智庫策論丨深化改革創新監管方式 護航新質生產力加速壯大

■楊紅偉

黨的二十屆四中全會明確指出，“十五五”時期經濟社會發展必須堅持有效市場和有為政府相結合，并強調要“加快高水平科技自立自強，引領發展新質生產力”“前瞻布局未來產業，探索多元技術路線、典型應用場景、可行商業模式、市場監管規則”，并作出“創新監管方式”的重要戰略部署，深刻揭示了監管改革與培育新動能之間的內在關聯。

新質生產力以其顛覆性創新、高度不確定性及廣泛滲透性等特征，正深刻重塑產業格局與競爭范式，對現有監管體系構成系統性挑戰。促進其加速壯大絕非單純技術突破或市場自發行為，需要與之適配的監管生態提供堅實保障。因此，必須深化政府監管改革，通過制度創新破除制約創新發展的制度壁壘，系統性降低從基礎研究到產業化的全鏈條交易成本，并通過創新監管方式尋求有效應對科技創新帶來的新型市場失靈，實現促進發展與有效監管之間的動態平衡，為新質生產力破繭成蝶、引領發展注入強勁動力。

深化監管改革與新質生產力加速壯大的內在邏輯

新質生產力的發展，特別是顛覆性技術的產業化，是一個從知識創造到市場價值的漫長、高風險且充滿不確定性的過程。傳統的、相對靜態的監管模式難以適應其動態演進需求，甚至可能構成制度性障礙。深化監管改革，正是為了重塑政府與市場關系，為新質生產力的生成與擴散創造更優制度生態。

首先，監管改革是降低創新鏈交易成本的關鍵舉措。新質生產力的生成鏈包括基礎研究、應用研究、產品研究、概念驗證、場景應用、產業化，每個環節都可能面臨高昂的交易成本，包括合規成本、搜尋成本、談判成本以及因制度不確定性帶來的等待成本。僵化、滯后或模糊的監管規則會顯著放大這些成本，延緩創新進程。通過監管改革，推行標準明確、流程優化、預期穩定的監管模式，能夠為創新主體提供清晰指引，減少不必要的制度性摩擦，使各類資源要素更順暢地流向創新活動，實質性地提升創新效率。

其次，監管改革是優化創新營商環境的必然要求。新質生產力的競爭，本質上是創新生態和制度環境的競爭。隨著國際科技競爭日益激烈，一個包容審慎、激勵相容、管治結合的監管環境，是匯聚全球高端創新要素、激發各類經營主體活力的“軟實力”。這要求監管體系不僅要有底線思維，守住安全、質量、倫理的紅線，更要具備前瞻視野和包容心態，為未知的技術探索和商業模式創新留足試錯空間。推動國內監管與國際經貿規則和標準深度融合，穩步擴大制度型開放，正是為了營造市場化、法治化、國際化一流營商環境，讓創新活力競相迸發。

再次，監管改革是應對新型市場失靈的有效工具。新質生產力發展需要構建在由傳統產業、戰略性新興產業、未來產業互為交織組成的現代化產業體系基礎上，必然伴生著新型市場失靈。例如，在前沿科技領域，存在因技術路線不明、協同標準缺失導致的“協調失靈”；因信息高度不對稱、知識壁壘森嚴引發的“信息失靈”；關乎國家競爭力和生存權的“產業安全”挑戰，以及技術濫用可能帶來的“倫理規范”風險。這些新型失靈問題，單靠市場機制難以克服，需要“有為政府”通過創新監管方式，進行精準干預和引導，保障創新活動在健康軌道上行穩致遠。

圖片來源/新華社

現有監管體系制約新質生產力發展的現實堵點

盡管我國在優化營商環境、推進“放管服”改革方面取得顯著成效，但面對國家“加快高水平科技自立自強”戰略要求，現有監管體系仍存在一些亟待疏解的堵點，制約著新質生產力的加速壯大。

其一，監管的滯后性與技術創新的前瞻性之間存在張力。目前，法律法規和行業標準的更新速度往往跟不上顛覆性技術的迭代步伐。對于非線性迭代的量子科技、生物制造、腦機接口等前沿科技領域，現有監管框架可能難以完全覆蓋，或沿用舊有標準和傳統管理范式對其進行約束，衍生出“新技術”與“舊規則”之間的沖突，使得創新產品和服務在進入市場時面臨“無法可依”或“有法難依”的處境，抑制了經營主體首創精神的發揮。

其二，監管的剛性與創新過程的不確定性難以匹配。傳統監管強調事前審批和準入許可，流程固定、標準統一。然而，新質生產力的探索具有高度的不確定性和試錯性，往往需要在真實場景中反復驗證迭代。過于剛性的前置審批可能將大量有價值的創新構想扼殺在搖籃中，或者驅使創新主體耗費巨大資源去滿足未必適用的舊有監管規范，增加了創新的制度性成本，影響了科技成果從概念驗證到產業化的轉化效率。

其三，監管的碎片化與創新活動的融合性不相適應。新質生產力呈現跨領域、跨行業融合發展的態勢，如“人工智能+”賦能千行百業。而現行監管體制多基于傳統行業劃分，存在部門分割、職責交叉或空白的問題。在未來產業加速落地的當下，一個創新產品可能同時涉及工信、衛健、藥監、網信等多個部門，多頭管理、標準不一不僅讓企業無所適從，也容易產生監管套利或監管真空，難以形成協同高效的治理合力。

