范志勇：歷史上的美國貿易政策（二十五）：二十世紀90年代中美貿易關系轉折與爭端解決

范志勇 中國人民大學經濟學院黨委副書記、教授、中國宏觀經濟論壇（CMF）主要成員

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20世紀90年代后半期與21世紀初期，中美經貿關系的重中之重無疑是中國與美國之間就所謂“永久正常貿易關系”進行的談判以及中國加入世貿組織。這一過程可謂一波三折，轉折過程發生在克林頓政府（1993-2001）時期。

一、改革開放之后中美最早的貿易接觸

1978年，中國開始改革開放，從中央計劃經濟向市場經濟體系轉型。1979年1月中美正式建立外交關系。與此同時，中美也開始在經貿方面進行接觸。1979年7月，中美兩國政府簽署《中美貿易關系協定》，核心是相互給予最惠國待遇（Most Favored Nation treatment，MFN）。[1]1980年1月，美國國會參眾兩院高票通過該協定，協定得以生效。最惠國待遇使中國輸美商品適用10.5%的最惠國關稅稅率，避免被征收較高的20%非最惠國關稅（當時美國尚未取消1930年《霍利-斯穆特關稅法案》中推行的非最惠國關稅）。[2]然而，這項最惠國待遇并非永久性的。根據《1974年貿易法案》的規定，總統有權每年給予非市場經濟國家最惠國待遇，但前提是國會不會投票反對總統的決定。中美關系一旦有風吹草動，最惠國待遇的年度審議就成為一個高度政治化、高度敏感的議題。[3]

中美建交初期，雙邊貿易形勢對美國較為有利。據統計，美國對華出口總額約17億美元，而中國對美出口僅約5.9億美元，其中大部分是紡織品和其他輕工業品。由于中國的出口潛力集中在勞動密集型產品領域（如紡織品、鞋類），中國積極尋求擴大對美出口，并要求美方給予政策優惠。中方當時還希望獲得普惠制（Generalized System of Preferences treatment，GSP）待遇，但遭到美方拒絕。[4]最終，中國一直未獲得GSP待遇。

在里根政府時期（1981–1989），中美經貿往來繼續保持擴大的趨勢，中國的最惠國待遇獲得延續，但每年仍需總統審查和國會批準。1989年之后，隨著國際局勢的變化，美國國會試圖將中國的最惠國待遇與所謂的人權和軍控問題掛鉤。中國的最惠國待遇問題成為這一時期美國共和黨（控制政府）和民主黨（控制國會）主要的斗爭焦點。

從1990年到2001年，美國眾議院每年都對取消中國臨時性最惠國待遇的提案進行投票表決，并在1990年、1991年和1992年通過這些提案。而老布什總統（1989-1993）采取的策略是將最惠國待遇與制裁、人權等議題分開處理，否決一切將最惠國待遇與其他議題相掛鉤的提案。盡管美國政府成功地延續了中國的最惠國待遇，但這一過程極其兇險。1991年和1992年，布什總統否決了國會取消中國最惠國待遇的提案后，國會再次進行投票，試圖推翻布什總統的否決。在眾議院對總統否決案的投票獲得2/3多數后，參議院距離達到否決需要的2/3多數僅差幾票（1991年只差7票；1992年差8票）。整體來看，布什政府一方面對中國施加經濟制裁，另一方面也為維護中美關系做了很大努力。布什運用他個人的威望奮力抵抗國會的壓力，維護中國的最惠國待遇地位，避免了中美關系的大倒退。[5]

二、1994年中美經濟關系轉折：最惠國待遇非政治化

中美經濟關系發展的轉折時期發生在克林頓總統執政（1993-2001）時期。盡管在競選期間和執政前期克林頓政府在對華最惠國待遇問題上采取強硬立場，但隨著國際形勢的變化，美國政府逐漸開始加強中美經貿交流，并最終實現中美經貿關系正常化。

