學(xué)術(shù)報(bào)告 | 孫娟：人口遷移新圖景與城市應(yīng)對(duì)

導(dǎo)讀

2025年8月31日，2025中國(guó)城市規(guī)劃年會(huì)之學(xué)術(shù)研討會(huì)二十九“對(duì)話城鎮(zhèn)化：更新時(shí)代要素遷徙與流動(dòng)”在沈陽(yáng)成功舉辦。會(huì)上，中國(guó)城市規(guī)劃學(xué)會(huì)青年工作委員會(huì)主任委員、中國(guó)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院副院長(zhǎng)孫娟作題為《人口遷移新圖景與城市應(yīng)對(duì)》的報(bào)告。

本文字?jǐn)?shù)：5422字

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孫娟

中國(guó)城市規(guī)劃學(xué)會(huì)青年工作委員會(huì)主任委員

中國(guó)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院副院長(zhǎng)

1、全國(guó)：人口遷徙趨勢(shì)

2025年中央城市工作會(huì)議指出，我國(guó)城鎮(zhèn)化正從快速增長(zhǎng)期轉(zhuǎn)向穩(wěn)定發(fā)展期；新階段的城鎮(zhèn)化增速雖然整體放緩，但全國(guó)范圍內(nèi)的人口遷徙與流動(dòng)趨勢(shì)仍在持續(xù)，并呈現(xiàn)出不同于快速增長(zhǎng)期的若干特征。從全國(guó)層面探討“人從哪里來(lái)，人往哪里去”的命題，一是人口遷徙規(guī)模趨穩(wěn)、速度放緩，保持較高流動(dòng)性：根據(jù)全國(guó)人口普查數(shù)據(jù)和《中國(guó)流動(dòng)人口發(fā)展報(bào)告》，2024年全國(guó)流動(dòng)人口①總量達(dá)3.82億，占常住人口比重提升至27.1%；盡管全國(guó)人口總量已出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)，但流動(dòng)人口仍然保持增勢(shì)，且占比穩(wěn)定在27%左右（2000年總量1.09億，占比8.6%；2020年總量3.76億，占比26.6%），廣東、浙江、江蘇三省繼續(xù)排名前列，擁有最多的流動(dòng)人口。二是省內(nèi)流動(dòng)占主導(dǎo)地位，區(qū)域化特征明顯：省內(nèi)流動(dòng)人口占比從2015年的60.6%提升至2020年的66.8%；在農(nóng)民工數(shù)量整體下降的情況下，省內(nèi)流動(dòng)的農(nóng)民工占比則從2015年的54.1%提升至61.7%。三是人口流向逐漸從沿海轉(zhuǎn)向內(nèi)陸，區(qū)域均衡性有所提升：西部、中部、東北地區(qū)流動(dòng)人口占全國(guó)比重分別從2010年的22.7%、17.1%和6.2%提升至2020年的24.5%、21.6%和7.0%。

從五大城市群來(lái)看，流動(dòng)人口依舊活躍，但呈現(xiàn)差異化趨勢(shì)。長(zhǎng)三角、京津冀、珠三角、成渝、長(zhǎng)江中游城市群流動(dòng)人口總量從2010年的1.35億增至2020年的2.15億，占全國(guó)比重雖有下降（61%→57%），但仍高于其常住人口（7.59億）占全國(guó)比重（54%）。其中，長(zhǎng)三角、珠三角城市群流動(dòng)人口規(guī)模增長(zhǎng)顯著（2400萬(wàn)、1791萬(wàn)），但占全國(guó)比重分別下降2.8%和1.6%；成渝、長(zhǎng)江中游城市群流動(dòng)人口規(guī)模和占比“雙增”，京津冀則表現(xiàn)為規(guī)模增長(zhǎng)平穩(wěn)、占全國(guó)比重微降0.8%。