其四，風險防控與激勵創新的平衡機制尚待完善。確保安全與倫理是監管的底線，但若過度強調風險規避，采取“一刀切”的保守策略，則會挫傷創新積極性。特別是在數據安全、生物安全、人工智能倫理等新興領域，如何建立既能有效防范重大風險，又能包容適度風險以鼓勵探索的“容錯”機制和風險分擔機制，是當前監管面臨的一大挑戰。與此同時，部分領域監管邊界不清、自由裁量權過大，也影響了創新預期的穩定性。

護航新質生產力加速壯大的監管改革路徑

新質生產力的健康發展，需要有為政府與有效市場、技術迭代與場景驅動、產業創新鏈、數據要素與算力支撐、領航企業與配套主體耦合共生的產業發展生態，這一發展模式要求監管改革必須堅持系統觀念，秉持“鼓勵創新、包容審慎、守住底線”的基本原則，在技術創新與風險防范之間尋求平衡，展開深刻的適應性變革。通過放松與管控并行、包容與底線相結合的方式，為新質生產力的加速壯大提供漸進式的政策支持。

第一，強化理念創新，構建規范與激勵并重的敏捷監管體系。要樹立“在規范中發展、在發展中規范、以創新求安全”的動態治理思維，推行敏捷監管和響應式監管，密切跟蹤技術前沿動態。積極探索非線性監管需求數智感知和預見方式，創新“技術分類－風險分級－工具匹配”的定制化監管手段，建立監管原則和規范的快速響應和動態調整機制，構建“需求感知－工具匹配－制度進化”的動態監管優化路徑。對于未來產業，應借鑒“沙盒監管”模式，對應用場景加大放權力度，在持續性風險評估的安全范圍內，允許企業充分測試創新的技術、產品和服務，并同步探索適配的監管規則；注重分類施策，對不同類型的創新活動采取差異化的監管強度，對未知大于已知的領域給予更多包容，對已顯現重大風險的領域則嚴格規范。

第二，聚焦全鏈條賦能，打造交易成本低廉的精簡監管流程。圍繞新質生產力生成鏈，以應用場景熟化為樞紐與牽引，推進適配各階段的精準監管改革。其核心是依據技術從實驗室到市場的演進，實施動態制度供給，系統精簡審批、許可、認證事項，以制度創新加速度驅動生成鏈高效運轉。在前端，深化“揭榜掛帥”“賽馬”機制，以成果轉化為導向優化科研項目管理與經費監管，賦予科研人員更大自主權。在中端，加強概念驗證中心、中試基地等平臺建設，探索“先撥后股”等創新模式的監管支持，并配套標準、知識產權、合規咨詢等“一站式”服務。在后端，針對創新產品上市，探索“綠色通道”與“監管例外”，推行基于信用承諾的簡化審批。同時，全面推行“一網通辦”與“智慧監管”，利用大數據與人工智能提升監管精準性，最大限度減少對創新活動的干擾。

第三，立足協同高效，健全應對新型市場失靈的現代監管框架。針對協調失靈，建立“龍頭企業+行業協會+中小企業”的標準聯盟，周期化共研技術標準和行業規范，強制FRAND許可并引入第三方競爭影響評估，防止標準鎖定；政府以“即認即采”方式背書，實現“市場創標、政府定標、協同護標”的閉環，形成“市場孕育標準、政府賦能監管”的良性互動。針對信息失靈，推動建立跨部門、跨區域的監管數據艙，采用分級脫敏、加密計算和保險補償三道閘門，確保數據共享不泄露且開放不濫用，讓中小主體低成本驗證真實數據，降低制度性信息成本。針對產業安全，健全完善外商投資安全審查、關鍵技術出口管制、供應鏈風險監測預警等體系，引入審查時限、豁免白名單、效率評估構建三重平衡閥，做到放得開、管得準和守得住。針對倫理規范，加快建立國家層面科技倫理治理框架和審查規則，形成包括倫理紅線、技術認證和責任減免的聯動機制，率先在人工智能、生物技術等敏感領域試點倫理沙盒，明確倫理紅線，通過合規免責、違規重罰的差異化激勵，引導企業負責任、高透明地創新。

第四，注重環境營造，完善有效激發創新活力的公平保障機制。要加快新興領域立法進程，對數字經濟、人工智能等率先實施“沙盒+指引”過渡法，明確鼓勵創新清單、底線負面清單與動態邊界，為專門立法留出壓力測試期。完善公平競爭審查制度，堅決破除地方保護和行政性壟斷，保障各類所有制企業、大小規模企業平等獲得創新資源和市場機會。深化制度型開放，建立健全“數據跨境分級+可信空間”緩沖機制，主動對接國際高標準經貿規則，在數據跨境流動、知識產權保護、政府采購等領域實現更高水平開放，參與全球科技治理規則制定。加強監管隊伍能力建設，培養既懂技術又懂管理、既熟悉國內情況又具備國際視野的復合型監管人才，提升監管的專業性和有效性。

（作者系浙江省新型重點專業智庫浙江財經大學中國政府監管與公共政策研究院研究員）

總 監 制丨王列軍車海剛

監 制丨陳 波 王 彧 楊玉洋

主 編丨毛晶慧 編 輯丨蔣 帥