發(fā)展規(guī)劃法大家談 | 何明俊：實(shí)施《國(guó)家發(fā)展規(guī)劃法》，進(jìn)一步完善可持續(xù)城市更新利益分配與再分配制度

導(dǎo)讀

2026年3月12日，《中華人民共和國(guó)國(guó)家發(fā)展規(guī)劃法》經(jīng)十四屆全國(guó)人民代表大會(huì)第四次會(huì)議表決通過(guò)并正式施行。這是規(guī)劃制度建設(shè)的重要里程碑，開(kāi)啟了法治引領(lǐng)保障國(guó)家發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略導(dǎo)向作用的新篇章。為全面深入宣傳貫徹國(guó)家發(fā)展規(guī)劃法，中國(guó)城市規(guī)劃學(xué)會(huì)特別邀請(qǐng)業(yè)內(nèi)外權(quán)威專家學(xué)者，開(kāi)展【發(fā)展規(guī)劃法大家談】系列專家解讀活動(dòng)。本次活動(dòng)亦是中國(guó)城市規(guī)劃學(xué)會(huì)“城市規(guī)劃70年”的系列活動(dòng)之一。

本文字?jǐn)?shù)：9882字

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作者 | 何明俊

中國(guó)城市規(guī)劃學(xué)會(huì)規(guī)劃法律與制度專班負(fù)責(zé)人，法學(xué)博士，杭州市政協(xié)城市建設(shè)與人口資源環(huán)境委員會(huì)原主任、一級(jí)巡視員

摘 要

《國(guó)家發(fā)展規(guī)劃法》提出的“提高規(guī)劃編制的科學(xué)化、民主化、法治化、規(guī)范化水平”，既是對(duì)發(fā)展規(guī)劃提出的要求，也是對(duì)城市更新專項(xiàng)規(guī)劃提出要求。城市更新既是政府、市場(chǎng)與社會(huì)互動(dòng)的規(guī)劃治理活動(dòng)，也是空間利益分配與再分配的規(guī)劃治理過(guò)程。由于存在廣泛的空間利益博弈，其結(jié)果往往出現(xiàn)“公地悲劇”與“反公地悲劇”等現(xiàn)象。法治通過(guò)對(duì)權(quán)力的規(guī)制、對(duì)權(quán)利的保障、對(duì)市場(chǎng)的規(guī)范，為可持續(xù)城市更新提供穩(wěn)定的制度框架。《國(guó)家發(fā)展規(guī)劃法》的實(shí)施為建立系統(tǒng)的利益分配與再分配制度提供了可能，而基于“平衡社會(huì)利益、實(shí)現(xiàn)公平正義”的利益分配與再分配制度可以更好地穩(wěn)定利益格局，更好地有序推進(jìn)可持續(xù)城市更新。

關(guān)鍵詞：國(guó)家發(fā)展規(guī)劃法、城市更新、利益分配、社會(huì)公平、空間正義

2026年3月12日，十四屆全國(guó)人民代表大會(huì)第四次會(huì)議經(jīng)表決通過(guò)了《中華人民共和國(guó)國(guó)家發(fā)展規(guī)劃法》（以下簡(jiǎn)稱《國(guó)家發(fā)展規(guī)劃法》），標(biāo)志著法治引領(lǐng)保障國(guó)家發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略導(dǎo)向作用的新開(kāi)端，是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的里程碑。《國(guó)家發(fā)展規(guī)劃法》從制度層面規(guī)范了發(fā)展規(guī)劃“建議—綱要—批準(zhǔn)—實(shí)施”的全過(guò)程，實(shí)現(xiàn)了黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主與依法治國(guó)的有機(jī)統(tǒng)一。《國(guó)家發(fā)展規(guī)劃法》確立了國(guó)家發(fā)展規(guī)劃的統(tǒng)領(lǐng)地位，明確了各級(jí)各類規(guī)劃的關(guān)系，強(qiáng)化了五年規(guī)劃和年度計(jì)劃的編制、實(shí)施、監(jiān)督的法治約束，增強(qiáng)各類政策的協(xié)同和資源配置效率。《國(guó)家發(fā)展規(guī)劃法》為“十五五”規(guī)劃提出的“堅(jiān)持系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理，完善共建共治共享的社會(huì)治理制度”將有力促進(jìn)“全面提高城鄉(xiāng)規(guī)劃、建設(shè)、治理融合水平”，進(jìn)一步推進(jìn)可持續(xù)城市更新的法治化水平。