導(dǎo)致五大城市群人口流動(dòng)分化的原因究竟是什么？也許市民化水平和宜居品質(zhì)正在成為影響人口吸引力的關(guān)鍵變量。至少在很多超大特大城市，擁有戶籍才能享受部分基本公共服務(wù)，仍然是一個(gè)很現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題——而比較各大城市群核心城市的市民化水平②可以發(fā)現(xiàn)，與重慶（93%）、合肥（79%）、南京（77%）、長(zhǎng)沙（73%）、成都（72%）、武漢（69%）、杭州（68%）、上海（60%）等城市相比，東莞（28%）、深圳（24%）等珠三角城市的市民化水平普遍偏低。以東莞為例，1057萬(wàn)常住人口中有765萬(wàn)都是非戶籍人口，虎門、長(zhǎng)安、企石等鎮(zhèn)街存在大量品質(zhì)不佳又缺乏資金改善的“城中村”“自建房”，要想提升這些地區(qū)的宜居品質(zhì)、吸引流動(dòng)人口在此安居，壓力和挑戰(zhàn)是很大的。

預(yù)判未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)，居住品質(zhì)、服務(wù)水平將成為影響人口遷徙和流動(dòng)的“隱形門檻”。居住品質(zhì)方面，“七普”數(shù)據(jù)顯示，長(zhǎng)江中游、長(zhǎng)三角和成渝城市群的人均住房面積均超過(guò)43m2，京津冀（37.1）、珠三角（33.8）城市群的人均住房面積則明顯不足，深圳（21.5）、廣州（30.2）尤甚；與此同時(shí)，前述城市還在面臨近五成建筑老舊（建于2000年前）的雙重挑戰(zhàn)。服務(wù)水平方面，中部、成渝城市群人均醫(yī)療設(shè)施水平好于長(zhǎng)三角、珠三角，但公園均好度、人均保障度仍有待提升。隨著未來(lái)人口遷徙和流動(dòng)趨勢(shì)逐漸回歸到人的理性需求狀態(tài)，從“單一就業(yè)導(dǎo)向”轉(zhuǎn)向“經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)+居住品質(zhì)+服務(wù)供給”的綜合維度。在以人均GDP為代表的經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距不斷縮小的背景下，超大特大城市雖仍具吸引力，但高房?jī)r(jià)、低市民化水平、老舊建成空間等因素也在促使部分群體“用腳投票”，向中西部地區(qū)回流。

2、長(zhǎng)三角：人口流動(dòng)特征

剖析長(zhǎng)三角城市群，2020年流動(dòng)人口為7357萬(wàn)，較2010年（4844萬(wàn)）增加2513萬(wàn)，規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大；長(zhǎng)三角外流入、長(zhǎng)三角內(nèi)跨省流動(dòng)、省內(nèi)跨縣流動(dòng)和縣內(nèi)流動(dòng)“四類人群”中，省內(nèi)跨縣流動(dòng)增長(zhǎng)最為顯著，較2010年規(guī)模增長(zhǎng)808萬(wàn)至2027萬(wàn)、占長(zhǎng)三角流動(dòng)人口比重提升3個(gè)百分點(diǎn)至28%。從時(shí)間維度來(lái)看，2000年至2010年是大規(guī)模“遠(yuǎn)走他鄉(xiāng)”的階段，流動(dòng)人口從2100萬(wàn)增加到4800萬(wàn)，其中長(zhǎng)三角外流入增加1300萬(wàn)、增幅達(dá)3倍；長(zhǎng)三角內(nèi)跨省流動(dòng)增加600萬(wàn)，增幅達(dá)2倍；2010年至2015年是漸進(jìn)式“離鄉(xiāng)進(jìn)城”的階段，流動(dòng)人口從4800萬(wàn)增加到5133萬(wàn)，長(zhǎng)距離遷徙規(guī)模趨穩(wěn)，省內(nèi)縣外流動(dòng)規(guī)模下降，縣內(nèi)流動(dòng)規(guī)模則穩(wěn)定增長(zhǎng)。2015年至2020年，流動(dòng)人口從5133萬(wàn)增加到7357萬(wàn)，長(zhǎng)三角外流入規(guī)模再次增長(zhǎng)，省內(nèi)跨縣流動(dòng)規(guī)模得到加強(qiáng)，縣內(nèi)流動(dòng)規(guī)模穩(wěn)定增長(zhǎng)，最終形成一體化的“活躍長(zhǎng)三角”。

