“以舊換新”如何優化實施機制

2026年2月東部省份某地“以舊換新”專項資金指標下達后，該市財政部門管理該資金的負責人李進卻面臨兩難境地，“這筆錢不花，政策沒有得到充分落實；但敞開了花，由于需要地方配套一部分資金，地方本級財政也有壓力。”

權衡之下，他的選擇是每天放開一點額度：每天都有，但是總額度能得到有效控制。

2024年，消費品“以舊換新”政策全面啟動，中央依托超長期特別國債，持續向汽車、家電、數碼、家裝等領域投放千億級補貼資金，旨在激活消費增量、推動產業升級。

這個一度被視為著力于短期刺激的政策，由于成效顯著，在2025年、2026年得以延續，截至今年3月，消費品“以舊換新”政策帶動銷售額超4.16萬億元，惠及5.31億人次。

2026年政府工作報告提出，要“深入實施提振消費專項行動，促進商品消費擴容升級，安排超長期特別國債2500億元支持消費品‘以舊換新’，優化政策實施機制”。

按照政策安排，2026年支持消費品“以舊換新”的超長期國債額度減少了500億元，補貼范圍也有大量調整。從補貼總額到補貼范圍，“以舊換新”政策正在逐步優化，但數位地方執行者發現了另一些可以優化的空間。

兩年多以來，李進一直負責當地“以舊換新”資金的支出，在分析了市場數據的變化后，他認為當前“以舊換新”政策在保障存量消費上比較明顯，在帶來增量消費上不顯著。存量消費是說不管是否有“以舊換新”的政策存在都會發生的消費行為。

經濟觀察報獲悉，今年某省財政部門開會時，該省多個地級市財政部門人士建議優化“以舊換新”資金支出方式。北方某市第一季度下達了接近2億元的“以舊換新”資金指標，但至一季度結束，資金還未完全支出。

李進建議可以進一步優化補貼方式、地方財政配套。他建議可以減少對汽車等耐用消費品的補貼，加強對衣食住行電影票等日常消費品的補貼；此外，還可以考量減少對地方財政的配套要求。

優化空間

李進認為，“以舊換新”的補貼效果存在優化空間。

李進說，從政策落地效果來看，“以舊換新”已從初期的短期刺激性政策變為對既定消費的“兜底式補貼”。政策不斷擴圍，從汽車、家電、數碼，逐步延伸至醫療設備、無人機等領域，補貼領域主要集中于大宗耐用品。這些產品消費周期長、重復購買率低，一次補貼后的持續帶動效應較弱。此外，普惠式補貼引發地方惡性競爭，最終形成“全國普補等于沒補”的局面。

他介紹，補貼退坡后，銷量隨即大幅跳水，形成政策依賴。該地2025年下半年“以舊換新”資金消耗完畢后，出現了短暫的間隔期，但次月，社會消費品零售總額同比下滑了50%以上。

其次，從地方財政角度看，部分地區的“投入產出比”并不理想。

中央承擔“以舊換新”的大部分資金，但地方仍需要配套一定資金。比如，家電以舊換新補貼資金原則實行央地共擔，東部、中部、西部地區中央承擔比例分別為85%、90%、95%。各省級財政根據中央資金分配情況按比例安排配套資金。

“從投入產出比看，有些地方測算的結果不理想，投入億元級補貼，對應的地方稅收‘回流’僅數千萬元，這還是有相關產業的地區”，李進稱。

再次，在現有的商品銷售體系下，“以舊換新”政策的持續存在，讓部分商品價格體系失去“彈性”，實際上變為對生產和渠道端的補貼，消費者實際獲利減少。

李進說，在“以舊換新”政策出臺前，消費者有議價空間，隨著補貼政策的持續存在，議價空間近乎消失，想享受補貼，就不能再享受其他此前本來能享受的優惠。這就導致消費者實際支出未減少，財政資金變相流入渠道商和生產端。

李進說，這種現象在電動車、家裝領域較為普遍，特別是家裝領域更為突出。一些地方還存在為“套取”最高3萬元補貼，裝修公司與消費者串通虛增合同金額、抬高材料單價的情況?！氨O管部門也知道該類問題，但是面對數十萬筆訂單無法逐筆核驗。”

此外，補貼標準不一也催生了跨區域套利產業鏈的出現。

2025年3月，交通運輸部、國家發展改革委、財政部三部委出臺了《關于實施老舊營運貨車報廢更新的通知》，提出要“加快報廢高耗能高排放老舊貨車，對老舊營運貨車報廢更新給予資金補貼”。

李進發現，政策落地后，有汽車生產商或者配套商的地區，為了服務本地產業，會提高地方自補額度，但這客觀形成了補貼“洼地”，導致中介機構從周邊省份低價收購報廢車輛，流入該地區套取大額補貼。

