最高法院判例：法定二十年的起訴期限是最長訴訟保護期限

裁判要旨

1.法定二十年的起訴期限是最長訴訟保護期限

法律規定的該二十年起訴期限是最長訴訟保護期限，是在公民、法人或其他組織不知道行政機關作出行政行為內容時的起訴期限，只要因不動產糾紛作出的行政行為超過二十年，不論當事人是否知道或者應當知道，都不能再提起訴訟，不存在耽誤、中斷或者延長等情形。

2.同一不動產多次轉移登記情況下原利害關系人的權利救濟

同一土地經初始登記后又轉移登記或者多次轉移登記，原利害關系人對初始登記或首次轉移登記行為提起訴訟，被訴登記行為未被撤銷或確認無效的，原利害關系人再對后續轉移登記行為提起訴訟，人民法院不予受理。

案例詳情

中華人民共和國最高人民法院

行 政 裁 定 書

（2019）最高法行申441號

再審申請人（一審原告、二審上訴人）海南省文昌市鋪前鎮鋪港村民委員會南山村民小組。

訴訟代表人蘇運雄。

委托代理人王偉，海南新概念律師事務所律師。

被申請人（一審被告、二審被上訴人）海南省文昌市人民政府。住所地：海南省文昌市清瀾開發區市政府大樓。

法定代表人王曉橋。

原審第三人中國人民解放軍海軍榆林房地產管理辦事處。住所地：海南省三亞市榆亞路158號。

法定代表人康攀，負責人。

原審第三人中國人民解放軍海軍陸戰學院。住所地廣東省廣州市白云區石沙路1951號。

法定代表人高東，司令員。

再審申請人海南省文昌市鋪前鎮鋪港村民委員會南山村民小組（以下簡稱南山組）因訴被申請人海南省文昌市人民政府（以下簡稱文昌市政府）及原審第三人中國人民解放軍海軍榆林房地產管理辦事處（以下簡稱海軍榆林房管處）、中國人民解放軍海軍陸戰學院（以下簡稱海軍陸戰學院）土地行政管理一案，不服海南省高級人民法院（2018）瓊行終35號行政裁定，向本院申請再審。本院依法組成合議庭對本案進行了審查，現已審查終結。

涉案土地坐落于海南省××前鎮，面積109766.67平方米。1992年8月12日，在原××縣政府的主持下，海軍38182部隊與南山組和鋪前鎮鋪港村民委員會后港村民小組（以下簡稱后港組）在鋪前鎮人民政府簽訂《土地權屬協議書》，三方明確了海軍38182部隊軍事設施用地的界線范圍。1992年8月18日，原××縣政府作出文府函（1992）232號《關于同意海軍部隊和南山村、后港村簽訂土地權屬協議書的批復》（以下簡稱232號批復），同意后港組、南山組和海軍38182部隊簽訂的《土地權屬協議書》，責成原××縣國土局及時按雙方商定的土地權屬界線確權發證。1993年11月20日，原××縣政府經審核，就涉案土地向海軍38182部隊頒發文國用（93）字第2200490號《國有土地使用證》（以下簡稱1993年國土證）。該證登記的土地使用權人為海軍38182部隊，面積109766.7平方米，坐落于海南省××前鎮，批準文號為232號批復，四至范圍以地籍圖為準。在海軍38182部隊撤編資產移交海軍榆林房管處管理使用的過程中，1993年國土證不慎遺失。2011年7月23日，中國人民解放軍海軍榆林地區房地產管理局在《海南日報》上刊登《遺失聲明》。中國人民解放軍海軍榆林地區房地產管理局與海軍榆林房管處屬同一機構，對外名稱為海軍榆林地區房地產管理局。隨后，海軍榆林房管處向文昌市國土局申請補發涉案土地使用權證并對名稱變更登記。文昌市國土局對海軍榆林房管處的申請進行審核后，在《海南日報》上刊登《補發土地使用證書公告》，載明1993年國土證遺失，現刊登遺失聲明，公告期滿無人提出異議，將補發新的土地使用權證書。2011年12月6日，文昌市政府向海軍榆林房管處頒發文國用（2011）第Ｗ2200836號《國有土地使用證》（以下簡稱2011年國土證）。2011年國土證登記的土地使用權人為海軍榆林房管處，面積109766.67平方米，坐落于海南省××前鎮，使用權類型為劃撥，土地權屬來源證明文件為232號批復，并注明該證項下109766.67平方米土地系根據232號批復劃撥，1993年11月20日初始登記證號為1993年國土證，2011年12月6日因遺失補辦、年檢更名換證而進行變更登記，該證《土地登記卡》載明土地面積“10976.67”平方米存在筆誤，實際應為該證正頁登記的109766.67平方米。該證登記的土地性質、坐落、界線、面積等內容均與1993年國土證登記的土地性質、坐落界線、面積等內容一致。此后，經中央軍委批準，涉案土地由92830部隊后勤部作為軍事設施用地。2017年8月后，涉案土地又轉由海軍陸戰學院使用。2016年5月8日，92830部隊后勤部為了建設軍事設施，在當地張貼《告示》，限期當地村民自行清理涉案土地上非法占用部隊營區內的各種設施。南山組以涉案土地屬其集體所有為由，于2017年8月21日提起本案訴訟，請求撤銷2011年國土證，將土地確權頒證給后港組和南山組，后根據一審釋明增加訴訟請求，要求確認頒發1993年國土證的行為違法。二審期間，南山組又對文昌市政府于2011年向海軍榆林房管處頒發的文國用（2011）第Ｗ2200837號《國有土地使用證》（以下簡稱837號國土證）提出異議。