在長(zhǎng)三角城市群外部，沿滬漢蓉、滬昆等主要廊道仍有大量人口流入，尤其是來(lái)自貴州、河南等省份的流動(dòng)人口在快速增長(zhǎng)；作為拓展腹地，近年來(lái)甘肅、山東等省份的人口流入規(guī)模也有顯著提升。在長(zhǎng)三角城市群內(nèi)部，安徽流出人口是浙江、江蘇流動(dòng)人口增量的主要來(lái)源，且省際差異分化明顯：2020年，“全國(guó)的浙江”流動(dòng)人口2556萬(wàn)，其中長(zhǎng)三角外流入1252萬(wàn)，占比近50%；“長(zhǎng)三角的江蘇”流動(dòng)人口2366萬(wàn)，其中長(zhǎng)三角內(nèi)流入1690萬(wàn)，占比超70%；“安徽的安徽”流動(dòng)人口1387萬(wàn)人，其中省內(nèi)流動(dòng)1232萬(wàn)，占比近90%；上海區(qū)內(nèi)、區(qū)外流入規(guī)模相近，各約500萬(wàn)人，相對(duì)最為平衡。

在此過(guò)程中，以都市圈為基本單元的跨城往來(lái)日益密切，成為人口流動(dòng)和同城化的“主力軍”。

· 跨城通勤方面

手機(jī)信令、LBS等大數(shù)據(jù)分析顯示，2021年長(zhǎng)三角六大都市圈③跨城通勤聯(lián)系量占長(zhǎng)三角比重已高達(dá)58%，其中上海、南京、杭州和合肥都市圈內(nèi)部的聯(lián)系最為密切；2023年跨城通勤恢復(fù)自由流動(dòng)以來(lái)，都市圈及滬蘇等傳統(tǒng)跨城線路增長(zhǎng)明顯，六大都市圈內(nèi)部新增跨城通勤量占長(zhǎng)三角比重穩(wěn)定在85%左右，重點(diǎn)在滬蘇、蘇錫常、寧鎮(zhèn)、杭嘉等毗鄰地區(qū)形成四大連綿通勤帶。

· 商務(wù)往來(lái)方面

跨城流動(dòng)規(guī)模相對(duì)穩(wěn)定、主要圍繞滬寧等傳統(tǒng)廊道展開(kāi)；近年來(lái)，上海、杭州、南京、無(wú)錫等核心城市開(kāi)始主動(dòng)“走出去”輻射腹地城市，且都市圈內(nèi)、都市圈間的商務(wù)聯(lián)系持續(xù)提升，約94%的商務(wù)增長(zhǎng)都集中在50-300公里范圍內(nèi)。

· 異地休閑方面

跨城流動(dòng)規(guī)模創(chuàng)下新高，2024年百度遷徙指數(shù)已達(dá)到2019年的2.3倍；休閑出行趨勢(shì)從2022年的“短途游”、2023年的“中距離”邁向2024年的“扁平化”，鹽城、寧波、臺(tái)州、溫州等“外圍”城市憑借豐富的文旅資源迎來(lái)文旅熱潮，蘊(yùn)育特色新機(jī)。

日益密切的人口流動(dòng)背后，離不開(kāi)產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈圍繞都市圈開(kāi)展近域組織的支撐。醫(yī)藥制造、ICT制造、科技服務(wù)等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)普遍傾向于在30公里半徑內(nèi)高效組織生產(chǎn)，在100公里半徑內(nèi)尋找上下游供應(yīng)商以更好實(shí)現(xiàn)降本增效可控。