#1

《國(guó)家發(fā)展規(guī)劃法》提升了

城市更新的治理合力

《國(guó)家發(fā)展規(guī)劃法》的頒布將有力推進(jìn)規(guī)劃編制的科學(xué)化、民主化、法治化、規(guī)范化水平。城市更新是政府、市場(chǎng)與公眾共同參與的規(guī)劃治理活動(dòng)，也是體現(xiàn)“黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主與依法治國(guó)的有機(jī)統(tǒng)一”的過(guò)程。《國(guó)家發(fā)展規(guī)劃法》明確了發(fā)展規(guī)劃的法律地位，明確了發(fā)展規(guī)劃在城市建設(shè)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的法律地位，所有建設(shè)活動(dòng)必須按照法定規(guī)劃與程序進(jìn)行，必須符合發(fā)展規(guī)劃的要求。《國(guó)家發(fā)展規(guī)劃法》的頒布對(duì)城市更新的法治化起到了極大的促進(jìn)作用，確保了城市更新規(guī)劃必須嚴(yán)格按照法律程序進(jìn)行實(shí)施。城市更新不再是依賴地方政府、市場(chǎng)或是少數(shù)人的意愿，而是必須依法進(jìn)行。城市更新專項(xiàng)規(guī)劃的實(shí)施必須符合發(fā)展規(guī)劃、國(guó)土空間規(guī)劃，避免局部利益驅(qū)動(dòng)引發(fā)功能失衡或亂建。通過(guò)《國(guó)家發(fā)展規(guī)劃法》的持續(xù)推動(dòng)，城市更新將朝著更加科學(xué)、合理、可持續(xù)的方向發(fā)展。

“十五五”規(guī)劃提出的健全城市更新實(shí)施機(jī)制、高質(zhì)量推進(jìn)城市更新表明，城市更新不是一個(gè)針對(duì)個(gè)案的短期建設(shè)行為，而是一個(gè)可持續(xù)的社會(huì)治理行動(dòng)，主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：

1

提升城市更新治理的系統(tǒng)性。

城市更新以國(guó)家發(fā)展規(guī)劃為“總遵循”，將城市更新納入城市發(fā)展戰(zhàn)略全局，避免碎片化、短期化傾向，這有利于將有利于提升城市更新治理的系統(tǒng)性。

2

提升城市更新政策的協(xié)同性。

城市更新涉及財(cái)政、產(chǎn)業(yè)、價(jià)格、消費(fèi)、投資、土地等多部門政策，《國(guó)家發(fā)展規(guī)劃法》提出了“政策服務(wù)于規(guī)劃實(shí)施”。這將有利于提升城市更新政策的協(xié)同性。

3

提升城市更新行動(dòng)的可持續(xù)性。

為支持實(shí)施國(guó)家發(fā)展規(guī)劃確定的重大工程項(xiàng)目，《國(guó)家發(fā)展規(guī)劃法》第二十七條要求，“各地區(qū)、各部門應(yīng)當(dāng)合理配置公共資源、積極引導(dǎo)社會(huì)資源”。這將提升城市更新行動(dòng)的可持續(xù)性。

#2

《國(guó)家發(fā)展規(guī)劃法》強(qiáng)化了

法治在城市更新中的作用

《國(guó)家發(fā)展規(guī)劃法》第三十四條規(guī)定“國(guó)家發(fā)展規(guī)劃實(shí)施情況應(yīng)當(dāng)作為衡量各地區(qū)、各部門依法履職情況的重要參考”。這將倒逼可持續(xù)城市更新的法治化水平的提升。習(xí)近平總書記在二十大報(bào)告中提出的，“必須更好發(fā)揮法治固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長(zhǎng)遠(yuǎn)的保障作用”。法治對(duì)城市更新行為具有三個(gè)方面的影響：

1

穩(wěn)定性。

相對(duì)于規(guī)范性文件，法律是一種穩(wěn)定的行為規(guī)范。這種行為規(guī)范對(duì)權(quán)力運(yùn)行、權(quán)利實(shí)現(xiàn)方式的影響具有長(zhǎng)期性、穩(wěn)定性。