1993年初，國會議員照例提出有條件延長中國最惠國待遇的議案。在與國會談判之后，克林頓政府決定以頒布行政命令的方式而非國會立法的方式來處理中國最惠國地位問題。1993年5月，克林頓總統簽署了《關于1994年延長中國最惠國待遇的條件的行政命令》，明確提出1994年美國延長中國最惠國地位的兩大條件，即人權問題和軍控問題，試圖在相關問題上對中國施壓。[6]克林頓的行政命令逆轉了布什政府堅持的無條件對華最惠國待遇政策，將最惠國待遇政治化，把對人權問題的所謂“關注”作為是否延長中國最惠國待遇的先決條件，把該問題凌駕于中美關系其他問題之上。這是中美交往中第一次將最惠國待遇和人權等問題相掛鉤，使中美經貿關系的根基受到了極大的沖擊。

將最惠國待遇政治化這種做法不僅引起了中國人民的強烈反對，也在美國內部引發了強烈的分歧。整體來看，主導外交政策的國務院主張對華強硬，要求繼續將最惠國待遇與人權等問題掛鉤；但是主導經濟政策的財政部和商務部等則堅決反對掛鉤。美國商界則明確反對將最惠國待遇與人權等問題掛鉤，認為這將嚴重損害美國自身的經濟利益。

一方面，美國政府在人權等問題上對中國施壓遭到中國的強烈抵制，沒有取得預期效果，另一方面，美國政府發現雖然冷戰已經結束，但是在朝鮮半島問題等國際事務方面還需要得到中國的配合。更重要的是，將最惠國待遇與人權等問題掛鉤切實損害了美國自身的經濟利益，遭到了美國政府經濟管理部門和企業界的一致反對，“掛鉤”政策事實上已經破產。這一時期，中國還積極擴大與歐洲和澳大利亞等國家的經貿合作，給美國施加反向壓力。

1994年4月之后，克林頓政府逐漸改變立場，強調與中國保持積極關系的重要性，而不是威脅因人權問題對中國實行新的制裁或取消中國的最惠國待遇。在與國內各方密切溝通之后，1994年5月，克林頓總統在一次記者招待會上公開表示他決定繼續延長中國的最惠國待遇。從此之后，雖然對華最惠國待遇仍然是國會每年辯論的問題，但每年的延長已經不成問題，人權爭議已不在中美關系中占據首要地位了。1993年5月到1994年5月圍繞中國最惠國問題的一系列國內外博弈使美國政府深刻認識到，破壞中美兩國之間的經濟關系對美國國家利益絕無好處，以中美經貿關系為杠桿實現政治目的不是現實的選擇，注定要失敗。

三、20世紀90年代的中美貿易摩擦

進入20世紀90年代之后，隨著中國經貿交流規模日益擴大，經貿摩擦也開始浮出水面。這些問題集中在貿易平衡、知識產權和市場準入三個方面。

在貿易平衡問題上，進入20世紀90年代后，貿易平衡旋即成為中美貿易摩擦的焦點。由于統計口徑不同，中國官方統計和美國官方統計存在巨大差異，見圖1。[7]根據中國官方統計，中國從1993年之后開始持續對美出現貿易順差，盡管稅差增長較快，但整體規模有限。截至2000年中國對美貿易順差約297億美元。相反，根據美國的統計口徑，美國對華貿易逆差不僅出現得更早，而且規模要大得多。根據美方統計，至少在1990年美國對華貿易逆差已經達到104億美元，截至2000年已經達到838億美元。為解決貿易平衡問題，1994年美方應中方倡議在中美商貿聯委會下成立雙邊貿易統計小組，進行專題研究。1995年《中美商貿聯委會貿易和投資工作組貿易統計小組工作報告》指出，由于美方對轉口貿易的估算有誤，導致高估了對華貿易逆差。[8]

