賈寧 張曉俊 張捷 王攀：地下文物埋藏區(qū)制度的歷史回溯、現(xiàn)狀觀察及建議思考——基于多城市實(shí)踐調(diào)查研究

導(dǎo) 讀

“地下文物埋藏區(qū)”是我國(guó)地下文物保護(hù)管理體系的重要一環(huán)，于1990年代最先在城市層面開(kāi)始了入法保護(hù)和劃定實(shí)踐，2024年新修訂的《文物保護(hù)法》將其由實(shí)踐成果上升為法律制度。本文通過(guò)綜合運(yùn)用書(shū)面調(diào)研、實(shí)地調(diào)研、網(wǎng)絡(luò)檢索等方式，梳理30余座城市埋藏區(qū)劃定、法制、管理等有關(guān)實(shí)踐基礎(chǔ)，分析總結(jié)出三種階段特征、三類(lèi)劃定做法、三種認(rèn)定渠道等參差差異，提出埋藏區(qū)保護(hù)管理尚存在“需劃未劃”“劃法不一”“管理單一”等具體問(wèn)題。然后基于我國(guó)城市建設(shè)發(fā)展與更新背景，提出有必要健全完善埋藏區(qū)保護(hù)管理體系，相應(yīng)提出關(guān)于需劃盡劃與重點(diǎn)突出、劃定組織流程規(guī)范性、剛彈結(jié)合式預(yù)防管控、考古成果有效利用等實(shí)施建議。

全文刊登于《中國(guó)文化遺產(chǎn)》2025年第3期 “學(xué)習(xí)貫徹文物保護(hù)法” P59-68

一、研究背景

地下文物是記錄燦爛文明、傳承歷史文化的重要載體，是不可再生的文化資源。“地下文物埋藏區(qū)”（下文簡(jiǎn)稱(chēng)“埋藏區(qū)”）作為地下文物保護(hù)管理體系的重要一環(huán)（圖1），是指地下埋藏文物分布較為集中，需要整體保護(hù)的特殊性區(qū)域。這項(xiàng)具有較廣泛認(rèn)知基礎(chǔ)與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的保護(hù)機(jī)制，同地上文物“先調(diào)查、后建設(shè)”、地下文物“先考古、后出讓”等保護(hù)前置機(jī)制一起，在正確處理城鄉(xiāng)建設(shè)活動(dòng)與文物保護(hù)關(guān)系方面發(fā)揮著重要作用。伴隨2024年新修訂的《文物保護(hù)法》頒布實(shí)施，埋藏區(qū)實(shí)現(xiàn)了由實(shí)踐成果到法律制度的重大躍升，顯示著我國(guó)文物和文化遺產(chǎn)系統(tǒng)性保護(hù)態(tài)勢(shì)的深化發(fā)展。

圖1 地下文物保護(hù)管理體系示意（作者自繪）

盡管業(yè)界已有相當(dāng)?shù)墓沧R(shí)，但通過(guò)文獻(xiàn)梳理不難發(fā)現(xiàn)，無(wú)論是學(xué)理研究還是行政管理，對(duì)埋藏區(qū)劃定及管理的相關(guān)問(wèn)題探討并不充分，甚至寥寥可數(shù)。2015年劉頌華從埋藏區(qū)的定義、法制、實(shí)踐、成效、問(wèn)題等進(jìn)行了較為全面的總結(jié)，是較早從全國(guó)層面探討埋藏區(qū)發(fā)展?fàn)顩r的階段性總結(jié)[1]。《文物保護(hù)法》（2024修訂版）第四十條對(duì)地下文物埋藏區(qū)的概念內(nèi)涵、劃定責(zé)權(quán)以及保護(hù)管理作出了關(guān)鍵性界定。然而，關(guān)于埋藏區(qū)的目標(biāo)導(dǎo)向、技術(shù)規(guī)范、管理舉措等方面研究還存在不清晰、不深入、不全面之處，這意味著埋藏區(qū)制度尚缺乏配套的政策設(shè)計(jì)支撐，有可能會(huì)對(duì)現(xiàn)實(shí)管理實(shí)踐的有效性帶來(lái)不利影響。

因此，值新修訂《文物保護(hù)法》頒布施行之際，或有必要就我國(guó)埋藏區(qū)的制度來(lái)源、發(fā)展歷程、現(xiàn)狀實(shí)踐進(jìn)行一次系統(tǒng)梳理和總結(jié)，結(jié)合國(guó)土空間規(guī)劃、城市更新治理等階段背景，研究探討當(dāng)下我國(guó)埋藏區(qū)劃定管理可能需要給予關(guān)注的若干問(wèn)題及方向，為健全完善埋藏區(qū)保護(hù)管理提供新思路。

二、研究樣本及情況收集說(shuō)明

筆者團(tuán)隊(duì)以城市考古聯(lián)盟城市②、國(guó)家歷史文化名城、主要省會(huì)城市等為研究對(duì)象，通過(guò)書(shū)面調(diào)研、實(shí)地座談、網(wǎng)絡(luò)檢索等方式，對(duì)埋藏區(qū)的入法保護(hù)情況和劃定實(shí)踐情況進(jìn)行了不完全統(tǒng)計(jì)和歸納梳理，基本情況整理如下：

（一）埋藏區(qū)城市分布情況

目前國(guó)內(nèi)至少已有34座城市劃定公布了地下文物埋藏區(qū)（見(jiàn)表1）。開(kāi)展埋藏區(qū)劃定的城市主要是國(guó)家及省級(jí)歷史文化名城，其中多數(shù)為地級(jí)城市，縣級(jí)城市僅有數(shù)座。江蘇省和廣東省劃定工作推進(jìn)力度較大，相比之下，陜西、山西、河南、湖北、湖南、河北等考古資源大省劃定埋藏區(qū)的城市并不多，這或許在一定程度上與已有的考古前置工作推行力度有關(guān)。

