農民養老金經17年從55元漲到163元，已連續三年提高20元

2026年3月5日，人民大會堂，國務院總理在第十四屆全國人民代表大會第四次會議上作政府工作報告，宣布城鄉居民基礎養老金月最低標準再提高20元。

幾天之內，這條消息引發了幾乎所有社交媒體平臺的熱議。但大多數人討論的不是"又漲了"，而是漲完之后的那個數字——每個月163元。

據人力資源和社會保障部《2024年度人力資源和社會保障事業發展統計公報》，截至2024年末，全國城鄉居民基本養老保險實際領取待遇人數為18039萬人。據全國人大代表張學武在2026年兩會建議案中引用的數據，其中農民占比超過七成。

來自山西大寨的全國人大代表郭鳳蓮在審議現場說了一句話，將這個"好消息"打回現實："每月200塊錢的養老金，對農民有點兒太虧了。"

"太虧了"——一個年近八旬的老勞模，用了一個菜市場式的措辭。她沒說"不公平"，沒說"違法"，甚至沒說"不夠"。她說的是"虧了"，好像跟農民做了一筆買賣，而農民是吃虧的那一方。但恰恰因為這個詞太樸素了，反而讓人無處躲閃。

163元一個月能干什么？大概能在縣城小超市買一袋米、一桶油、幾斤白菜。

大概夠交一個月的農村電費——前提是冬天不開取暖器。

大概夠在鎮衛生院看一次感冒，只要不做任何檢查。

根據財政部公布的數據，截至2024年底，全國農村最低生活保障平均標準為每人每月594元——也就是說，官方認定一個人"維持基本生存"需要的最低收入，是農民基礎養老金的將近4倍。

具體到各省，鴻溝同樣觸目驚心。

據廣東省人力資源和社會保障廳2024年2月公布的數據，廣東省城鄉居民基礎養老金最低標準為每人每月200元；而據廣東省民政廳同年公布的城鄉低保標準，即使是最低一檔的四類地區，農村低保也達到了645元/月——基礎養老金不到低保標準的三分之一。

在廣州、深圳等一類地區，城鄉低保標準更是高達1206元/月，差距超過6倍。

而據上海市人力資源和社會保障局官網，上海2024年城鄉居民基礎養老金為1490元/月；據上海市民政局2024年7月發布的通知，上海最低生活保障標準自同年7月起調整為1595元/月，兩者之比約93.4%，基本持平。

但上海是上海。全國不是上海。

1｜20倍的距離

讓我們把視野拉開，看看163元究竟處在中國養老金版圖的什么位置。

據人社部2024年度統計公報，全年城鄉居民基本養老保險基金支出5322億元，以18039萬領取人數計算，2024年人均月養老金約為246元。

而同年城鎮職工基本養老保險基金支出67656億元，離退休人員14739萬人，人均月養老金約為3825元。

全國人大代表張學武在2026年兩會建議案中引用的更近數據顯示，2025年城鄉居民月均養老金為287元，城鎮職工月均為3498元。無論哪一年的口徑，差距都在十幾倍以上。據鳳凰網·風聲刊發的朱昌俊文章引用數據，機關事業單位退休人員平均待遇在6000元以上。

一個種了一輩子地的農民，和一個在機關坐了一輩子辦公室的人，退休后的待遇差距是：十幾倍到二十倍以上。

也許有人會說，這個對比不公平——城鎮職工和機關事業單位人員繳費基數高、年限長，養老金高是"應得的"。這話對了一半。

城鎮職工養老金確實與繳費水平和年限直接掛鉤，多繳多得，這是精算平衡，沒有問題。但城鄉居民養老保險的基礎養老金不同——它由各級財政確定最低標準并直接撥付，主要承擔基本生活保障功能，與個人繳費水平關系很弱。它體現的是國家對每一個公民的兜底承諾，是社會保障最底層的那條線。

問題恰恰出在這條線上。

據中國社科院范小海、岳希明2025年在《中國農村觀察》第4期發表的研究論文《事權劃分與養老金收入不平等》，2023年財政對三類基本養老保險基金的補貼數據如下：城鄉居民基本養老保險3789.07億元；機關事業單位基本養老保險5990.93億元；城鎮職工基本養老保險7731.42億元。