圖1、中美不同統計口徑下的貿易平衡

在知識產權問題上，中美兩國在1991年、1994年和1996年發生三次激烈糾紛。

第一次是1991年4月，美國貿易代表希爾斯發布的《特別301條款》年度審查報告將中國確定為“重點外國”，并指責中國在知識產權法律、政策和做法中均有不足和缺陷。[9]美國貿易代表發起調查后，中美兩國進行了數輪磋商。1991年11月，希爾斯宣布擬對中國向美國出口價值15億美元的106種商品加征100%關稅。中國隨即提出了價值達12億美元的反報復清單。此時，關貿總協定烏拉圭回合關于知識產權的談判有了初步的結果，提出了兼顧發達國家和發展中國家利益的《與貿易有關的知識產權協議》（TRIPS）的草案。這為中美知識產權談判提供了參考依據。1992年1月中美兩國簽訂了第一個有關知識產權保護的協議，即1992年《關于保護知識產權的諒解備忘錄》。中國承諾保護著作權、參加國際版權公約、保護電腦、軟件、書籍和音像制品的版權。美國貿易代表隨即宣布終止對中國知識產權法律和做法的調查，并取消對中國“重點國家”的認定。中國對執行1992年《諒解備忘錄》采取了非常嚴肅的態度，加大了知識產權立法和執法的力度。

第二次是1994年6月，美國以中國政府保護知識產權不力、侵權行為失控為理由，再次對中國進行“特別301調查”。這一次，美國針對的是與計算機行業相關的激光唱盤等產品的盜版問題，聲稱中國的侵權行為給美國企業造成了每年數十億美元的損失。在接下來的半年里，中美兩國間就知識產權保護問題共進行了七輪磋商，雙方仍未達成協議。1994年12月美國貿易代表坎特公布了價值達28億美元的對華貿易報復征求意見清單，并稱如果中國不能在規定的時間內滿足美國的要求，美國將對中國出口美國的電子、發電機、自行車、鞋、玩具等商品征收100%的關稅。兩個小時后，中國公布了對美國的報復清單。1995年2月4日，坎特宣布了對華實施貿易報復的最終決定。中國外經貿部隨即作出反應，也宣布了對美貿易報復的最終決定。清單公布后，在實施清單前的最后時刻，美國貿易副代表巴爾舍夫斯基從美國飛抵北京。與中國外經貿部副部長孫振宇共同主持最后階段的磋商。美國代表感受到了來自國內一些大企業總裁強大的壓力，沒有再對有關中國立法與執法的問題提出過分的要求，中國也做出了一些務實的讓步，雙方的立場逐步接近。1995年2月26日晚，巴爾舍夫斯基和中國國務委員、外經貿部部長吳儀草簽了《中美知識產權保護協議》，中美兩國長達20個月的知識產權談判終于落下帷幕。

第三次是1996年4月，美國貿易代表發布了當年度的“特別301條款”審查報告，指責中國沒有認真執行1995年的知識產權協議，再次將中國確定為“重點外國”。審查報告指出，這次不需要對中國發起新的調查，只要中國沒有令人滿意地執行現有協議，就可以立即對中國實施制裁。1996年5月15日，美國貿易代表確定中國沒有令人滿意地執行1995年的協議，建議對來自中國價值30億美元的產品征收懲罰性關稅，制裁清單將于6月17日起實施。面對美國的貿易制裁，中國也采取了針鋒相對的態度，提出反報復措施。在此期間，一方面，兩國間關于知識產權的第三次談判在緊張進行；另一方面，中國加大執法力度，關閉多家生產盜版制品的工廠，就建立音像制品的合資企業、進口美國影片和確保公、私實體使用合法的計算機軟件等事項，確立了規則、程序或下發了通知，表明了中國認真執行1995年知識產權協議的意愿和決心。1996年6月17日，就在美方的貿易制裁生效之前，中美兩國達成了第三個知識產權協議。