表1 劃定埋藏區(qū)的相關(guān)城市信息（不完全統(tǒng)計(jì)）

（二）埋藏區(qū)相關(guān)法制情況

通過(guò)對(duì)全國(guó)31省份40余座城市（包括直轄市、省會(huì)城市和部分代表城市）的地方性文物保護(hù)法規(guī)進(jìn)行集中梳理發(fā)現(xiàn)，北京、上海、天津、重慶、浙江、廣東、湖南、山西、江蘇、山東、安徽、福建、甘肅、江西等14省份的地方性文物保護(hù)法規(guī)中，較為明確地提出了埋藏區(qū)劃定并實(shí)施管理的有關(guān)內(nèi)容，與此同時(shí)，也有超過(guò)半數(shù)的省份未有涉及。

寧波、廣州、長(zhǎng)沙、太原、南京、淮安、連云港、濟(jì)南、成都等城市關(guān)于文物保護(hù)的綜合性地方文物保護(hù)法規(guī)中，對(duì)埋藏區(qū)概念和內(nèi)涵、劃定及核定權(quán)責(zé)、保護(hù)管理要求等相關(guān)內(nèi)容作出了一般性規(guī)定。2018年南京市首創(chuàng)將9處埋藏區(qū)（南京法規(guī)中定義為“地下文物重點(diǎn)保護(hù)區(qū)”）具體區(qū)域名錄納入了《南京市地下文物保護(hù)條例》，并在考古前置、規(guī)劃管控、監(jiān)督管理等方面提出較為具體的工作要求。與南京類(lèi)似，相對(duì)于綜合性法規(guī)，《北京市地下文物保護(hù)管理辦法》（2013）、《蘇州市地下文物保護(hù)辦法》（2022）、《揚(yáng)州市地下文物保護(hù)辦法》（2014）等作為專(zhuān)門(mén)針對(duì)地下文物保護(hù)的地方性人民政府規(guī)章，對(duì)埋藏區(qū)劃定及管理要求的著墨亦有所增強(qiáng)。

此外，2024年12月福州市人民政府發(fā)布《關(guān)于健全完善福州市地下文物埋藏區(qū)保護(hù)機(jī)制的意見(jiàn)》，應(yīng)是國(guó)內(nèi)首個(gè)專(zhuān)門(mén)就埋藏區(qū)的劃定公布、考古前置、施工監(jiān)管、展示利用等綜合保護(hù)要求進(jìn)行集中闡述的政府文件，對(duì)地方埋藏區(qū)保護(hù)管理具有專(zhuān)項(xiàng)指導(dǎo)意義。

三、埋藏區(qū)早期發(fā)展歷史回溯

（一）國(guó)家法律中“埋藏區(qū)”的出現(xiàn)

在國(guó)家法律層面，早在2002年《文物保護(hù)法》第一次全面修訂時(shí)期，“埋藏區(qū)”曾首次進(jìn)入國(guó)家立法保護(hù)視野[2]，當(dāng)時(shí)稱(chēng)為“可能埋藏文物密集區(qū)域制度”③。但遺憾的是，相關(guān)審議結(jié)果認(rèn)為公布可能埋藏文物密集區(qū)域的現(xiàn)實(shí)可操作性尚具有較大難度，作出“可作為工作問(wèn)題處理，法律可以不作規(guī)定”[3]的決定，故當(dāng)時(shí)并未入法。2003年5月頒布并歷經(jīng)4次修訂的《文物保護(hù)法實(shí)施條例》，亦未對(duì)地下文物埋藏區(qū)作出相應(yīng)規(guī)定。

但可以認(rèn)為，2002年《文物保護(hù)法》修訂之際關(guān)于“地下文物埋藏區(qū)”概念和保護(hù)機(jī)制的入法討論，是當(dāng)時(shí)基于諸多實(shí)際問(wèn)題和地方實(shí)踐的綜合結(jié)果，并且關(guān)于埋藏區(qū)的概念內(nèi)涵、省級(jí)認(rèn)定責(zé)權(quán)、考古前置程序等核心內(nèi)容設(shè)計(jì)基本延續(xù)到了本次《文物保護(hù)法》修訂。

早在20世紀(jì)50、60年代，值新中國(guó)成立初期，全國(guó)掀起社會(huì)主義工業(yè)化建設(shè)浪潮，西安、洛陽(yáng)、鄭州等一批既是工業(yè)基地又是歷史古都的城市開(kāi)展了大量基本建設(shè)，當(dāng)時(shí)國(guó)家對(duì)地下文物保護(hù)的問(wèn)題給予了充分重視[4][5]，以長(zhǎng)沙、洛陽(yáng)、西安、北京為代表的城市考古及復(fù)原研究工作亦在這一時(shí)期有所發(fā)軔。1980年代以后，全國(guó)文物考古力量大大增加，以唐宋揚(yáng)州城[6]、杭州南宋臨安城為代表的歷史都城開(kāi)展了系統(tǒng)性考古研究，掀起了一輪考古學(xué)界對(duì)重要古城的研究熱潮。也正是這一時(shí)期，1982年《文物保護(hù)法》頒布施行，要求地下文物保護(hù)納入城市建設(shè)總體規(guī)劃，開(kāi)展城市建設(shè)的同時(shí)要保護(hù)地下文物安全。1990年代開(kāi)始，中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)入加速推進(jìn)期，城市建設(shè)用地規(guī)模大幅增長(zhǎng)[7]，給地下文物尤其是歷史城市中的地下文物資源保護(hù)帶來(lái)新一輪壓力。除了基建考古之外，城市管理中開(kāi)始對(duì)地下文物埋藏可能豐富區(qū)域進(jìn)行重點(diǎn)關(guān)注，產(chǎn)生了強(qiáng)烈的保護(hù)呼聲。