2

引導(dǎo)性。

法律包含社會(huì)主義價(jià)值理念，通過(guò)規(guī)定權(quán)利義務(wù)關(guān)系，明確公民的行為邊界，為公民提供行為指引。法律既可通過(guò)規(guī)則的確定性提升達(dá)成一致的可能。

3

預(yù)測(cè)功能。

穩(wěn)定性和確定性的法律可以更好地預(yù)測(cè)未來(lái)，促進(jìn)政府、市場(chǎng)與社會(huì)互動(dòng)合作，減少信息收集成本，降低各類行為的不確定性，有利一致性意見(jiàn)的達(dá)成。

法治對(duì)政府、市場(chǎng)與公眾的互動(dòng)具有三方面的重要作用：

1

約束政府的隨意的行為。

基于城市更新試點(diǎn)，鄧東等人[1]發(fā)現(xiàn)“一些城市較多聚焦于眼前突出問(wèn)題，項(xiàng)目生成和實(shí)施出現(xiàn)片斷化、碎片化問(wèn)題”，從而影響城市更新的可持續(xù)性。

2

制約權(quán)利人的機(jī)會(huì)主義行為。

在不確定的條件下，權(quán)利人各方對(duì)資源分配、利益分配和未來(lái)收益的預(yù)期差異顯著，從而產(chǎn)生機(jī)會(huì)主義行為。這不僅會(huì)產(chǎn)生項(xiàng)目之間的博弈與攀比，還會(huì)進(jìn)一步增進(jìn)成達(dá)成一致的成本。“集體行動(dòng)會(huì)因?yàn)椴淮_定性和資源約束涌現(xiàn)出新的行動(dòng)困境”[2]。

3

夯實(shí)市場(chǎng)運(yùn)作的基礎(chǔ)。

由于交易成本的存在，事前的產(chǎn)權(quán)界定是市場(chǎng)運(yùn)作與交易先決條件。通過(guò)事前明確空間資源的所有權(quán)和使用權(quán)歸屬的事前界定，為市場(chǎng)主體運(yùn)作提供了法律保障，也減少了事后的產(chǎn)權(quán)糾紛。

#3

城市更新法治的現(xiàn)實(shí)與難點(diǎn)問(wèn)題

根據(jù)相關(guān)統(tǒng)計(jì)，目前已經(jīng)由1個(gè)省9個(gè)城市出臺(tái)了城市更新條例，92個(gè)城市出臺(tái)了管理辦法，150個(gè)城市印發(fā)指導(dǎo)性文件。地方頒布的《城市更新條例》無(wú)疑對(duì)更好推進(jìn)城市更新行動(dòng)發(fā)揮了重要作用。但是，推進(jìn)城市更新行動(dòng)依然以規(guī)范性文件為主，即使是地方立法不僅缺乏關(guān)于解決土地增值收益、相鄰關(guān)系、歷史遺留問(wèn)題等方面的條款，也缺乏關(guān)于政府平等投入、促進(jìn)社會(huì)公正等方面的條款，特別是缺少關(guān)于清晰與明確的利益分配與再分配制度，從而導(dǎo)致集體行動(dòng)困難[3]、“釘子戶”阻礙[4]、可持續(xù)性差[1]等問(wèn)題。由于地方立法采用框架式立法，倡導(dǎo)性條款多，指向性條款少，或者是授權(quán)行政制定規(guī)范性文件進(jìn)行利益分配。雖然，政策也具有利益分配與再分配的職能，但法律對(duì)利益的分配與再分配行為的影響則更加穩(wěn)定與持久。

由于缺乏確定性的分配與再分配法律規(guī)則，引發(fā)了城市更新的利益博弈與實(shí)施難題。“在城市更新過(guò)程中容易形成政府與市場(chǎng)的‘增長(zhǎng)聯(lián)盟’，帶來(lái)公共權(quán)力的失衡”[5]，也產(chǎn)生了“公地悲劇”[6]與“反公地悲劇”[6][7]。“公地悲劇”導(dǎo)致的結(jié)果是公共資源的耗盡，在城市更新中則表現(xiàn)為環(huán)境的擁擠，環(huán)境品質(zhì)相對(duì)下降。在“反公地悲劇”中，由于一塊土地的過(guò)度產(chǎn)權(quán)化，在利益分配不確定的條件，必然產(chǎn)生一致性決策的困難、或者是低效的產(chǎn)權(quán)現(xiàn)象。“產(chǎn)權(quán)人依靠變相的‘一票否決權(quán)’”[8]，導(dǎo)致城中村、老舊小區(qū)的城市更新無(wú)法展開(kāi)。“公地悲劇”與“反公地悲劇”并不是獨(dú)立存在，而是相互聯(lián)系、相互影響。其本質(zhì)上都是各類利益主體在缺乏確定性的利益分配與再分配規(guī)則條件下多元博弈的產(chǎn)物。