他舉例，在2025年某省下半年發現還存在部分老舊營運車報廢資金沒有支出完畢，隨即開放了申報接口，但僅開放10分鐘，便新增總值達幾千萬元的補貼申報。

“這不可能是個人消費者申報的，呈現了鮮明的機構化、規?；卣鳌?，李進稱。

針對這些問題，2025年年底國家發改委、財政部發布的《關于2026年實施大規模設備更新和消費品以舊換新政策的通知》也提出了嚴格監管的要求。比如“依法依規嚴肅處理騙補套補、‘先漲后補’等違法違規行為”“各地要加強跨部門數據聯通共享，立足中央和地方已建成的補貼數據平臺，建立商務、交通運輸、農業農村、財政、公安、稅務、工業和信息化等部門數據共享渠道，實現補貼資格、新能源汽車車型信息、車輛登記信息、商品發票信息、物流信息、財政資金支出信息等關鍵數據比對和交叉驗證”等。

效果與調整

2024年3月國務院審議通過并印發《推動大規模設備更新和消費品以舊換新行動方案》。該方案旨在通過更新換代促進投資和消費，加快構建新發展格局。

2026年3月6日下午，十四屆全國人大四次會議舉行經濟主題記者會，商務部部長王文濤在會上表示，截至目前，消費品“以舊換新”政策帶動銷售額超4.16萬億元，惠及5.31億人次。今年商務部將進一步優化實施機制，“以舊換新”從1.0升到2.0，重點支持兩個方面：一是綠色智能商品和線下實體零售，為新產業、新賽道換出市場空間、增添活力；二是加力推進消費新業態新模式新場景試點。

4月16日上午，國務院新聞辦舉行新聞發布會，國家統計局副局長毛盛勇介紹2026年一季度國民經濟運行情況時提到，今年以來，各地區各部門深入實施提振消費專項行動，提質增效實施消費品“以舊換新”政策，加快培育服務消費的新增長點，推動消費市場運行向好。一季度，社會消費品零售總額接近13萬億元，同比增長2.4%，增速比上年四季度加快0.7個百分點。

北方某市財政部門人士認為，“以舊換新”政策可以促進汽車，家電等這種產業鏈長的行業消費，拉動整個產業鏈發展，從而起到提振消費的作用。

2026年兩會政府工作報告提出“要優化政策實施機制”，按照政府工作報告安排，2026年支持消費品“以舊換新”的超長期特別國債額度較2025年減少500億元。

上述《通知》也對2026年國補的力度和范圍也作出諸多調整，其中家電方面國補變動最大，補貼范圍由原來的12類產品減少至6類。

遼寧大學地方財政研究院院長王振宇對經濟觀察報表示，資金額度的減少主要體現為“以舊換新”政策屬于應急性政策，其供需兩端都存有“退坡”的必要，減少屬于正常的操作機制。他認為，應急政策、階段性政策不宜長期化。

遠東資信研究院副院長、首席宏觀研究員張林認為，今年的直補政策有所退坡，可能主要是在耐用消費品方面的使用范圍有所調整，比如補貼門類的縮減，對汽車從定額補貼轉為按車價比例補貼設上限，要求未用額度年末收回等。總體上看，通過規則收緊、品類聚焦、與財政金融協同，“以舊換新”退坡500億元，消費直補減量并非促消費“減力”，而是財政資金力圖從“買量”轉向“買效率”的一種體現。

建議

如何進一步優化“以舊換新”的政策實施機制，從而讓提振消費的效果更加顯著？

李進建議，首先可以優化市級的強制配套資金要求。“以舊換新”資金采用中央、省、市分擔機制。但年初省級部門下達資金任務時，卻不明確地方配套比例，直到年底結算前才通知扣款標準，直接從市級當年財力中扣除，對部分“三保”壓力突出的地區，這相當于抽取了一筆現金流。

北方某地級市財政部門人士舉例，去年其所在的地區補貼了1.5億元，這完全是一筆增量支出，在近年嚴控新增債務的背景下，地方政府會更謹慎地增加支出。

在支出方式方面，李進建議可以減少對汽車、家電、家裝等大宗耐用品補貼，將資金轉向餐飲、文旅、零售、生活服務等高頻次、可循環消費領域。發放實名綁定、定向使用的消費券，拉動線下客流與中小商戶經營，形成持續的消費閉環，避免一次性投入的低效化；同時，建立全國統一商品價格庫與補貼審核平臺，推行“消費者先議價、再用券抵扣、商家持券結算”模式，還原市場定價機制。實行補貼實名制、產品綁定、使用軌跡可查，杜絕轉賣套現。

李進認為，政策應該回歸短期刺激政策定位，設定明確退出時間表并公開告知市場，消除消費者觀望心態，讓市場回歸自主調節。將有限資金聚焦綠色智能產品更新、舊品回收體系建設，兼顧消費提振與產業升級。避免政策長期化、常態化，防止扭曲市場正常運行規律。

上述北方財政部門人士也建議，“以舊換新”可以從全國普遍性補貼變為給個人發放電子消費券，有使用時間界限，這樣既可以達到刺激消費的目的，還能防止財政資金的浪費。

（應采訪對象要求，文中李進為化名）

（作者 杜濤）

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杜濤

財稅與環保新聞部主任 長期關注宏觀經濟，財政和貨幣政策領域。主要關注財稅、審計、環保、基建以及PPP等方向。線索請聯系：dutao@eeo.com.cn。