我國(guó)地下文物遺存豐富，城鄉(xiāng)建設(shè)中保護(hù)地下文物始終是重要議題。當(dāng)建設(shè)活動(dòng)迅猛增多、搶救性考古發(fā)掘面臨巨大壓力的情況下，不難理解地下文物埋藏區(qū)理念與保護(hù)機(jī)制出現(xiàn)的社會(huì)背景。

（二）地方“入法保護(hù)”和“劃定實(shí)踐”

為厘清早期城市管理中關(guān)于埋藏區(qū)的入法保護(hù)和劃定實(shí)踐情況，筆者團(tuán)隊(duì)采取了文獻(xiàn)回溯的研究方法，對(duì)現(xiàn)狀列有埋藏區(qū)劃定要求的省、市地方性文物保護(hù)法規(guī)的最早（或較早）版本進(jìn)行追溯，同時(shí)查閱該市首批埋藏區(qū)劃定的時(shí)間，以此形成“入法保護(hù)”和“早期劃定實(shí)踐”的對(duì)比時(shí)間線（見(jiàn)表2）。

表2 地方層面埋藏區(qū)入法保護(hù)與劃定實(shí)踐的早期時(shí)間線梳理（至2010年前后）④

經(jīng)過(guò)回溯，在1990年代至21世紀(jì)初的十余年間，成都、寧波、濟(jì)南、杭州、南京、太原、北京等是較早一批開(kāi)始將“地下文物埋藏區(qū)”（或“地下文物重點(diǎn)保護(hù)區(qū)”等其他類(lèi)似名稱(chēng)）列入地方性文物保護(hù)法規(guī)的城市。而省級(jí)層面則在稍后的2003—2007年期間形成一個(gè)將埋藏區(qū)入法保護(hù)的“集中期”，這或許較大程度上是受2002年《文物保護(hù)法》修訂過(guò)程的影響。2007年以后，其他各省各市陸續(xù)將埋藏區(qū)列入地方性法規(guī)。因此可以認(rèn)為，埋藏區(qū)入法保護(hù)的法制工作最早是在1990年代、在城市層面率先興起，省級(jí)和國(guó)家層面要相對(duì)遲滯。

與此同時(shí)，寧波、北京、南京、沈陽(yáng)、長(zhǎng)沙、濟(jì)南、杭州等城市開(kāi)始了埋藏區(qū)劃定。可見(jiàn)從1990年代到2003年左右，城市層面對(duì)埋藏區(qū)的入法保護(hù)與劃定實(shí)踐是一種并行交錯(cuò)的狀態(tài)，為后續(xù)埋藏區(qū)制度及實(shí)踐的普及發(fā)展奠定了早期基礎(chǔ)。

四、埋藏區(qū)劃定管理現(xiàn)狀觀察

筆者團(tuán)隊(duì)進(jìn)一步整理和比較了樣本城市埋藏區(qū)劃定及管理的具體情況，經(jīng)過(guò)歸納和提煉，形成四方面現(xiàn)狀和評(píng)價(jià)總結(jié)，以反映當(dāng)前各地埋藏區(qū)劃定管理的整體情況。

（一）各地實(shí)踐進(jìn)度

各地埋藏區(qū)劃定及管理所處的階段性并不相同，快慢不一的起步狀況和深淺不同的管理水平，形成了較為明顯的梯隊(duì)化差異。

寧波、北京、沈陽(yáng)、南京、長(zhǎng)沙等城市早在1990年代便已開(kāi)始劃定埋藏區(qū)，并有不少集中于中心城區(qū)，至2012年前后，杭州、揚(yáng)州、太原、廣州等城市亦陸續(xù)劃定了埋藏區(qū)，早已實(shí)現(xiàn)了埋藏區(qū)“從無(wú)到有”。在長(zhǎng)期的埋藏區(qū)管理實(shí)踐中，搶救保護(hù)了一大批重要城市考古遺址與珍貴文物，并配套形成了較為完善的考古前置與建設(shè)審批機(jī)制，成為城市考古前置政策精準(zhǔn)精細(xì)施行的重要實(shí)踐陣地，在協(xié)調(diào)城市高強(qiáng)度集中建設(shè)與地下文物保護(hù)、研究傳承城市歷史文脈、服務(wù)人民群眾日益增長(zhǎng)的文化需求等方面發(fā)揮了重要作用。而隨著城市建設(shè)重點(diǎn)區(qū)域逐漸向周邊擴(kuò)展轉(zhuǎn)移，開(kāi)始出現(xiàn)增補(bǔ)劃定埋藏區(qū)的實(shí)際需求。因此，對(duì)這些城市而言，埋藏區(qū)的劃定與管理已經(jīng)處于“由有到精”“由有到廣”的階段。

近年來(lái)大同、韶關(guān)、南通、陽(yáng)江、連云港、惠州、劍川等城市紛紛劃定公布埋藏區(qū)，則是積極順應(yīng)當(dāng)前文物保護(hù)態(tài)勢(shì)、認(rèn)真落實(shí)考古前置政策的體現(xiàn)，突破了埋藏區(qū)“從無(wú)到有”的階段，這對(duì)于應(yīng)對(duì)未來(lái)城市建設(shè)中文物保護(hù)壓力、助力優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境將發(fā)揮現(xiàn)實(shí)作用。值得注意的是，這部分城市作為一般性、中小型的歷史城市，同長(zhǎng)沙、廣州、南京、濟(jì)南等這類(lèi)區(qū)域中心型歷史城市的情況不同，埋藏區(qū)劃定結(jié)果體現(xiàn)出一些實(shí)際特點(diǎn)，例如陽(yáng)江市劃定的6片埋藏區(qū)主要是結(jié)合田野文物的分布進(jìn)行劃定，故均位于鄉(xiāng)村地區(qū)[8]。