粵開證券2025年發布的研究報告《老有所養：中國基本養老保險》進一步計算發現：不考慮繳費因素，機關事業單位退休人員享受的人均財政補貼，是城鄉居民的12倍；企業職工退休人員是城鄉居民的3倍。

請再讀一遍這個數字——12倍。

在這個由全體納稅人的錢支撐起來的養老保障體系里，待遇最高的群體分到了最多的財政補貼；待遇最低的群體分到了最少的那一份。

作為一個基本養老制度，它被叫做 "歷史形成的結構性差異"。

一個承諾，如果對不同的人有不同的標準，它就不是承諾。它是等級。

2｜一張沒開過的收據

每次談到農民養老金過低，總有一種聲音非常理直氣壯：農民沒交多少社保，憑什么要求高養老金？你不能又不交錢又想拿錢吧？

這話的潛臺詞是：養老金是一種商業交易，一手交錢一手交貨，天經地義。

根據北京大學經濟學院蔣云赟教授等人撰寫的文章——城鄉居民養老保險的人均保費僅為城鎮人均可支配收入的0.78%，而城鎮職工養老保險單位與個人繳費率高達收入的24%，如果算上企業和職業年金則達到36%。繳費水平的巨大差距確實是待遇差距的重要原因之一。

但這只是故事的一半。另一半是：農民不是沒交過"錢"。他們只是沒交過社保。

從1953年糧食統購統銷制度實施開始，到1985年中央一號文件宣布取消糧食統購，農民在長達32年的時間里：

被強制要求以遠低于市場價的價格將糧食出售給國家。

據中國人民大學農業與農村發展學院的研究資料，經濟學家將這種機制稱為"工農產品價格剪刀差"——通過人為壓低農產品收購價格、同時抬高工業品出售價格，將農業部門的剩余資金轉移到工業部門。多項經濟史研究測算，通過剪刀差機制從農業向工業轉移的資金規模達數千億元（按歷史幣值計算）。

這些資金建起了我們全部的早期工業體系。鋼鐵、化肥、機械、軍工——每一座工廠的地基下面，都埋著一個農民沒拿到手的糧食差價。

那個年代沒有人管這叫"稅"，也沒有人給他們開過收據。

改革開放之后，另一種隱性的"交費"開始了。

據國家統計局2008年發布的《改革開放30年報告》，農村勞動力大規模向城市流動成為中國經濟發展中的標志性現象。農民工"廣泛分布在國民經濟各個行業，在加工制造業、建筑業、采掘業及環衛、家政、餐飲等服務業中已占從業人員半數以上"。

據農業部（現農業農村部）官網2012年發表的文章《農民工篇：農民工群體的力量與奉獻》，"以農民工為主體的億萬中國產業工人，以其勤勞、堅韌的精神為中國乃至世界創造了巨大財富。"

力量。奉獻。巨大財富。這些詞寫在官方網站上，莊嚴肅穆。

但這代農民工的養老困境在于：他們在城鄉之間反復流動，沒有穩定的社保繳費記錄，沒有連續的城鎮職工養老保險關系。

退休后回到農村，等著他們的就是那個數字——163元。

2026年兩會上，全國人大代表張學武提出了一個建議——據新京報報道，他呼吁"通過國資收益合理償還農民的歷史貢獻"。注意他用的那個詞：償還。

不是施舍，不是"再提高"，不是"適當傾斜"，是償還。這個詞承認了一個長期被回避的事實——這是一筆債。

3｜短命的人補貼長壽的人

有一組數據特別殘酷，很少被放在養老金的討論框架內。

據《中華流行病學雜志》刊載的研究，2013年中國居民預期壽命城鄉差距約為2.3歲（城市約77.4歲，農村約75.1歲）。而據第七次全國人口普查數據，2020年農村60歲及以上人口占比高達23.81%，遠高于城市的15.82%——農村老齡化程度遠超城市。

更值得注意的是，這一城鄉差距在經濟欠發達地區更為顯著。對于收入微薄、醫療條件有限的農村老人而言，預期壽命的差距意味著他們領取養老金的年限也更短。

浙江大學公共管理學院張翔教授長期研究養老金制度。據浙江大學官網介紹，他在《中國社會保障》2021年第10期發表論文《提高城鄉居保基礎養老金水平促進共同富裕》，指出在共濟制度的框架下，城鄉居民養老保險的基礎養老金由財政全額撥付，與個人繳費無關——但領取年限卻因預期壽命不同而有差異。

