叫執法隊，卻沒執法權：鄉鎮最忙的部門，其實是萬能背鍋俠

在中部地區一個下轄兩個大園區、常住人口超十萬的城郊大鎮，綜合執法隊是個格外特殊的存在。它是全鎮人員規模最大的部門，17人的隊伍，比任何一個內設辦所都要“兵強馬壯”。它頂著“執法”的名頭，鎮上但凡和治理沾邊的硬活，從違建拆除、征拆安置，到環保巡查、秸稈禁燒，再到亂擺亂放整治、殯葬違規勸導，樁樁件件都離不開它的身影。

可就是這樣一支看似權重責大的隊伍，卻透顯著基層治理里的荒誕和擰巴。這支隊伍，叫“綜合執法隊”，它沒有法定的執法權。

這支隊伍，初衷本是應對城鄉結合部快速擴張中涌現的各類治理難題。可從人員構成到權限邊界，從核心職能到工作邏輯，它從一開始就偏離了“執法”的本質。

整個隊伍里，僅有1名公務員、2名事業編，剩下14人全是臨聘人員。唯一持有執法證的那名公務員，早已被借調到區紀委工作，常年不在崗。

隊伍里的人說得直白：“我們不具備執法權，只是協助工作”“這么多年，我們沒有對農戶開過一個罰單”，就連和區級執法部門的對接，都不能以自己的名義開展，只能“以鎮黨委名義發函，要求區綜合執法局協助”。

可是，恰恰是這支沒有執法權的隊伍，扛下了鄉鎮幾乎所有最雜、最硬、最容易激化矛盾的活。它沒有固定的核心工作，“成立的目的，就是協助鎮上工作需要的任務完成”。環保所、國土所、應急辦的中層干部打聲招呼，他們就要到場配合；鎮長、書記在會上一句話，他們就要沖在中心工作的最前線。

日常工作里，他們要開著巡邏車滿鎮轉，管環境治理、亂擺攤設點、路面車輛停放，管河道清理、污水排放、秸稈禁燒、家禽散養，發現問題先對接村書記，解決不了就往工作群里推送，等著領導點名追責。

遇到違建治理，他們要先上門核查土地性質，發告知書、限期整改通知書，把所有前置程序走得滴水不漏。就連場院起火、殯葬違規、項目進場受阻這類突發狀況，只要鎮上有需要，喊一聲他們就要第一時間帶人到場。

這種“執法之名”與“協管之實”的錯位，本質上是當前基層治理體系中“權在上收、責在下放”的必然產物。

這些年，從環保攻堅到違建整治，從美麗鄉村建設到安全生產監管，上級條條部門的任務源源不斷地下沉到鄉鎮，每一項工作都納入了考核體系，都有著剛性的問責要求，都強調“屬地管理、守土有責”。

可與之相對的是，法定的行政執法權限，始終牢牢掌握在區縣級的職能部門手里，鄉鎮一級幾乎沒有獨立的執法主體資格。

上面要結果、要進度，下面沒權限、沒抓手，鄉鎮只能在制度的縫隙里，拼湊出這么一支“綜合執法隊”。用“執法”的名頭撐住場面，用“協助”的身份干遍所有雜活，它實際上就是鄉鎮為了應對層層下壓的考核問責，量身打造的一個“萬能兜底工具”。

也正是這種錯位，讓這支隊伍永遠陷在“做與不做都難”的兩難困境里。

基層的治理現實，都是等不得、拖不得的。違建的農房，你事事請示匯報，等領導批示走完流程，房子早就封頂建成，再拆就要付出成倍的治理成本，還要面對更激烈的群眾矛盾。

可你要是不等批示、先行處置，在沒有執法權的前提下，任何一步操作都可能留下程序瑕疵。一旦打起行政訴訟，敗訴的風險全由鄉鎮承擔。

就像隊伍負責人說的：“什么都請示、報告，時間都過了，違建都建好了，就不好開展。但原則又不能丟。要把握一個度。”