較為遺憾的是，在地下文物資源豐富集中的眾多歷史文化名城和歷史城市中，大多數(shù)城市埋藏區(qū)劃定至今仍屬“空白”。例如眉山市近年通過(guò)城市考古發(fā)掘，陸續(xù)發(fā)現(xiàn)了眉州城河堤及河道遺址、眉州城宋至明清遺址、眉州城建筑基址群等，對(duì)于研究復(fù)原眉州古城具有重要意義。眉山市雖然不是歷史文化名城，但卻是重要的宋代府州級(jí)歷史城市，有必要將眉山市古城內(nèi)可能集中埋藏的區(qū)域劃定為埋藏區(qū)，為后續(xù)長(zhǎng)期性的城市考古提供必要條件。

此外，類(lèi)似西安、洛陽(yáng)、運(yùn)城等城市目前都已大力施行考古前置制度。以西安基本建設(shè)工程考古工作為例[9]，基本可對(duì)涉及地下文物安全的建設(shè)情形進(jìn)行全覆蓋，這自然會(huì)帶來(lái)一個(gè)實(shí)際問(wèn)題：劃定埋藏區(qū)是否還具有必要性？部分地方文物主管部門(mén)是存有這一疑惑的。但應(yīng)該說(shuō)，這也只是存在于少數(shù)能夠有條件、并正在大力推進(jìn)國(guó)有建設(shè)用地考古前置的城市，對(duì)于很多尚沒(méi)有足夠考古力量、地下文物預(yù)防性保護(hù)堪憂的城市，埋藏區(qū)劃定依然會(huì)是一項(xiàng)有力的保護(hù)管理手段，有利于合理調(diào)配有限的考古資源配置，對(duì)重要區(qū)域地下文物資源形成優(yōu)先保障。

（二）劃定思路與成果

各地埋藏區(qū)劃定在區(qū)域定名、認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、面積規(guī)模、空間分布、等級(jí)分層等方面做法不一，直接反映出劃定思路及操作技術(shù)的參差性。

一是從各地法律法規(guī)來(lái)看，對(duì)埋藏區(qū)的名稱(chēng)表述和內(nèi)涵界定方面略有不同，除“地下文物埋藏區(qū)”外，還具有“地下文物可能埋藏區(qū)”（安徽省）、“地下文物保護(hù)區(qū)”（山西省及太原市、山東省及濟(jì)南市等）、“地下文物重點(diǎn)保護(hù)區(qū)”（南京市）、“地下文物保護(hù)控制地帶”（重慶市）、“地下文物豐富區(qū)”（合肥市）等不同表述，而“可能”“集中”“埋藏”“豐富”等這些表述埋藏區(qū)空間特征的詞匯，在各地的法規(guī)條文中有著不同形式的組合和表達(dá)，這意味著各地對(duì)于埋藏區(qū)還存在不同認(rèn)知。不過(guò)，相信隨著對(duì)《文物保護(hù)法》（2024修訂版）的貫徹執(zhí)行，這一狀況會(huì)得以改善。

二是在劃定實(shí)踐上，目前各地也逐漸形成了幾類(lèi)不同的工作思路。

一類(lèi)做法是以北京、長(zhǎng)沙、南京、劍川、南通等為代表的城市，根據(jù)本城市歷史沿革和地貌特征，以及過(guò)往開(kāi)展的考古調(diào)查、勘探和發(fā)掘情況，劃定局部區(qū)域?yàn)槁癫貐^(qū)。例如1993年以來(lái)北京市陸續(xù)認(rèn)定公布五批68處埋藏區(qū)，南通則于2020年劃定了首批且唯一的十八里河口地下文物埋藏區(qū)[10]。采用這種做法的城市相對(duì)較多，體現(xiàn)了優(yōu)先聚焦重點(diǎn)區(qū)域的管理思維。

另一類(lèi)做法是以濟(jì)南、廣州、煙臺(tái)、太原為代表的城市，這些城市將埋藏區(qū)與基建考古前置、“先考古、后出讓”、區(qū)域性考古調(diào)查等工作充分銜接，將局部劃定的埋藏區(qū)進(jìn)階納入全域地下文物風(fēng)險(xiǎn)（或埋藏概率）分級(jí)管控體系，配套不同繁簡(jiǎn)程度的考古前置管理措施。其中埋藏風(fēng)險(xiǎn)最高的區(qū)域一般也就是契合《文物保護(hù)法》（2024修訂版）認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的地下文物埋藏區(qū)，體現(xiàn)集中分布、需要整體保護(hù)的空間特點(diǎn)。例如濟(jì)南根據(jù)全市文物資源分布情況劃分了三級(jí)文物分布區(qū)，并設(shè)定力度不同的考古前置措施[11]，其中一級(jí)文物分布區(qū)為2002年早已認(rèn)定的埋藏區(qū)。再如2014年廣州市認(rèn)定公布16片埋藏區(qū)[12]，目前屬于廣州全域考古前置三類(lèi)區(qū)域中的A類(lèi)區(qū)域，B類(lèi)區(qū)域則為具有一定規(guī)模的供地區(qū)域，C類(lèi)區(qū)域即地下文物埋藏低概率區(qū)[13]。