與此同時(shí)，長(zhǎng)三角城市間也在圍繞人口和人才開(kāi)展激烈競(jìng)爭(zhēng)。在全國(guó)人口持續(xù)“負(fù)增長(zhǎng)”的背景下，長(zhǎng)三角2023年、2024年仍然逆勢(shì)新增67萬(wàn)、38萬(wàn)人口；杭州、寧波、金華等浙江城市為長(zhǎng)三角貢獻(xiàn)了約70%的人口增量，南京、蘇州、徐州等江蘇城市在人才吸引力排名中占得高位且持續(xù)擴(kuò)大優(yōu)勢(shì)，逐步形成“人口向浙、人才向蘇”的新格局。越來(lái)越多的城市開(kāi)始尋求與青年群體的“雙向賦能”，如杭州2021年來(lái)累計(jì)新增約66萬(wàn)常住人口、排名區(qū)域第一，同時(shí)連續(xù)5年新引進(jìn)35歲以下大學(xué)生超35萬(wàn)名/年，目前仍在深化“春雨計(jì)劃”“青荷驛站”等政策降低居住成本，提出“雙35”引才戰(zhàn)略引育頂尖人才，建設(shè)青年發(fā)展型城市；合肥2024年新增常住人口14.9萬(wàn)，其中88%為外地人口凈流入，新招引博士后研究人員超1100人、高層次人才超7000人，除了廣玉蘭人才安居工程保障“畢業(yè)前三年吃喝租房不愁”外，“芯屏汽合、集終生智”現(xiàn)象級(jí)產(chǎn)業(yè)地標(biāo)可提供良好的薪酬待遇和發(fā)展機(jī)遇，牢牢構(gòu)筑引才“磁場(chǎng)”。

3、超大特大城市：人群在“用腳投票”

聚焦長(zhǎng)三角核心城市，近年來(lái)常住人口增速普遍放緩，平均年齡偏高，面臨老齡化、少子化壓力。2020–2024年，上海、杭州、南京、蘇州、合肥累計(jì)新增常住人口170.5萬(wàn)，貢獻(xiàn)長(zhǎng)三角65%的增量，但除合肥外，其他城市的2024年常住人口均低于多年平均水平，上海整體呈現(xiàn)“負(fù)增長(zhǎng)”。就年齡結(jié)構(gòu)而言，超大特大城市平均年齡在38-42歲，與珠三角深圳（32.5歲）、廣州（35.4歲）等城市相比偏高，且表現(xiàn)為“老年在內(nèi)，青年向外”的空間分布特征，如上海中心城區(qū)集聚約240萬(wàn)65歲以上的老年人口，占全市老年人口的比重接近六成，十年間增長(zhǎng)45萬(wàn)；杭州主城區(qū)集聚約64.2萬(wàn)老年人口，占全市老年人口的三成，十年間增長(zhǎng)27.5萬(wàn)。

隨著城市發(fā)展從大規(guī)模增量擴(kuò)張轉(zhuǎn)向存量提質(zhì)增效，超大特大城市的人口空間圈層呈現(xiàn)“老城止跌回穩(wěn)—中區(qū)大量集聚—新城未達(dá)預(yù)期”的新特征。老城曾經(jīng)是人口疏解的重點(diǎn)區(qū)域，同時(shí)也面臨持續(xù)老化的危機(jī)，亟須更新活化、推動(dòng)活力回歸：以南京為例，位于城墻范圍內(nèi)的古都地區(qū)近年來(lái)推行城市年輕化戰(zhàn)略，建設(shè)青年回歸的“城市客廳”，2020年來(lái)常住人口已企穩(wěn)微增2-3萬(wàn)，青年創(chuàng)業(yè)者初步集聚；蘇州通過(guò)以十全街共生式綜合更新為代表的多元文化消費(fèi)體驗(yàn)場(chǎng)景重塑，推動(dòng)功能轉(zhuǎn)換、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、活力提升，姑蘇區(qū)常住人口從2010-2020年減少72.6萬(wàn)扭轉(zhuǎn)為2020-2023年增長(zhǎng)0.2萬(wàn)；杭州規(guī)劃打造多元要素開(kāi)放共享、吸引創(chuàng)新場(chǎng)景回歸的活力中心城區(qū)，上城區(qū)常住人口從2010-2020年減少0.8萬(wàn)扭轉(zhuǎn)為2020-2023年增長(zhǎng)5.5萬(wàn)。