海南省第一中級人民法院（2017）瓊96行初152號行政裁定認為，原××縣政府早于1993年11月20日就給海軍38182部隊頒發了1993年國土證，但南山組直到2017年10月26日才訴請確認文昌市政府給海軍38182部隊頒發的1993年國土證違法，明顯超過因不動產起訴的20年最長期限。南山組在庭審中提交了92830部隊后勤部于2016年5月8日張貼的《告示》，并稱該《告示》張貼時，其才知道文昌市政府于2011年12月6日給海軍榆林房管處頒發了2011年國土證。南山組到2017年8月21日才起訴，明顯超過六個月起訴期限。依照《最高人民法院關于適用 <中華人民共和國行政訴訟法> 若干問題的解釋》第三條第一款第（二）項規定，裁定駁回起訴。

海南省高級人民法院（2018）瓊行終35號行政裁定認為，文昌市政府頒發837號國土證不屬于二審審查范圍，南山組如對頒發該證的行政行為有異議，可依法另行提起訴訟。一審法院在海軍陸戰學院提供相關說明后將其列為第三人并無不當。對行政訴訟的起訴期限依法進行主動審查，是人民法院的法定職責，法院應對起訴是否符合法律規定先行審查后，才對本案被訴的具體行為是否違法進行實體審查。一審法院對本案進行審理，對1993年國土證與2011年國土證的關系查明后作出后證由前證換發而來的判斷，正是法院依法行使審判權的結果，由此建議當事人追加訴訟請求亦是依法行使釋明權，不存在未審先判情形。原××縣政府早在1993年11月20日就給海軍38182部隊頒發了1993年國土證，但南山組至2017年10月26日才訴請確認1993年國土證違法，明顯超過《中華人民共和國行政訴訟法》第四十六條第二款規定的20年起訴期限。南山組自認于92830部隊后勤部2016年5月8日張貼《告示》時，知道文昌市政府向海軍榆林房管處頒發了2011年國土證，其應自2016年5月8日知道該頒證行為之日起六個月內（即2016年11月8日前）提起訴訟，但直至2017年8月21日才訴請撤銷2011年國土證，明顯超過《中華人民共和國行政訴訟法》第四十六條第一款規定的六個月起訴期限。即使按照2018年2月8日起施行的《最高人民法院關于適用 <中華人民共和國行政訴訟法> 的解釋》第六十四條的規定，南山組也應當自2016年5月8日知道該頒證行為之日起一年內（即2017年5月8日前）提起訴訟，而南山組至2017年8月21日才提起訴訟超過了一年的起訴期限。南山組稱不知道土地證的詳細信息并因信息不明確不能行使訴權，系其怠于行使自身權利的結果，其責任應由自身承擔，該上訴理由沒有事實和法律依據，不予采納。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第（一）項規定，裁定駁回上訴，維持一審裁定。

南山組不服二審裁定，向本院申請再審稱：（一）文昌市政府未能提供任何證據證實1993年國土證客觀存在，亦不能證實該證的土地權屬來源清楚、頒證程序合法。在此情形下，原審認定再審申請人對1993年國土證的起訴超過20年最長保護期限是錯誤的。（二）再審申請人對2011年國土證的起訴沒有超過起訴期限，原審以92830部隊后勤部張貼《公告》之日作為起訴期限的起算點，是錯誤的。（三）涉案土地是南山組與后港組共同所有的集體土地，且一直由其實際使用。《土地權屬協議書》將集體土地轉為國有土地，沒有事實和法律依據，且沒有土地所有權人后××與××組的蓋章，屬無效協議。綜上，請求依法再審，撤銷一、二審裁定，指令一審法院繼續審理本案。