這個所謂的“度”，就是基層干部在問責風險和治理實效之間，不得不走的一根鋼絲。

然而，哪怕是完全按照上級要求推進的工作，真出了問題，板子最終還是要打在鄉鎮身上。拆違工作哪怕程序到位，只要打起官司輸了，從來不會有人追究上級權限下放不到位的問題，只會問責屬地執行不力。哪怕敗訴的原因只是時間進度不合規，而不是拆除行為本身的違法，可上級的任務擺在那里，問責的刀子懸在頭上，哪怕明知有風險，工作還是要硬著頭皮往前推。而這支沖在最前面的執法隊，自然就成了第一個挨板子、背黑鍋的主體。

更值得深思的是，這支隊伍的人員構成，與它要面對的復雜治理任務，形成了又一層尖銳的張力。

14名臨聘人員里，一部分是50多歲的老同志，圖的是這份工作的穩定，哪怕到手工資不高，卻有公積金、社保兜底，能安穩熬到退休；另一部分是27歲上下的年輕人，多是從派出所輔警轉過來的，拿著每月4000元的到手工資，邊干邊準備考編。

就是這樣一群沒有執法資質、沒有專業培訓、薪酬保障極低的人，要面對的卻是基層最尖銳、最棘手的矛盾沖突。

拆遷現場，他們要面對情緒激動的群眾，甚至被咬傷、被毆打。殯葬違規整治中，事主找媒體、找關系鬧得沸沸揚揚，他們要謹言慎行，連說話的分寸都要反復拿捏。征而未用的土地上，老百姓種了莊稼阻攔項目進場，他們要到現場維持秩序，卻沒有任何處置權限。

隊伍里的人坦言，70%到80%的矛盾現場，他們必須要請派出所一起到場，因為他們能做的只有勸導、宣傳、震懾，一旦出現暴力抗法，只能靠派出所強制帶離。

他們解決問題，“主要不是靠執法，而是靠協調”，靠一遍遍的政策宣講，靠鄉鎮的兜底保障，靠村里老同志的人情世故。

拆遷遇到收養嬰兒的精神障礙家庭，達不成安置協議，他們不是靠強制執法，而是請來農業農村局、住建局、司法局多部門協調，政府先幫忙租好房子，一點點做通工作。

老百姓對附著物賠償不滿意，反復阻攔施工，他們不是靠處罰，而是把人請到村辦公室，由快退休的老同志一遍遍拆解政策、回應訴求。

這支沒有執法權的執法隊，折射的是當前基層治理的深層困局。

這些年，基層治理的規范化、標準化程度越來越高，督查考核、辦事留痕的要求滲透到了每一個環節，可與之相伴的，是鄉鎮權責邊界的持續模糊。上級各個條條部門都想把自己的業務變成“中心工作”，都有權力對鄉鎮指手畫腳，都能把自己的任務壓給鄉鎮兜底，卻沒有把對應的權限、編制、資源同步下沉下去。鄉鎮沒有辦法，只能靠臨聘人員湊隊伍，靠“綜合執法隊”的名頭整合零散力量，最終形成了這樣一個怪象：執法權在上面，干活的在下面；問責的在上面，背鍋的在下面。

這支隊伍的存在，看似解決了鄉鎮沒人干活、應對不及的燃眉之急，實際上卻進一步消解了行政執法的嚴肅性，讓基層治理陷入了“認認真真應付，扎扎實實走過場”的空轉。他們日常的巡查走訪，要留痕、建臺賬，誰去了哪里、協助了哪個部門、開展了什么工作，都要一一報備，事實上不是為了更好地解決問題，而是為了留下“我已經履職”的證據，免得被上級問責；他們配合各個部門的檢查整治，看似跑遍了全鎮的角角落落，實際上卻沒有任何處置權限，最終能解決的問題寥寥無幾。

如果不能真正理順基層的權責關系，不能把與屬地責任相匹配的執法權限和資源保障真正下沉到鄉鎮，那么這樣的“執法隊”，就只能是鄉鎮治理里那塊哪里需要就往哪里補的補丁，只能是那個永遠在兩難里掙扎的“萬能背鍋俠”。