府投融資的“新十三律”，構建“合規(guī)性管控-資源整合-市場化閉環(huán)”三位一體的操作體系，為破解地方發(fā)展資金難題提供可行路徑。

第一部分：底線思維——隱性債務防控與投融資分類管理 1. 隱性債務與市場化融資的“楚河漢界”

（1）政策紅線：隱性債務的核心特征在于脫離預算監(jiān)管、違規(guī)綁定政府信用。根據(jù)財政部2023年通報案例，以下行為被明確禁止：

• 以政府購買服務名義融資（如學校建設）；
• 通過國企平臺承諾“固定回報”吸引社會資本；
• 虛構政府付費路徑的PPP項目（如無實質(zhì)運營內(nèi)容的市政工程）。

（2）市場化融資的合規(guī)路徑：

• 主體切割：推動城投平臺與政府信用脫鉤，通過資產(chǎn)重組、混改提升市場化評級。例如，重慶城投集團通過整合水務、能源資產(chǎn)，獲得AAA主體信用評級，發(fā)行5年期公司債利率較此前下降150BP。
• 工具創(chuàng)新：優(yōu)先使用資產(chǎn)證券化（ABS）、基礎設施REITs等結構化融資工具。典型案例：深圳地鐵集團以軌道交通沿線物業(yè)租金收益發(fā)行ABS，募集資金45億元用于新線建設，實現(xiàn)債務出表。

（1）政府投資清單化管理：

• 純公益性項目（如防洪堤壩、市政道路）由財政資金或?qū)ｍ梻С郑瑖揽仨椖砍潘恪⒊瑯藴式ㄔO；
• 準經(jīng)營性項目（如產(chǎn)業(yè)園區(qū)配套路網(wǎng)）采用“資本金注入+專項債配套”模式，資本金比例不低于20%。

（2）企業(yè)投資負面清單：

• 禁止政府干預企業(yè)投資決策（如強制要求配套非經(jīng)營性設施）；
• 禁止以財政擔保、土地抵押等方式變相兜底。

（1）土地資源開發(fā)模式升級：

• TOD模式：以軌道交通站點為核心，實施“站點開發(fā)-土地增值-收益反哺”循環(huán)。成都TOD示范項目通過“地下空間開發(fā)權+上蓋物業(yè)開發(fā)”捆綁招標，實現(xiàn)項目內(nèi)部收益率（IRR）達8.5%。
• EOD模式：將生態(tài)治理與產(chǎn)業(yè)開發(fā)一體化實施。大理洱海流域EOD項目通過河道整治提升周邊文旅用地價值，帶動土地溢價收益12億元，覆蓋環(huán)保投入的80%。

（2）非傳統(tǒng)資源變現(xiàn)路徑：

• 碳權交易：內(nèi)蒙古庫布其沙漠光伏項目通過出售碳匯指標（CCER）年均增收1.2億元；
• 砂石土資源捆綁開發(fā)：浙江安吉縣將廢棄礦山修復與砂石開采權掛鉤，拍賣收益7.3億元用于鄉(xiāng)村振興基建。

（1）時序平衡：通過“現(xiàn)金流前移”解決建設期資金缺口。例如，某新區(qū)在片區(qū)開發(fā)中優(yōu)先建設標準化廠房，以預租收入覆蓋道路建設成本。
（2）空間平衡：跨區(qū)域調(diào)配資源收益。雄安新區(qū)通過“耕地占補平衡指標交易”籌集資金超100億元。
（3）產(chǎn)業(yè)平衡：以產(chǎn)業(yè)稅收增量補償基建投入。蘇州工業(yè)園設立“產(chǎn)業(yè)反哺基金”，將企業(yè)增值稅地方留成部分的30%定向用于基礎設施維護。
（4）生命周期平衡：全周期成本管控。廣州南沙采用“BOT+ROT”模式建設地下管廊，運營期調(diào)價機制確保30年現(xiàn)金流穩(wěn)定。

第三部分：主體重塑——城投平臺市場化轉(zhuǎn)型路徑 5. 授權開發(fā)模式的三大實踐形態(tài)

（1）土地綜合開發(fā)權授予：

• 政府將土地一級整理、二級聯(lián)動開發(fā)權授予平臺公司，允許其通過“成本返還+收益分成”回收資金。長沙城發(fā)集團通過梅溪湖片區(qū)開發(fā)，實現(xiàn)土地溢價分成收入占比達總營收的65%。