#4

進(jìn)一步完善城市更新中的

利益分配與再分配制度

城市更新不是簡(jiǎn)單的空間改造，而是涉及政府、市場(chǎng)和社會(huì)的利益重構(gòu)過(guò)程，而多元利益的重構(gòu)極易引發(fā)利益博弈甚至是“公地悲劇”與“反公地悲劇”。法治的核心在于公平公正的利益分配與再分配。利益分配與再分配的信息的不透明是引發(fā)質(zhì)疑與博弈的主要原因，而系統(tǒng)、透明的利益分配與再分配制度則是將矛盾化解在前期、化解在基層，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平與可持續(xù)城市更新的核心保障。《國(guó)家發(fā)展規(guī)劃法》賦予城市更新更強(qiáng)的合法性、穩(wěn)定性與協(xié)同性，推動(dòng)其從政府主導(dǎo)的單一分配模式轉(zhuǎn)向多方參與、權(quán)責(zé)對(duì)等的利益格局。《國(guó)家發(fā)展規(guī)劃法》進(jìn)一步通過(guò)“合理配置公共資源、積極引導(dǎo)社會(huì)資源”，確立規(guī)劃引領(lǐng)、多元共治和利益平衡機(jī)制，為構(gòu)建系統(tǒng)、公平利益分配與再分配制度提供了可能。

習(xí)近平總書記指出“要完善維護(hù)社會(huì)公平正義的制度機(jī)制，保障人民平等參與、平等發(fā)展權(quán)利”。公平正義、共同富裕是社會(huì)主義的本質(zhì)特征，因而“分配問(wèn)題是習(xí)近平法治思想中的重要主題”[9]。堅(jiān)持“發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享”是可持續(xù)城市更新法治的內(nèi)在要求，而推進(jìn)可持續(xù)城市更新法治的關(guān)鍵是利益分配與再分配。利益分配與再分配制度主要包括兩個(gè)方面：

1

社會(huì)公平。

無(wú)論是老舊小區(qū)、城中村，還是老廠房、歷史街區(qū)都要求利益最大，而公共社會(huì)、公共服務(wù)則希望由其他地塊來(lái)承擔(dān)。這就涉及各個(gè)權(quán)利主體在空間中的過(guò)去、當(dāng)下與未來(lái)的理由公平分配的問(wèn)題。

2

空間正義。

空間正義是在一定時(shí)間范圍內(nèi)的比較概念。在當(dāng)下如何在有限的空間如何實(shí)現(xiàn)公平正義與共同富裕，讓每個(gè)公民都可享受到一定標(biāo)準(zhǔn)的生活空間。

4.1

土地增值收益的合理分配

“土地發(fā)展權(quán)配置成為城市更新中多元主體利益博弈的關(guān)鍵”[10]，也是土地未來(lái)利益如何分配的問(wèn)題。由于目前的“相關(guān)政策僅有原則性引導(dǎo)，缺乏具體測(cè)算路徑，可操作性不強(qiáng)”[11]，從而導(dǎo)致了未來(lái)空間利益分配的不確定性。在城市更新規(guī)劃編制過(guò)程，無(wú)論是城中村的土地權(quán)利主體，還老廠房的權(quán)利主體都要求將未來(lái)的土地性質(zhì)全部調(diào)整成為商業(yè)住宅。在城中村和老舊小區(qū)更新改造中，由于土地發(fā)展權(quán)歸屬在法律層面的模糊性，導(dǎo)致未來(lái)的土地增值收益歸屬的模糊性。土地收益最大化成為各個(gè)權(quán)利主體對(duì)未來(lái)利益博弈的目標(biāo)。在城中村、棚戶區(qū)更新改造中，通過(guò)討價(jià)還價(jià)達(dá)成多方滿意的土地增值收益分配方案成為一種常態(tài)。未來(lái)空間利益分配的不確定必然導(dǎo)致未來(lái)預(yù)期的多元，從而造成集體行動(dòng)的困難的重要原因。