還有一類(lèi)做法是埋藏區(qū)劃定與各級(jí)文物保護(hù)單位存在不同程度的聯(lián)系。一種是在全國(guó)重點(diǎn)文物保護(hù)單位保護(hù)規(guī)劃[14]、大遺址保護(hù)規(guī)劃[15]中，根據(jù)有關(guān)保護(hù)規(guī)劃編制技術(shù)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，在文物保護(hù)區(qū)劃范圍內(nèi)明確一定的“地下文物埋藏區(qū)”區(qū)域。一種則是埋藏區(qū)范圍與已認(rèn)定公布的（地下文物）文物保護(hù)單位保護(hù)范圍和建設(shè)控制地帶有不同程度重疊，這在各地實(shí)踐中多有見(jiàn)到。有些是范圍基本等同，如成都市將各級(jí)文物保護(hù)單位和大遺址的保護(hù)范圍、建設(shè)控制地帶和歷史文化街區(qū)、名鎮(zhèn)、名村核心保護(hù)范圍劃為地下文物埋藏區(qū)[16]，有些則是在文物保護(hù)單位兩線范圍基礎(chǔ)上稍加外擴(kuò)將周邊區(qū)域劃定為埋藏區(qū)。

在上述三類(lèi)不同劃定方式下，各城市埋藏區(qū)的數(shù)量和規(guī)模有很大差異，沒(méi)有相對(duì)統(tǒng)一的經(jīng)驗(yàn)數(shù)值區(qū)間。在數(shù)量方面，少的僅有1處，多的有數(shù)十處；在規(guī)模方面，以北京68片埋藏區(qū)為例，較小者僅為0.038平方千米，較大者可達(dá)28.887平方千米。

從應(yīng)對(duì)建設(shè)對(duì)地下文物帶來(lái)的擾動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)和明晰管理責(zé)任來(lái)說(shuō)，前兩類(lèi)做法更為合理，能夠?qū)Φ叵挛奈锫癫丶袇^(qū)域形成整體保護(hù)。第三類(lèi)除大遺址等特定場(chǎng)景以外，容易帶來(lái)埋藏區(qū)與一般性的文物保護(hù)單位保護(hù)范圍和建設(shè)控制地帶不同程度的重復(fù)管理甚至是沖突問(wèn)題。

（三）認(rèn)定公布渠道

各地埋藏區(qū)認(rèn)定公布的渠道方式有所不同，這造成了實(shí)施效力的客觀差異。在不完全統(tǒng)計(jì)的34座城市里，將埋藏區(qū)保護(hù)名錄明確納入地方性法規(guī)的，目前僅見(jiàn)《南京市地下文物保護(hù)條例》；有24座城市是通過(guò)地方人民政府或文物主管部門(mén)發(fā)布認(rèn)定名錄（地方行政規(guī)范性文件），有9座城市是經(jīng)由城市總體規(guī)劃、歷史文化名城保護(hù)規(guī)劃等規(guī)劃管理方式認(rèn)可埋藏區(qū)名錄。

可以看出，前兩類(lèi)做法的獨(dú)立性較為明確，埋藏區(qū)可以成為由地方文物部門(mén)依法公布并實(shí)施監(jiān)督管理的一類(lèi)保護(hù)區(qū)域名錄。相對(duì)不同的是，由地方性法規(guī)認(rèn)定公布雖權(quán)威性最高，但靈活性不足，后續(xù)調(diào)整及增補(bǔ)存在不便捷，而由行政規(guī)范性文件進(jìn)行認(rèn)定公布既具有較高的權(quán)威性，也具有充分的靈活性，便于后續(xù)調(diào)整及增補(bǔ)。

第三類(lèi)的獨(dú)立性則稍弱，盡管埋藏區(qū)納入規(guī)劃編制與實(shí)施也是部門(mén)協(xié)同治理結(jié)果的重要體現(xiàn)，但客觀來(lái)說(shuō)，規(guī)劃編制是城市不同階段各類(lèi)治理目標(biāo)的集合性表現(xiàn)，一般具有時(shí)效性、綜合性、協(xié)調(diào)性等工作特性，也可能會(huì)受編制水平高低、規(guī)劃內(nèi)容考量取舍或調(diào)整變動(dòng)等影響，埋藏區(qū)能否得到充分保障存在一定的不確定性。例如杭州市埋藏區(qū)劃定管理盡管充分考慮納入歷年編制的名城保護(hù)規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、國(guó)土空間規(guī)劃，但始終未能形成獨(dú)立認(rèn)定公布成果，這可能會(huì)為實(shí)際的管理活動(dòng)帶來(lái)信息公開(kāi)度有限、審批依據(jù)不充分、責(zé)權(quán)分工不明晰等具體問(wèn)題。

（四）保護(hù)管理措施

通過(guò)梳理各地法規(guī)規(guī)章及政策文件中對(duì)埋藏區(qū)的管理措施，以及結(jié)合各地管理實(shí)踐，各城市對(duì)于埋藏區(qū)管理普遍具有“重安全管控、少綜合統(tǒng)籌”的特征，保護(hù)管理措施還比較單薄。埋藏區(qū)管理要求主要是圍繞考古前置有關(guān)的許可性要求，包括適用情形、程序流程、結(jié)果處理、工作保障等內(nèi)容。可以看到，這些內(nèi)容并非是專(zhuān)門(mén)針對(duì)埋藏區(qū)進(jìn)行設(shè)置，而是在規(guī)定考古前置工作有關(guān)要求時(shí)，埋藏區(qū)是實(shí)施對(duì)象區(qū)域之一。