這意味著預期壽命較短的農村群體，在有生之年領取的總額更少，而"省下來"的資金客觀上留在了制度池中，被預期壽命更長的群體所分享。

在中國的養老體系中，這意味著收入最低、保障最弱的農民群體，在事實上是整個養老福利體系的凈貢獻者。

窮人補貼富人。短命的補貼長壽的。

按照任何一本精算教科書的邏輯，預期壽命短的群體都應該獲得更高的保障標準——因為他們的"使用時間"更短，單位保障的邊際成本更低。但現實完全反過來：壽命最短的那群人，恰恰拿著最低的養老金。

4｜錢從哪來——一個偽問題

"錢從哪來？"每次有人呼吁提高農民養老金，這個問題就會被拋出來，語氣鄭重，仿佛它是一道無解的終極難題。

但范小海、岳希明的研究論文做了一筆直白的計算：即便將城鄉居民基礎養老金提高到每人每月500元，所需財政補貼為10380億元。

而2023年財政對三類養老保險基金的補貼總額已經超過17500億元——其中接近14000億流向了機關事業單位和城鎮職工養老保險。

只需調整補貼結構——從待遇最高的群體那里勻出一部分——農民養老金就能大幅提升。不需要增加財政總支出，不需要發行新的國債，不需要任何"創新性的融資工具"。只需要在同一個蛋糕上，換一種切法。

據鳳凰網·風聲刊發的朱昌俊文章，天津大學馬寅初經濟學院創院院長張中祥提出了另一個路徑：中國每年的出口退稅總額約2萬億元，若將其中一半轉移支付給農村養老，全國農村老人的養老金即可實現翻番。

出口退稅的本質是退還企業生產環節已繳納的增值稅，但張中祥教授的政策邏輯是：如果調整退稅結構，將其中一部分規模轉向農村養老，全國農村老人的養老金即可實現翻番——我們每年在出口環節退稅約2萬億，卻拿不出幾千億讓生產這些商品的人在退休后吃飽飯。

據新浪財經報道，張學武代表的建議更為具體：明確國有企業年度分紅收益中不低于30%定向注入農村養老基金；對年度分紅超500億元的中央企業，超額部分按50%劃轉。2026年開展試點，2028年全面推開。

據多家媒體報道，全國人大代表盧慶國也提出了一個分階段方案：短期目標，2026年前提升至300元/月；中期目標，2030年前提升至500元/月；長期目標，2035年前提升至800元/月。另有代表建議2030年前將農民養老金提至月均1000元。

方案有了。數字精確到了百分比。路徑清晰到了時間表。

5｜"再提高20元"

然而我們都知道接下來會發生什么。

據國務院2009年發布的《關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》（國發〔2009〕32號），新農保試點啟動時，基礎養老金由中央財政全額補貼，標準為每人每月55元。

此后經多次上調——從55元到70元、88元、103元、123元、143元，到2026年達到163元。

從55元到163元，十七年，漲了108元。

2025年4月，野村中國首席經濟學家陸挺在一場媒體見面會上直言——據經濟觀察報報道，他認為"在目前的宏觀背景下，沒有什么政策能比改革社保體系更能提振消費"。他建議在短期內將農民養老金的平均水平從200多元/月提升至400多元/月，并指出"相比于把100元發放給月入10000元的群體，將100元發放給月入200多元的群體，刺激消費的效果肯定很不一樣"。

2026年1月，據新浪財經報道，陸挺進一步提出，應逐步將農民養老金提升至每月1000元。領取農民養老金的群體大多數是農民工的父母，提高他們的養老金，等于減輕了數億在城市打工的年輕人的贍養負擔，進而釋放整個家庭的消費潛力。

據新京報刊發的賈擁民文章分析：如果農村老人有了明確的預期，知道每月都有一筆能維持基本體面生活的養老金，他們當然愿意花錢。更深一層，當進城務工的子女看到父母晚年有了保障，并且預期自己將來也能享受到，他們的"代際預防儲蓄率"就會大幅下降。