城市中區(qū)人口大量集聚，成為激發(fā)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新的關(guān)鍵區(qū)域。上海主城片區(qū)（虹橋、閔行、寶山、川沙）2010-2020年新增38萬(wàn)常住人口（占總增量的21%），圍繞虹橋、金橋、張江、前灘等產(chǎn)業(yè)板塊形成就業(yè)重點(diǎn)地區(qū)；南京中區(qū)近三年新增14萬(wàn)常住人口（占總增量的56%），同樣表現(xiàn)亮眼。因此，有關(guān)規(guī)劃紛紛聚焦中城煥新，打造主城區(qū)品質(zhì)人居建設(shè)新典范。如上海開(kāi)展中城地帶城市設(shè)計(jì)國(guó)際方案征集，密集出臺(tái)《關(guān)于推進(jìn)商務(wù)樓宇更新提升的實(shí)施意見(jiàn)（2025版）》《關(guān)于加快轉(zhuǎn)變發(fā)展方式 集中推進(jìn)本市城市更新高質(zhì)量發(fā)展的規(guī)劃資源實(shí)施意見(jiàn)（2025版）》等政策探索；南京2050城市發(fā)展戰(zhàn)略提出建設(shè)“7個(gè)創(chuàng)新圈+10個(gè)都市工業(yè)+12片優(yōu)質(zhì)梧桐社區(qū)”，促進(jìn)高端服務(wù)、高薪資群體、高價(jià)值資產(chǎn)在“創(chuàng)新中區(qū)”集聚，守好產(chǎn)業(yè)和創(chuàng)新發(fā)展的“基本盤”。

與此同時(shí)，外圍新城正在面臨人口與就業(yè)規(guī)模“雙降”的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)。以上海五大新城為例，青浦、松江、奉賢、南匯新城2023年常住人口距離2025年規(guī)劃目標(biāo)仍有較大距離，總?cè)笨谶_(dá)96.6萬(wàn)人；就業(yè)人口增長(zhǎng)仍然位于中心城區(qū)及主城片區(qū)，未在外圍新城形成集聚態(tài)勢(shì)和規(guī)模效應(yīng)。因此，有關(guān)規(guī)劃紛紛聚焦宜居品質(zhì)，尤其為青年群體提供從“一張床”“一間房”到“生活圈”的階梯式、低成本落腳空間。如南京副城（現(xiàn)狀住宅約0.58億方）規(guī)劃以存量住房提質(zhì)為主，完善醫(yī)療、康養(yǎng)等配套服務(wù)，滿足本地和“躉租”外遷居民需求，避免大量資產(chǎn)空置；高淳副城著力建設(shè)青年友好城市，為求職入職大學(xué)生提供最高14天的免費(fèi)過(guò)渡性住宿服務(wù)，積極培育和營(yíng)造更多現(xiàn)代化場(chǎng)景和年輕化業(yè)態(tài)，讓年輕人可以在這里“橫著走”。

多視角解讀更新時(shí)代的城鎮(zhèn)人口遷移新圖景，全國(guó)層面人口遷徙速度所有放緩，省內(nèi)流動(dòng)及內(nèi)陸城市更具“性價(jià)比”；五大城市群人口流入趨勢(shì)分化，宜居品質(zhì)和公服水平將成為重要影響因素。長(zhǎng)三角人口流動(dòng)新特征逐漸顯露，人口向浙、人才向蘇，都市圈成為人口流動(dòng)和同城化“主力軍”；青年與城市雙向賦能，杭州、合肥在“搶人大戰(zhàn)”中贏得先機(jī)。城市間差異隨著人群的“再選擇”而日益凸顯，長(zhǎng)三角超特大城市的常住人口增速普遍放緩，平均年齡結(jié)構(gòu)偏高；“老城—中區(qū)—外圍新城”人口圈層分化，因此需要采取差異化的規(guī)劃策略應(yīng)對(duì)。

人口遷移新圖景的背后，是作為個(gè)體的“人”從滿足生存需求向精神追求的轉(zhuǎn)變。面向未來(lái)，多元化的“人”群將會(huì)作何選擇，城市空間又將如何實(shí)現(xiàn)從物質(zhì)供給到需求供給的自我調(diào)適，是我們需要從人文經(jīng)濟(jì)學(xué)視角去思考和研究的方向。

注釋

①流動(dòng)人口為戶口登記地在外的常住人口（市轄區(qū)內(nèi)人戶分離不計(jì)入），下同。

②市民化水平計(jì)算公式為：戶籍人口/常住人口*100%。

③上海大都市圈、南京都市圈、杭州都市圈、合肥都市圈、蘇錫常都市圈、寧波都市圈。

*根據(jù)現(xiàn)場(chǎng)報(bào)告整理，已經(jīng)專家審閱

供稿單位：中國(guó)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院

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