少數(shù)城市就埋藏區(qū)提出了建立數(shù)據(jù)庫(kù)并信息共享、加強(qiáng)主動(dòng)考古研究、重視展示利用、鼓勵(lì)社會(huì)參與等具體要求，例如《揚(yáng)州市地下文物保護(hù)辦法》提出文物部門(mén)應(yīng)當(dāng)根據(jù)文獻(xiàn)研究結(jié)果，實(shí)際考古調(diào)查、勘探、發(fā)掘情況，逐步建立本市地下文物埋藏情況數(shù)據(jù)庫(kù)，標(biāo)明地下文物埋藏區(qū)基本情況。在《關(guān)于健全完善福州市地下文物埋藏區(qū)保護(hù)機(jī)制的意見(jiàn)》中，提出要對(duì)埋藏區(qū)內(nèi)需原址保護(hù)的文物遺址采取不同形式的展示利用，并鼓勵(lì)引入社會(huì)資本參與地下文物活化利用，體現(xiàn)了對(duì)當(dāng)下遺產(chǎn)保護(hù)利用新理念的銜接。

埋藏區(qū)可以認(rèn)為是一個(gè)需要全面施行考古前置的政策性區(qū)域，主要應(yīng)對(duì)的是地下文物安全問(wèn)題，這本無(wú)可厚非。但客觀來(lái)說(shuō)，這些同其他需要執(zhí)行考古前置的建設(shè)情形基本沒(méi)有差異，除考古前置措施以外，其他保護(hù)管理需求較為不明確、尚未同城市規(guī)劃建設(shè)管理建立更為緊密的互動(dòng)聯(lián)系，可能會(huì)從根本上動(dòng)搖埋藏區(qū)劃定的必要性。因此，有必要以埋藏區(qū)實(shí)施“整體保護(hù)”為出發(fā)點(diǎn)，提升埋藏區(qū)保護(hù)管理手段的針對(duì)性和豐富性。

綜上，基于對(duì)各城市埋藏區(qū)劃定情況的梳理，當(dāng)前我國(guó)埋藏區(qū)劃定管理過(guò)程中，客觀存在著“需劃未劃”“劃法不一”“劃而無(wú)用”以及“管理單一”等具體問(wèn)題。

五、對(duì)埋藏區(qū)制度實(shí)施的相關(guān)建議

地下文物埋藏區(qū)制度的入法，是我國(guó)地下文物保護(hù)從“被動(dòng)搶救”轉(zhuǎn)向“主動(dòng)預(yù)防”的重要舉措。近十年來(lái)中國(guó)文物考古事業(yè)迎來(lái)蓬勃發(fā)展的黃金時(shí)期，可謂是中國(guó)考古學(xué)百年史上發(fā)展最快的十年[17]。當(dāng)下考古機(jī)構(gòu)隊(duì)伍大幅增加，主動(dòng)考古、前置考古等各項(xiàng)考古力度整體加大，考古資料獲取技術(shù)能力不斷提升，對(duì)于地下文物分布情況的掌握日益清晰，這將為埋藏區(qū)劃定及管理工作提供有力支撐。

不過(guò)，從前述各地實(shí)踐情況來(lái)看，我國(guó)埋藏區(qū)概念提出較早、以地方實(shí)踐推動(dòng)為主，但國(guó)家層面指導(dǎo)力度尚未深入具體，各地對(duì)于埋藏區(qū)劃定的必要性認(rèn)識(shí)、劃定技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、劃定成果綜合應(yīng)用等缺少共識(shí)，相關(guān)保護(hù)管理機(jī)制建設(shè)亦未健全。因此，相關(guān)主管部門(mén)有必要在總結(jié)和借鑒國(guó)內(nèi)外地方實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，盡快出臺(tái)埋藏區(qū)劃定管理的相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、管理方法等，健全完善埋藏區(qū)保護(hù)管理措施體系。筆者認(rèn)為，在當(dāng)前新修訂《文物保護(hù)法》、國(guó)土空間規(guī)劃實(shí)施、城市更新等綜合性背景下，埋藏區(qū)劃定管理治理體系的完善可以關(guān)注以下幾個(gè)方面：

（一）堅(jiān)持保護(hù)第一，兼顧需劃盡劃與重點(diǎn)突出

當(dāng)前，在城市“擴(kuò)容增量”“存量更新”等空間治理趨勢(shì)下，地下文物保護(hù)依然面臨不可忽視的建設(shè)性風(fēng)險(xiǎn)。一方面，本輪國(guó)土空間城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界劃定后，一個(gè)城市至2035年的建設(shè)開(kāi)發(fā)空間范圍邊界與規(guī)模總量基本確定[18]，在建設(shè)用地總量管控背景下，中心城區(qū)向周邊區(qū)域?qū)で筌浶詳U(kuò)容增量，通過(guò)行政區(qū)劃調(diào)整、土地征收成片開(kāi)發(fā)、建設(shè)新區(qū)等方式，將周邊用地空間不斷吸收，致使原城郊區(qū)域地下文物容易“被動(dòng)納入”城市建設(shè)范圍，大大增加了被擾動(dòng)、被破壞的建設(shè)性風(fēng)險(xiǎn)。另一方面，城市建設(shè)從增量擴(kuò)張轉(zhuǎn)向存量?jī)?yōu)化，為不斷改善人居環(huán)境、滿足多元人群發(fā)展需求，諸如老舊小區(qū)、城中村、歷史街區(qū)、基礎(chǔ)設(shè)施、低效產(chǎn)業(yè)升級(jí)等各類(lèi)更新改造活動(dòng)正在不斷增多，房屋拆建改造、道路及地下水電管網(wǎng)改造、軌道交通項(xiàng)目等建設(shè)活動(dòng)大大增加了建成區(qū)域地下文物“被暴露”可能性，這對(duì)老城舊城地下文物保護(hù)帶來(lái)的壓力不容小覷。