目前的法律尚無(wú)土地發(fā)展權(quán)概念，但可從相關(guān)法律導(dǎo)出土地發(fā)展權(quán)屬“國(guó)家所有”[12]，“國(guó)家所有”是一種基于平等、容易操作的方式。在城市更新立法中明確土地發(fā)展權(quán)的歸屬，有利于未來(lái)空間利益分配清晰化，更加有利于集體意見(jiàn)達(dá)成一致。對(duì)于未來(lái)土地增值收益可采用“公共財(cái)政”的邏輯進(jìn)行分配與再分配，以體現(xiàn)社會(huì)平等與公平。土地發(fā)展權(quán)所產(chǎn)生的土地增值收益可以采用一次性收取或者是分年度逐步收取兩種方式。但是，兩種方式的收取的基數(shù)應(yīng)具有相關(guān)性。對(duì)于商業(yè)性不動(dòng)產(chǎn)最合理的定價(jià)是市場(chǎng)定價(jià)。在城市更新中，既有不動(dòng)產(chǎn)主體變更的情形，也有不動(dòng)產(chǎn)主體不變更的情形。在不動(dòng)產(chǎn)主體不變更時(shí)，只能采用第三方評(píng)估的方式，通過(guò)市場(chǎng)比較、收益還原等方法來(lái)評(píng)估目標(biāo)土地的價(jià)值，經(jīng)過(guò)綜合分析得出最終的土地價(jià)格。

4.2

受相鄰關(guān)系影響的補(bǔ)償機(jī)制

相鄰關(guān)系是影響土地發(fā)展權(quán)的最重要的因素，不存在沒(méi)有相鄰關(guān)系的土地發(fā)展權(quán)。城市土地使用相互影響、相互制約。賦予一地塊一定的發(fā)展權(quán)必然限制了相鄰地塊的土地發(fā)展權(quán)。這就涉及“十五五”規(guī)劃提出的依法保護(hù)財(cái)產(chǎn)權(quán)。相鄰關(guān)系就是不動(dòng)產(chǎn)的相鄰各方因行使所有權(quán)或使用權(quán)而發(fā)生的法律權(quán)利與法律義務(wù)的關(guān)系，如日照影響、不可量物影響、消防安全等方面。通過(guò)相鄰關(guān)系來(lái)提升資源的配置的最好方式是帕累托最優(yōu)，也就是在沒(méi)有使任何人境況變壞的前提下，使得至少一個(gè)人變得更好。用城市規(guī)劃中的術(shù)語(yǔ)來(lái)表達(dá)，就是在“原地、原面積、原高度”的原則下進(jìn)行改造更新。帕累托最優(yōu)的其邏輯關(guān)系是“一致同意”，沒(méi)有人受到損失。由于老舊小區(qū)建設(shè)時(shí)的相鄰關(guān)系標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)低于現(xiàn)行的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)按照帕累托最優(yōu)的方式進(jìn)行時(shí)，老舊小區(qū)地塊是很難增加可開(kāi)發(fā)強(qiáng)度的。

帕累托最優(yōu)是一個(gè)較嚴(yán)格的規(guī)則，但在城市更新改造中受益面不廣。在規(guī)劃方案日照分析中發(fā)現(xiàn)，如果南側(cè)地塊開(kāi)發(fā)強(qiáng)度和高度的增加，僅僅影響北側(cè)的少數(shù)住戶。如果資源配置在整體上讓更多人受益，只影響少數(shù)人的利益，并且受益的部分大于受損的部分，或者在補(bǔ)償受損的部分還有剩余，那么整體的效益就改進(jìn)了，也稱卡爾多—希克斯改進(jìn)。老舊小區(qū)加裝電梯就是屬于這種情形，其邏輯關(guān)系是“大多數(shù)人同意”，少數(shù)人損失。卡爾多—希克斯改進(jìn)是一種提升資源使用效率，進(jìn)行資源再分配的一種形式。但是，要采用卡爾多—希克斯改進(jìn)就應(yīng)當(dāng)制定補(bǔ)償政策，也就是利益的再分配。杭州市在《城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》中采用了卡爾多—希克斯改進(jìn)方式，對(duì)達(dá)不到日照標(biāo)準(zhǔn)要求的，要求“建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)取得受影響建筑所有權(quán)人的同意，達(dá)成日照補(bǔ)償協(xié)議”。這是體現(xiàn)公平正義的一種方式。