本院經審查認為，公民、法人或者其他組織向人民法院提起行政訴訟，應當符合《中華人民共和國行政訴訟法》及其司法解釋關于起訴期限的規定，起訴如無正當理由超過法定的起訴期限，當事人則喪失訴權，人民法院將不再受理。《中華人民共和國行政訴訟法》第四十六條第二款規定：“因不動產提起訴訟的案件自行政行為作出之日起超過二十年，其他案件自行政行為作出之日起超過五年提起訴訟的，人民法院不予受理。”也就是說，法律規定的該二十年起訴期限是最長訴訟保護期限，是在公民、法人或其他組織不知道行政機關作出行政行為內容時的起訴期限，只要因不動產糾紛作出的行政行為超過二十年，不論當事人是否知道或者應當知道，都不能再提起訴訟，不存在耽誤、中斷或者延長等情形。本案中，原××縣政府于1993年11月20日向海軍38182部隊頒發了1993年國土證。南山組不服，于2017年8月21日提起本案訴訟，請求確認原××縣政府頒發1993年國土證的行為違法并撤銷2011年國土證。自1993年國土證頒發之日起至南山組起訴時止，早已超過二十年的最長訴訟保護期限。一審裁定駁回南山組的起訴，二審裁定駁回上訴，均無不當，本院予以維持。南山組主張，未有證據證實1993年國土證客觀存在。但是，1993年國土證的《土地登記審批表》《國有土地使用權登記卡》《地籍圖》《地籍調查表》等檔案材料，足以證實原××縣政府于1993年11月20日向海軍38182部隊頒發了1993年國土證的事實，故南山組提出的該主張不能成立，本院不予支持。南山組還主張1993年國土證土地權屬來源不清、頒證程序違法，但一、二審法院系以超過最長起訴期限為由駁回起訴，本案并未進入實體審理，故對此實體問題，一、二審法院未予審查并無不當，后港組以此為由申請再審，本院不予支持。

《中華人民共和國行政訴訟法》第二十五條第一款規定，行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關系的公民、法人或者其他組織，有權提起訴訟。也就是說，起訴人與被訴行政行為具有利害關系，是提起行政訴訟的法定要件之一。在土地登記案件中，與涉案土地存在權屬爭議的公民、法人或者其他組織，原本與行政機關頒發土地證的行政行為有利害關系，具有提起訴訟的原告資格，但是，同一土地經初始登記后又轉移登記或者多次轉移登記，原利害關系人對初始登記或首次轉移登記行為提起訴訟，被訴登記行為未被撤銷或確認無效的，原利害關系人再對后續轉移登記行為提起訴訟，人民法院不予受理。本案中，海軍38182部隊在撤編并將資產移交海軍榆林房管處管理使用的過程中，1993年國土證不慎遺失。2011年7月23日，中國人民解放軍海軍榆林地區房地產管理局在《海南日報》刊登1993年國土證《遺失聲明》。2011年10月1日，文昌市國土環境資源局在《海南日報》刊登《補發土地使用證書公告》。2011年12月6日，文昌市政府向海軍榆林房管處補發2011年國土證，該國土證的土地性質、坐落、四至界線、面積等主要內容與1993年國土證一致，僅因海軍38182部隊撤編后將資產移交海軍榆林房管處管理使用，將土地使用權人變更為海軍榆林房管處。因此，2011年國土證是對1993年國土證的換發、補發，沒有改變土地登記的關鍵內容。頒發2011年國土證系基于1993年國土證的效力，在1993年國土證的效力未被依法否定的情形下，頒發2011年國土證的行為與南山組沒有利害關系。參照前述司法解釋的規定，南山組起訴請求撤銷2011年國土證，不符合行政訴訟受案條件。因此，原審駁回南山組對2011年國土證的起訴，雖理由不當，但處理結果正確，本院予以維持。

綜上，南山組的再審申請不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條規定的情形。依照《最高人民法院關于適用 <中華人民共和國行政訴訟法> 的解釋》第一百一十六條第二款的規定，裁定如下：

駁回海南省××前鎮鋪港村民委員會南山村民小組的再審申請。

審判長　　劉艾濤

審判員　　楊志華

審判員　　熊俊勇

二〇一九年三月二十八日

書記員　　唐勁松

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