因此，在對(duì)各地劃定實(shí)踐歸納總結(jié)的基礎(chǔ)上，建議國(guó)家及省級(jí)文物主管部門(mén)對(duì)需要?jiǎng)澏癫貐^(qū)的重點(diǎn)城市與區(qū)域類(lèi)型加強(qiáng)工作指引，指導(dǎo)各地評(píng)估研判本地地下遺存的綜合狀況，將符合劃定條件的區(qū)域“需劃盡劃”為埋藏區(qū)。例如自秦朝至清代，中國(guó)縣城數(shù)量大概保持在1000到1500座之間，以歷史文化名城、歷史城市為代表的傳統(tǒng)城市眾多[19]，這些城市古今人類(lèi)活動(dòng)不斷更迭，老城區(qū)及周邊區(qū)域往往古今重疊特征突出、地下文物埋藏豐富，應(yīng)當(dāng)是劃定埋藏區(qū)的主要城市群體。結(jié)合城市考古的研究趨勢(shì)，尤其需要重點(diǎn)關(guān)注始建于明代以前（含明代）、古今重疊沿用至今的城市。

此外，基于地下文物實(shí)際分布狀況，需要?jiǎng)澏ǖ穆癫貐^(qū)所在區(qū)位和資源集中程度是不均衡的，從引導(dǎo)發(fā)揮埋藏區(qū)作用的角度來(lái)看，劃定時(shí)還應(yīng)注意考慮時(shí)序問(wèn)題。例如基于城市歷史發(fā)展及近中期建設(shè)計(jì)劃，面向“十五五”經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段，可優(yōu)先考慮劃定空間矛盾沖突大、預(yù)防保護(hù)需求突出的區(qū)域，或優(yōu)先劃定規(guī)模較大、資源集中度高、文化價(jià)值突出的重點(diǎn)區(qū)域。

（二）完善劃定組織，確保合理劃定與依法公布

鑒于地下遺存埋藏狀況的復(fù)雜性，關(guān)于埋藏區(qū)范圍、規(guī)模、分布等具體劃定結(jié)果或許很難形成全國(guó)標(biāo)準(zhǔn)化范式。客觀而言，在滿足文物保護(hù)真實(shí)性、完整性、完全性原則的前提下，應(yīng)當(dāng)允許不同地區(qū)差異化做法的存在，那么組織流程與技術(shù)審查方面的各項(xiàng)環(huán)節(jié)就顯得尤為重要。

在《文物保護(hù)法》（2024修訂版）頒布施行之前，埋藏區(qū)劃定責(zé)權(quán)主要是在地市一級(jí)。而按照《文物保護(hù)法》（2024修訂版）第四十條規(guī)定，埋藏區(qū)將由省、自治區(qū)、直轄市人民政府劃定和制定具體保護(hù)措施，并公告施行。跨省級(jí)行政區(qū)情形的，將由國(guó)家文物局負(fù)責(zé)劃定并報(bào)國(guó)務(wù)院核定公布。考慮到文物保護(hù)往往兼具“屬地管理”工作特性，未來(lái)埋藏區(qū)劃定管理在“國(guó)家—省—市縣”層面的上下部署銜接將是必不可少的。

或可參照全國(guó)重點(diǎn)文物保護(hù)單位、省級(jí)文物保護(hù)單位的申報(bào)認(rèn)定程序，健全完善埋藏區(qū)劃定在組織籌備、部門(mén)協(xié)同、申報(bào)遴選、專(zhuān)家審查、征求意見(jiàn)、核定公布、成果要求、納入規(guī)劃等環(huán)節(jié)的程序性要求，規(guī)范性保障埋藏區(qū)的劃定質(zhì)量把控和依法公布流程。

（三）注重剛彈結(jié)合，實(shí)施精細(xì)化預(yù)防管控，應(yīng)對(duì)區(qū)域復(fù)雜性

不同于文物保護(hù)單位保護(hù)范圍和建設(shè)控制地帶的“強(qiáng)管控”治理邏輯，埋藏區(qū)作為嵌入在復(fù)雜城市有機(jī)體中的一塊特殊區(qū)域，并非是某一處具體的文物及文化遺產(chǎn)對(duì)象，而是擁有情況復(fù)雜多樣的各類(lèi)城市建成空間，疊加著不同保存狀況的各類(lèi)地下遺存。基于預(yù)防性保護(hù)目的，埋藏區(qū)保護(hù)管控的政策框架應(yīng)該是剛彈兼具、動(dòng)態(tài)調(diào)整的，能夠因地制宜地支撐優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境。

與大型基本建設(shè)相對(duì)單一的建設(shè)場(chǎng)景相比，埋藏區(qū)管理往往需要長(zhǎng)期與城市各類(lèi)不同尺度、強(qiáng)度、類(lèi)型的建設(shè)活動(dòng)以及利益相關(guān)方開(kāi)展協(xié)調(diào)處理，考古前置、建設(shè)管控、遺存處理等方面有必要考慮更多精細(xì)化施行方向。

例如，或可參照文物保護(hù)單位建設(shè)控制范圍分級(jí)分區(qū)管理思路，埋藏區(qū)范圍內(nèi)也可以根據(jù)地下遺存分布狀況和地上建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)壓力，劃分不同級(jí)別的區(qū)域進(jìn)行分區(qū)管控，差異化制定針對(duì)性的審批管理程序及考古工作要求。亦可參照和對(duì)標(biāo)建設(shè)規(guī)劃領(lǐng)域的“建設(shè)工程規(guī)劃許可豁免清單和告知承諾制”[20]，在確保文物安全前提下，對(duì)特定建設(shè)情形予以一定的“考古前置豁免”，目前這一做法在濟(jì)南、廣州、南京、蘇州等城市埋藏區(qū)管理工作中已有實(shí)踐，如廣州埋藏區(qū)范圍內(nèi)對(duì)加建電梯、深度1.5米以內(nèi)的小型民生管網(wǎng)工程實(shí)行一定的考古豁免，濟(jì)南、蘇州等地對(duì)施工不超過(guò)原有區(qū)域和深度的或原有深度已挖至生土層等建設(shè)情形實(shí)行一定的考古豁免。