4.3

歷史遺留問(wèn)題的妥善處置

土地發(fā)展權(quán)的歸屬是涉及未來(lái)空間利益的公平分配，而歷史遺留問(wèn)題的妥善解決則是關(guān)系到過(guò)去空間利益的平等與公平分配。《民法典》第一百一十六條明確規(guī)定“物權(quán)的種類和內(nèi)容，由法律規(guī)定”。這就是所謂的“物權(quán)法定原則”，也就是物權(quán)的種類和內(nèi)容必須由法律明確規(guī)定，而不能由當(dāng)事人通過(guò)合同或其他方式任意設(shè)定。在現(xiàn)狀調(diào)查中，城市更新地塊會(huì)發(fā)現(xiàn)各種類型的非法產(chǎn)權(quán)。在一些城市中，違建臨建項(xiàng)目占到城市更新總面積的1/3[13]。違法建筑產(chǎn)生的原因多種多樣，有歷史原因、社會(huì)原因、政策原因等多種因素導(dǎo)致，也有在不同時(shí)期產(chǎn)生的違法建筑。違法建筑侵占社會(huì)空間資源，降低環(huán)境品質(zhì)，還有可能結(jié)構(gòu)安全、消防安全等問(wèn)題。如果不能依法、合理處理這些問(wèn)題，而在城市更新中給予合法化，則有悖于社會(huì)公平原則。

對(duì)歷史遺留問(wèn)題的處置，既是一種不動(dòng)產(chǎn)利益的處分過(guò)程，也是社會(huì)利益的分配過(guò)程。法律不僅在解決歷史遺留問(wèn)題方面、保障各方的利益提供準(zhǔn)則和依據(jù)，而且還能在穩(wěn)定預(yù)期、規(guī)范行為發(fā)揮著重要作用。由于歷史遺留問(wèn)題產(chǎn)生的原因復(fù)雜，對(duì)歷史遺留問(wèn)題的處置應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行。但是，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中對(duì)相關(guān)條款簡(jiǎn)單，難以應(yīng)當(dāng)歷史遺留問(wèn)題產(chǎn)生的復(fù)雜狀況。2025年自資部與住建部聯(lián)合發(fā)文，要求按照依法依規(guī)、尊重歷史、公平公正、包容審慎的原則，妥善處置歷史遺留問(wèn)題。在城市更新立法中可以對(duì)違法建筑分時(shí)期、分類進(jìn)行處置：

1

對(duì)于程序違法，通過(guò)補(bǔ)交出讓金、罰款、補(bǔ)辦手續(xù)等方式使其合法化。

2

對(duì)于在《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》頒布后出現(xiàn)的違法建筑，原則上應(yīng)結(jié)合城市更新進(jìn)行拆除或沒(méi)收違法所得。

3

對(duì)爭(zhēng)議較大的歷史遺留問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)明確認(rèn)定、處置的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。

4.4

老舊小區(qū)更新改造的給付行為

城市更新也是一項(xiàng)政府更好幫扶市民個(gè)體發(fā)展以實(shí)現(xiàn)“共同富裕”的行政給付行為。“十五五”規(guī)劃明確提出：“優(yōu)化保障性住房供給，強(qiáng)化城鎮(zhèn)低收入住房困難家庭住房保障，更好滿足住房困難且收入不高的工薪群體基本住房需求”。在老舊小區(qū)、棚戶區(qū)等城市更新現(xiàn)在調(diào)查中會(huì)發(fā)現(xiàn)，有一些居民仍然住宅面積較少，廚衛(wèi)設(shè)施不全的住房中，建筑面積不到20平方米。這就是涉及公平與正義問(wèn)題。目前地方的《城市更新條例》很少涉及最低面積標(biāo)準(zhǔn)。而“最低居住標(biāo)準(zhǔn)是各國(guó)住房保障政策的重要組成部分，是城市發(fā)展中多渠道解決中低收入者住房問(wèn)題，保障安全、健康、有尊嚴(yán)的居住環(huán)境的定量依據(jù)”[14]。當(dāng)然，公平正義是一個(gè)相對(duì)的、比較的概念，而不是一個(gè)絕對(duì)的概念。羅爾斯關(guān)于正義的“差別原則”就要求將社會(huì)成果惠及社會(huì)最弱勢(shì)的群體。