由于美國對中國貿易逆差持續擴大，市場準入問題成為美國方面特別關注的問題。美國方面認為，中美貿易巨額逆差主要是由于中國在市場準入方面存在壁壘和不公平貿易的問題。1991年4月美國提出了中國市場準入問題，6月就此舉行第一輪會談，8月舉行第二輪會談。美方提出了關于減少中國市場準入壁壘的建議案，并要求中國在一個月內作出答復。此后，中美雙方又經過數輪艱難談判，雙方一度接近貿易戰邊緣，終于在1992年10月10日簽署了中美《關于市場準入的諒解備忘錄》。中國承諾在一定的時間內使中國的進口管理體制更加符合國際貿易規范，美方承諾放寬對華技術出口管制，并支持恢復中國在關貿總協定（GATT）的地位。1993年底中國取消了238種商品的進口許可證，1994年6月再次取消了195種商品的進口許可證。1996年4月，中國政府將中國6000種進口產品中的4000多種的關稅下調30%，使中國進口關稅總水平降低到23%；同時，還取消了170多種產品的配額和許可證，取消了大部分外資企業的進口減免稅收優惠政策。1997年10月，中國再次大幅度降低進口關稅水平，涉及總稅目73.48%的4874個稅號，平均降幅26%，使中國關稅總水平從23%降低到了17%。這次減稅后，中國自1993年以來關稅降低幅度已經達到60%；同時，在非關稅措施、外貿管理、服務貿易等方面，中國也采取了一系列與世貿組織原則相一致的重要步驟。

在中美貿易摩擦的解決過程中，中國政府展現出不卑不亢的態度，以及原則性和靈活性并重的方式為之后的中美貿易談判打下了良好的基礎。特別是在面對美方關稅恫嚇的情況下，中國均對美方采取了相應的報復性反制措施，最終迫使美方重新回到談判桌上。在不斷擴大對外開放的同時，中國政府也在積極推進國內市場化改革，加強市場環境建設和知識產權保護，加速與國際經貿規則對接。這為20世紀90年代后半期順利開啟入世談判創造了條件。

[1]最惠國待遇是指締約國一方現在或將來給予任何第三國的一切優惠、特權、豁免等都必須無條件、自動地給予締約國對方。最惠國待遇是國際貿易中一項基本、非歧視性原則。

[2]參見：宋泓，《中美經貿關系的發展和展望》，《國際經濟評論》，2019年第6期。另有數據顯示在最惠國待遇條件下，中國向美國出口的商品的平均關稅是8.4%。而一旦取消這種待遇，平均關稅將提高到47.5%，參見陶文昭：《中美關系史》第六章第三節。

[3]按照法律，總統最晚需要在6月3日向國會提出關于延長對華最惠國待遇的要求。國會有3個月時間（即到9月3日）進行辯論，是否同意總統的要求。如果國會提出否決，總統可以在半個月內行使否決權。如果國會再次投票，參眾兩院分別以2/3多數反對總統的否決，則國會得以推翻總統的否決。

[4]普惠制是發達國家對發展中國家出口的制成品和半制成品，單方面給予的比最惠國稅率更低、甚至免稅的優惠關稅制度。Source: Carter Library, National Security Affairs, Brzezinski Material, Country File, Box 10, China (PRC): 10/80–1/81. Confidential

[5]參見陶文昭：《中美關系史》第七章。

[6]根據1993年5月總統的行政命令，下一年要由國務卿向總統提出建議是否繼續延長中國的最惠國待遇。由此可見中國最惠國待遇問題本身并非單純的經濟問題，而是外交問題。

[7]參見陶文昭：《中美關系史》第九章。

[8]具體來看，美方進口統計包括了中國對因果的轉口貿易，相應的卻忽視了美國對中國的轉口出口

[9]美方對中國的指控集中在四個方面：《專利法》有缺陷，尤其是對化學品，包括藥品和農業化學品不提供產品專利的保護；對首次發表于中國之外的美國作品，不提供版權保護；《著作權法》及有關規則對版權的保護水平過低；對商業秘密的保護不足。

文章僅作為學術交流，不代表CMF立場。