此外，隨著地下遺存探明情況的不斷變化和深入認(rèn)識(shí)，埋藏區(qū)應(yīng)設(shè)置動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，對(duì)范圍邊界甚至區(qū)域名錄進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，以更好匹配地下文物考古發(fā)現(xiàn)實(shí)際狀況和地上城市建設(shè)發(fā)展變化。

（四）加強(qiáng)有效利用，通過(guò)規(guī)劃銜接統(tǒng)籌，推動(dòng)考古成果活化

埋藏區(qū)是地下遺存可能性較高、分布集中豐富的一類(lèi)資源性區(qū)域，而且這些地下遺存之間、地下遺存和地上遺產(chǎn)之間的文化內(nèi)涵存在緊密的歷史關(guān)聯(lián)性，是完整、真實(shí)、集中地傳承城市歷史發(fā)展脈絡(luò)的重要載體，其整體保護(hù)及利用必將是一個(gè)不能忽略的方向。因此，埋藏區(qū)保護(hù)管理應(yīng)當(dāng)注重發(fā)揮其在城市文化建設(shè)中的區(qū)域功能。通過(guò)多元化、創(chuàng)新性的展示和闡釋方式，對(duì)地下重要考古發(fā)現(xiàn)加以展示利用，提高城市遺址資源的可感知、可理解、可參與性。

對(duì)城鄉(xiāng)歷史文化保護(hù)傳承具有重要價(jià)值的埋藏區(qū)，區(qū)域規(guī)劃設(shè)計(jì)相關(guān)工作應(yīng)考慮埋藏區(qū)地下遺存的豐富性和分布情況，優(yōu)化地上地下空間布局。例如在滿足城市發(fā)展需求的同時(shí)，對(duì)經(jīng)考古工作判斷可能存有重要文物考古遺存的區(qū)域，合理安排地面建設(shè)項(xiàng)目，為后續(xù)考古研究及展示利用預(yù)留必要的文化空間；創(chuàng)新探索城市里中小型考古遺存與城市特色空間的結(jié)合利用模式[22]，通過(guò)納入城市藍(lán)綠空間、公共開(kāi)放空間、文化展示空間等用地布局綜合考慮，提升地下遺存區(qū)域的空間服務(wù)價(jià)值。

對(duì)考古前置發(fā)現(xiàn)地下遺存的后續(xù)處理，應(yīng)注意基于城市場(chǎng)景的多元化而采取不同的處理方式。尤其是在不能建設(shè)避讓和遷移保護(hù)的情況下，要鼓勵(lì)結(jié)合居民小區(qū)、學(xué)校、地鐵交通等建設(shè)情景，探索考古遺產(chǎn)的“嵌入式”保護(hù)展示，既落實(shí)原址保護(hù)要求、又確保城市民生建設(shè)順利開(kāi)展[21]。例如南京市鼓樓區(qū)天妃宮小學(xué)地塊發(fā)現(xiàn)明代護(hù)城河駁岸遺址后，在盡可能不減小學(xué)校有效使用面積的情況下，避開(kāi)遺址范圍的同時(shí)又留出觀賞距離，護(hù)城河駁岸遺跡變身成為一處具有人文特色傳承的校園空間，兼顧學(xué)校教學(xué)空間與遺址保護(hù)利用的雙重需求。

綜上，埋藏區(qū)劃定管理機(jī)制配套可著眼重點(diǎn)城市對(duì)象、典型區(qū)域情形、劃定組織流程、保護(hù)管控措施、成果合理利用等方面加強(qiáng)政策設(shè)計(jì)，將埋藏區(qū)作為一類(lèi)城市保護(hù)區(qū)域?qū)ο螅行Ъ{入國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”實(shí)施監(jiān)督管理。

[基金資助：國(guó)家重點(diǎn)研發(fā)計(jì)劃“國(guó)土空間規(guī)劃中文物價(jià)值挖掘及空間配置與賦能技術(shù)”（2023YFC3803904）]

（附記：筆者團(tuán)隊(duì)在搜集整理各地埋藏區(qū)劃定管理有關(guān)情況的過(guò)程中，向城市考古聯(lián)盟各城市文物部門(mén)進(jìn)行了書(shū)面調(diào)研，獲得了翔實(shí)的一手資料，是本文得以撰寫(xiě)的重要基礎(chǔ)，在此對(duì)各聯(lián)盟城市提供的幫助，謹(jǐn)致謝意！）

作者簡(jiǎn)介

賈寧

清華同衡規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院項(xiàng)目經(jīng)理，工程師、文物保護(hù)工程責(zé)任設(shè)計(jì)師，研究方向?yàn)槲奈锉Ｗo(hù)管理政策、考古遺產(chǎn)保護(hù)利用、城鄉(xiāng)歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)。

張曉俊

清華同衡規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院研究專(zhuān)員，研究方向?yàn)槌青l(xiāng)歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)、遺產(chǎn)價(jià)值闡釋展示、遺產(chǎn)活化利用與可持續(xù)發(fā)展。

張捷

清華同衡規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院文化與自然研究所所長(zhǎng)，高級(jí)工程師，研究方向?yàn)槌青l(xiāng)歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)、空間規(guī)劃治理。

王攀

清華同衡規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院注冊(cè)城鄉(xiāng)規(guī)劃師，研究方向?yàn)槌青l(xiāng)歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)、遺產(chǎn)保護(hù)數(shù)字智能技術(shù)。

（文章注釋和參考文獻(xiàn)略）

封面圖/圖片｜位于廣東省惠州市橋東（歸善縣城）地下文物埋藏區(qū)范圍內(nèi)的惠州白鶴峰東坡祠（作者供圖）

供稿｜清華同衡 文化與自然資源研究中心