老舊小區(qū)更新改造的給付行為所針對(duì)的弱勢(shì)群體，也是一種利益再分配的政策。在城市更新立法中應(yīng)關(guān)注兩個(gè)方面：

1

“有尊嚴(yán)生活”的最低標(biāo)準(zhǔn)。

過(guò)于狹小的空間、或者沒(méi)有獨(dú)立衛(wèi)生間、廚房的住房將影響居民的衛(wèi)生健康和生活質(zhì)量。在提升改造中應(yīng)確保一定面積的居住空間和相應(yīng)的配套設(shè)施，也就是有尊嚴(yán)生活的最低標(biāo)準(zhǔn)居住環(huán)境。例如，可以規(guī)定改造前住房面積低于50平米的，改造后均應(yīng)達(dá)到或者超過(guò)50平米。

2

弱勢(shì)群體幫扶政策。

針對(duì)社會(huì)弱勢(shì)群體制訂的保障性政策，可租購(gòu)并舉的住房制度。在城市更新項(xiàng)目中，可以通過(guò)建設(shè)經(jīng)濟(jì)適用房、公共租賃房等方式，確保低收入群體仍然能夠找到可負(fù)擔(dān)的住房。面積增加的部分可以通過(guò)購(gòu)買、部分購(gòu)買或廉租房的形式，也可以采用與面積增加獲取相應(yīng)的方式登記產(chǎn)權(quán)，以確保低收入家庭能夠獲得負(fù)擔(dān)得起的住房，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)“住有所居”。

4.5

城中村更新改造的支持政策

城中村改造在推動(dòng)農(nóng)村土地與人口城市化、改善人居環(huán)境等方面具有重要意義。城中村通常是指位于城市中心或近郊的，原本屬于農(nóng)村集體用地，在城市化進(jìn)程中被逐漸納入城市范圍。但由于種種原因，這些地方的基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)治理常常滯后于城市發(fā)展。為保證“失地集體”的經(jīng)濟(jì)利益，各地在實(shí)踐中都會(huì)規(guī)定一定比例的土地作為“留用地”，試圖在城市化進(jìn)程中平衡開(kāi)發(fā)和居民的利益，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化。目前留用地政策的主要問(wèn)題是：

1

布局零散。

由于留用地分布較為零散，目前“大量留用地選而未批、批而未建，土地閑置現(xiàn)象較為嚴(yán)重”[15]。

2

權(quán)屬不清。

留用地屬于國(guó)有用地還是集體用地仍是一個(gè)模式問(wèn)題。

3

存在一定的不公現(xiàn)象。

留用地配置的公平性,“還體現(xiàn)為村集體間發(fā)展的公平性、村集體內(nèi)部成員間分配的公平性”[16]。

如何公平、合理地解決城中村改造中的拆遷補(bǔ)償和安置問(wèn)題是城中村改造面臨的首要問(wèn)題。深圳、廣州、杭州等地實(shí)施的留用地政策則在城中村改造發(fā)揮著重要作用，即可引導(dǎo)更多的城中村積極參與改造更新，又能保障失土村集體的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。目前，廈門頒布的《城市更新條例》第三十九條規(guī)定，“市、區(qū)人民政府應(yīng)當(dāng)支持城中村特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展，保障產(chǎn)業(yè)用地需求，配置一定比例的產(chǎn)業(yè)用房”。但是，大多數(shù)城市仍然采用規(guī)范性文件的方式。這需要在城市更新立法中關(guān)于留用地的內(nèi)容主要問(wèn)題：

1

享受留用地地主體。

立法應(yīng)當(dāng)對(duì)“城中村”的概念進(jìn)行界定，明確享受留用地政策的范圍。

2

留用地的產(chǎn)權(quán)。

目前大多數(shù)城市對(duì)留用地的產(chǎn)權(quán)依然名為集體用地，建議采用國(guó)有建設(shè)用地。

3

分配的公平性。

無(wú)論是采用持有建筑物等固定資產(chǎn)，還是持有相應(yīng)的價(jià)值的股份，都應(yīng)當(dāng)在村與村之間實(shí)現(xiàn)公平公正。