（2）特許經(jīng)營權整合：

• 將分散的市政特許經(jīng)營（如供水、停車、廣告）統(tǒng)一授權平臺運營。貴陽城投整合全市3.2萬個停車位經(jīng)營權，發(fā)行ABS融資9億元。

（3）資源開發(fā)權配置：

• 平臺公司主導砂石、礦產(chǎn)等資源開發(fā)。重慶綦江東部新城公司通過建筑垃圾消納場特許經(jīng)營，年均創(chuàng)收1.8億元。

（1）資產(chǎn)證券化：篩選供水、供熱等穩(wěn)定現(xiàn)金流資產(chǎn)發(fā)行REITs。首批保障性租賃住房REITs中，廈門安居集團募資30億元用于新建項目。
（2）業(yè)務多元化：拓展光伏、充電樁等新基建領域。合肥建投聯(lián)合陽光電源建設分布式光伏電站，年發(fā)電收入超5000萬元。
（3）管理精細化：推行“項目跟投”“超額利潤分享”等市場化考核機制。
（4）資本混合化：引入央企、民企戰(zhàn)略投資者優(yōu)化治理結構。

第四部分：工具創(chuàng)新——新政下的合規(guī)融資工具箱 7. 土地融資的“去財政化”轉(zhuǎn)型

（1）土地出讓金閉環(huán)管理：

• 禁止直接用于債務償還，但允許通過“土地增值收益基金”定向支持片區(qū)開發(fā)。南京江北新區(qū)設立基金規(guī)模50億元，專項用于跨江通道建設。

（2）產(chǎn)業(yè)用地定制出讓：

• 將基礎設施配套義務寫入土地出讓合同。武漢東湖高新區(qū)要求企業(yè)競得工業(yè)用地后，須代建周邊兩條市政道路。

（1）以租代建模式：

• 政府向平臺公司租賃學校、醫(yī)院等設施，年租金納入財政預算。昆明市采用15年期租賃協(xié)議建設三甲醫(yī)院，平臺公司以租金收益權質(zhì)押融資12億元。

（2）建辦分離機制：

• 平臺公司建設、事業(yè)單位運營，避免資產(chǎn)權屬爭議。鄭州市鄭東新區(qū)通過該模式完成12所學校建設，節(jié)約財政直接投資8億元。

（1）政策核心變化：

• 聚焦使用者付費項目，政府僅承擔“建設成本30%以下”的可行性缺口補助；
• 優(yōu)先選擇民營企業(yè)參與，禁止設置所有制歧視條款。

（2）融資結構設計：

• 項目公司股權占比不低于80%，政府出資代表持股不超過20%；
• 探索“特許經(jīng)營收益權質(zhì)押+項目貸”組合融資。陜西榆林垃圾焚燒項目通過質(zhì)押垃圾處理費收益權，獲得國開行貸款15億元。

（1）資金來源維度：核查是否依賴財政資金償還；
（2）合同條款維度：排查“固定回報”“回購承諾”等違規(guī)約定；
（3）資產(chǎn)權屬維度：甄別公益性資產(chǎn)違規(guī)注入平臺公司；
（4）現(xiàn)金流維度：評估項目收益是否真實覆蓋融資本息。

11. 動態(tài)調(diào)整機制的三大抓手

（1）政策預警：建立中央政策數(shù)據(jù)庫，實時跟蹤財預〔2024〕15號、發(fā)改辦投資〔2024〕1013號等文件細則；
（2）壓力測試：模擬土地出讓收入下降30%、專項債償付高峰等極端情景下的資金鏈安全；
（3）退出預案：對無法實現(xiàn)自平衡的項目，提前設計資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、債務重組路徑。

結語：構建高質(zhì)量發(fā)展的投融資新生態(tài)

地方政府投融資體系的重構絕非簡單的“技術改良”，而是涉及體制機制、利益格局、治理能力的深層變革。唯有堅持“市場化主導、資源化整合、合規(guī)化運作”三位一體，方能實現(xiàn)從“借錢發(fā)展”到“用錢生錢”的質(zhì)變。未來，隨著數(shù)據(jù)要素、生態(tài)產(chǎn)品等新型資源入市，地方政府的“資源資本化”工具箱將更加豐富，高質(zhì)量發(fā)展的投融資新范式值得期待。