經濟邏輯通了。公平邏輯通了。民意基礎也有了。連官方的政策文件也在為更大幅度的提升鋪路——"十五五"規劃建議明確提出"健全待遇確定和調整機制，逐步提高城鄉居民基礎養老金"；2025年底的經濟工作會議也提出要"制定實施城鄉居民增收計劃"。

一切都在指向同一個方向。

但可以預見的是，明年的政府工作報告大概率還會說那句已經連續說了三年的話：

"再提高20元。"

2014年，國務院發布《關于建立統一的城鄉居民基本養老保險制度的意見》（國發〔2014〕8號），要求"全面建成公平、統一、規范的城鄉居民養老保險制度"。

今年是2026年。十二年過去了。公平在哪里，統一在哪里，規范在哪里。"十五五"規劃的建議又明確提出，要"堅持惠民生和促消費、投資于物和投資于人緊密結合"。

過去幾十年，我們極其擅長投資于物。世界上最長的高鐵網絡、最多的5G基站、最大的水電站——每一項都舉世無雙，每一項都讓人驕傲。

但當"投資于人"三個字落到紙面上的時候，尤其是落到那些已經不再年輕、不再"有用"的人身上的時候——我們就突然變得異常謹慎。謹慎到，一年只能多給20塊錢。

一個農村老人領到這多出來的20塊錢時，他也許并不知道上面這些數據和研究。他可能一輩子沒離開過他的村子。他年輕時交過公糧，中年時也許去城里的工地扛過幾年水泥，老了又回來了。

他種過的糧食養活了城市，他修過的樓房他自己住不起，他的兒女在工廠組裝的手機他沒用過。

現在國家告訴他：漲了。20塊。

他應該高興嗎？也許吧。多20塊總比沒有好。或許，他這輩子對好消息的門檻一直很低。

但如果有人告訴他，同一個財政口袋里，一個機關退休干部拿到的人均補貼是他的12倍——他會怎么想？

也許他什么也不想。他已經習慣了不想。他只是覺得，用郭鳳蓮代表那個樸素的、菜市場式的詞來說：

有點兒太虧了。

參考資料：

[1] 范小海, 岳希明.《事權劃分與養老金收入不平等——基于農村基本養老保險的證據》.《中國農村觀察》, 2025(4).

[2] 蔣云赟 等.《多管齊下，推動城鄉居民養老保險發展》. 北京大學經濟學院·北大經院兩會筆談.

[3] 張翔, 周雨菲, 鄭衍煌.《提高城鄉居保基礎養老金水平促進共同富裕》.《中國社會保障》, 2021(10).

[4] 李鎰沖 等.《2013年中國居民預期壽命和去死因預期壽命分析》.《中華流行病學雜志》, 2017, 38(8).

[5] 粵開證券研究院.《老有所養：中國基本養老保險》. 宏觀深度研報, 2025.

[6] 張學武（全國人大代表、鹽津鋪子董事長）.《建議5年內將農民養老金逐步提升到每月1000元》. 2026年全國兩會建議案.

[7] 郭鳳蓮（全國人大代表）. 2026年全國兩會審議發言："每月200塊錢的養老金，對農民有點兒太虧了".

[8] 盧慶國（全國人大代表）.《建議全面提升農村養老保險水平》. 2026年全國兩會建議案.

[9] 朱昌俊.《風聲｜如果大幅提高農民養老金，錢可以從哪來？》. 鳳凰網, 2026-03-06.

[10] 賈擁民.《提振內需，需要把農民養老金漲上來》. 新京報快評, 2026-03-04.

[11] 新浪財經.《全國人大代表張學武：建議5年內將農民養老金逐步提升到每月1000元》, 2026-03-04.

[12] 新浪財經.《將農民養老金提高至1000元/月，說難很難，說不難也不太難》, 2026-01-25.

[13] 田進.《陸挺：當下沒有什么政策比改革社保體系更能提振消費》. 經濟觀察報, 2025-04-18.

[14] 新浪財經.《陸挺建議逐漸將農民養老金上調至每月千元》, 2026-01.

[15] 農業部（現農業農村部）.《農民工篇：農民工群體的力量與奉獻》, 2012-09-05.

文｜蛙蛙和洼

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