4.6

城市更新的普惠政策

“十五五”規(guī)劃明確提出“實(shí)施更加公平普惠、精準(zhǔn)有力的社會(huì)政策”，“讓現(xiàn)代化建設(shè)成果更多更公平惠及全體人民”。目前中央政府與地方政府已經(jīng)通過(guò)不同的方式對(duì)城市更新進(jìn)行補(bǔ)貼。這表明城市更新已經(jīng)成為一種行政給付行為。行政給付是指行政主體依照有關(guān)法律法規(guī)，向符合條件的相對(duì)人提供物質(zhì)利益的具體行政行為，也是政府更好幫扶市民實(shí)現(xiàn)發(fā)展的行為。作為一種給付行為，所對(duì)應(yīng)的政策分為普惠性政策與特殊性政策。這里重點(diǎn)討論普惠性政策。在城市更新中普惠性政策主要針對(duì)兩個(gè)方面：1）符合條件的城市更新街區(qū)與地塊。由于城市更新的動(dòng)力是不足，政府的適度補(bǔ)貼成為推進(jìn)城市更新的重要條件。2）歷史街區(qū)和歷史建筑的保護(hù)修繕[12]。在杭州等一些城市的歷史街區(qū)保護(hù)中，已近采用“平衡用地”的方式進(jìn)行補(bǔ)貼保護(hù)資金的不足。

城市更新的普惠政策旨在通過(guò)改善城市基礎(chǔ)設(shè)施、提升城市功能和環(huán)境質(zhì)量，為廣大市民帶來(lái)更好的生活與環(huán)境品質(zhì)。普惠性政策要體現(xiàn)三個(gè)原則：

1

權(quán)利平等。

平等是普惠性政策的基礎(chǔ)，也是權(quán)利平等的體現(xiàn)。公共財(cái)政的普惠性是指政府通過(guò)財(cái)政政策、財(cái)政支出和資源分配，確保能夠公平、廣泛地惠及社會(huì)各階層。凡是符合一定條件均可享受的政策，例如，杭州市20年以上的老舊小區(qū)改造，政府補(bǔ)助每平米400元。

2

公開(kāi)透明。

在多元產(chǎn)權(quán)城市更新中，公眾的意見(jiàn)多種多樣，特別是在老舊小區(qū)改造更新中存在達(dá)成一致性難題，而確保城市更新政策支出安排的透明和公開(kāi)是達(dá)成共識(shí)的基本條件之一。

3

財(cái)政的可持續(xù)性。

普惠性政策要“盡力而為、量力而行”，使得在同一個(gè)城市的不同階層、不同區(qū)域的市民都能長(zhǎng)期受益，也就是確保財(cái)政資金的長(zhǎng)期性、可持續(xù)性。

#4

結(jié) 語(yǔ)

實(shí)施可持續(xù)城市更新行動(dòng)是黨中央、國(guó)務(wù)院作出的重大決策部署，是轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式、實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的重要舉措。城市更新不僅是一項(xiàng)關(guān)于結(jié)構(gòu)優(yōu)化、功能完善、品質(zhì)提升的城市建設(shè)過(guò)程，更是一項(xiàng)關(guān)于空間利益分配與再分配的規(guī)劃治理活動(dòng)。“城市更新的爭(zhēng)議根源在于不同類型的權(quán)利沖突”[13]。可持續(xù)城市更新的核心是以法治為依托，協(xié)調(diào)各類權(quán)利主體，事前有效化解各類權(quán)利沖突與利益爭(zhēng)議。法律的主要職能是通過(guò)強(qiáng)制性規(guī)范調(diào)整利益分配、規(guī)范人們的行為，從而為人們行動(dòng)提供一種穩(wěn)定的預(yù)期和清晰的利益格局。習(xí)近平總書記指出“公平正義是中國(guó)特色社會(huì)主義的內(nèi)在要求”，而成功的城市更新應(yīng)當(dāng)是公平、公正地平衡各類利益關(guān)系。建立“平衡社會(huì)利益、實(shí)現(xiàn)公平正義”的利益分配與再分配制度，既是更好地推進(jìn)可持續(xù)城市更新的需要，也是更好實(shí)施《國(guó)家發(fā)展規(guī)劃法》的需要。

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