智庫策論丨遲福林：促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展是解決好“三農(nóng)”問題的根本之策

■遲福林

《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十五個五年規(guī)劃的建議》提出，“堅持把解決好‘三農(nóng)’問題作為全黨工作重中之重，促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展。”近日發(fā)布的《中共中央國務院關于錨定農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化扎實推進鄉(xiāng)村全面振興的意見》也提出“堅持城鄉(xiāng)融合發(fā)展”。經(jīng)過40多年的改革開放，我國解決“三農(nóng)”問題的基礎和條件發(fā)生重大變化。一方面，我國總體進入工業(yè)化后期，工業(yè)化基礎與新科技革命交匯融合，為農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化創(chuàng)造了必要的物質技術基礎；另一方面，我國進入以人為本的新型城鎮(zhèn)化新階段，推動農(nóng)業(yè)轉移人口市民化成為一個重大任務。新階段解決好“三農(nóng)”問題，要以城鄉(xiāng)融合發(fā)展為根本之策。城鄉(xiāng)融合發(fā)展，核心在于打破長期存在的城鄉(xiāng)二元結構，推動要素在城鄉(xiāng)間雙向自由流動和平等交換，構建工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)互補、共同繁榮的新型關系。

以提升農(nóng)民財產(chǎn)性收入為重點縮小城鄉(xiāng)收入差距

第一，城鄉(xiāng)居民財產(chǎn)性收入差距過大。城鄉(xiāng)財產(chǎn)性收入差距是當前我國城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡的突出體現(xiàn)，也是導致區(qū)域差距和貧富差距的重要因素。2024年，城鄉(xiāng)居民人均可支配收入之比為2.3∶1，與2019年2.6∶1的水平相比明顯下降，但城鄉(xiāng)居民財產(chǎn)性收入之比仍為9.4∶1。財產(chǎn)性收入差距過大，不僅制約了農(nóng)民收入的可持續(xù)增長和財富積累，也抑制了內需潛力釋放和經(jīng)濟高質量發(fā)展。因此，促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展，要把提升財產(chǎn)性收入作為重大任務；爭取在“十五五”時期將城鄉(xiāng)居民財產(chǎn)性收入差距縮小到5∶1左右。

第二，賦予農(nóng)民一定的土地物權。20世紀90年代，中國（海南）改革發(fā)展研究院曾提出“賦予農(nóng)民長期而有保障的土地使用權”。這一建議已被中央采納并寫入多項政策文件。目前看，農(nóng)民土地財產(chǎn)權尚未完全做實、放活、賦能，農(nóng)村土地價值潛力遠未釋放。2024年，農(nóng)村居民財產(chǎn)凈收入占可支配收入的比重僅為2.5%，明顯低于城鎮(zhèn)居民10.1%的水平。主要在于農(nóng)村居民的土地、住房等資產(chǎn)價值潛力未能釋放。例如，有研究表明，農(nóng)村土地流轉將使得農(nóng)村居民可支配收入提升34%，城鄉(xiāng)居民可支配收入比有望由2.3∶1縮小至1.7∶1。

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土地是農(nóng)業(yè)最基本的生產(chǎn)資料，是農(nóng)民最可靠的保障，也是農(nóng)村最大的財富所在。當前，全國農(nóng)村集體建設用地總面積約19萬平方公里，其中宅基地占比超過70%，蘊含著巨大的價值。建議在嚴格的土地規(guī)劃管理、嚴格的土地用途管制前提下，加快推進農(nóng)村土地市場化配置改革，賦予農(nóng)民更完整、更有保障的財產(chǎn)權利。一是打破城鄉(xiāng)建設用地市場分割，建立“同地同權同價”的平等制度安排，形成統(tǒng)一開放、競爭有序的城鄉(xiāng)土地市場，讓農(nóng)民直接分享土地增值收益。二是從法律上賦予農(nóng)民宅基地使用權完整的用益物權。明確其占有、使用、收益、轉讓、抵押、繼承等權能，使其在法律地位和財產(chǎn)屬性上與城市住宅建設用地使用權對等。三是深化宅基地“三權分置”改革，在落實集體所有權、保障農(nóng)戶資格權的基礎上，大膽探索和放活使用權。可允許宅基地使用權在更大范圍內以租賃、合作、入股等方式流轉，用于發(fā)展鄉(xiāng)村民宿、康養(yǎng)、文創(chuàng)等新產(chǎn)業(yè)，讓農(nóng)民的宅基地及住房變成“活資本”。

第三，創(chuàng)新農(nóng)民土地權益實現(xiàn)形式。讓土地真正成為農(nóng)民的財產(chǎn)，需要完善的配套機制和市場體系。應鼓勵各地因地制宜，探索土地股份合作、信托經(jīng)營、產(chǎn)權長期租賃等多元化實現(xiàn)形式。引導農(nóng)民以土地經(jīng)營權、宅基地使用權等入股龍頭企業(yè)或合作社，建立長期穩(wěn)定的利益聯(lián)結機制，讓農(nóng)民持續(xù)分享產(chǎn)業(yè)鏈增值收益。除土地外，應進一步深化農(nóng)村金融改革，拓寬農(nóng)民獲取財產(chǎn)性收入的渠道。一方面，發(fā)展農(nóng)村普惠金融，提高農(nóng)民獲取信貸支持的能力；另一方面，探索建立農(nóng)村集體資產(chǎn)股份合作制，使勞動、土地、資本、技術、管理、數(shù)據(jù)等各種要素都能夠自由聯(lián)合、作價入股、優(yōu)化組合。

以產(chǎn)業(yè)融合為重點促進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程

第一，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的產(chǎn)業(yè)基礎。當前，我國農(nóng)業(yè)仍面臨產(chǎn)業(yè)鏈條短、附加值低、與二三產(chǎn)業(yè)融合不足等問題。推動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，是提升農(nóng)業(yè)質量效益和競爭力的關鍵。這要求必須跳出農(nóng)業(yè)看農(nóng)業(yè)，用工業(yè)化思維和組織方式改造農(nóng)業(yè)。與此同時，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務業(yè)是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要組成部分，也是當前突出的短板。目前，我國農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率與第二產(chǎn)業(yè)勞動生產(chǎn)率的比值僅為22%，不足四分之一，迫切需要在城鄉(xiāng)融合中賦能農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民，形成農(nóng)業(yè)新質生產(chǎn)力布局。要著力健全覆蓋農(nóng)業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈的專業(yè)化服務體系，大力發(fā)展農(nóng)業(yè)領域研發(fā)設計、物流銷售等生產(chǎn)性服務業(yè)，以產(chǎn)業(yè)深度融合培育農(nóng)業(yè)發(fā)展新動能。

第二，以農(nóng)業(yè)工業(yè)化帶動農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈升級。農(nóng)業(yè)工業(yè)化一頭連著農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民，一頭連著工業(yè)、城市和市民。建設農(nóng)業(yè)強國、以農(nóng)業(yè)工業(yè)化帶動農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，重在實現(xiàn)低附加值初級產(chǎn)品向高附加值精深加工產(chǎn)品的轉變。要著力發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品初加工、精深加工和綜合利用加工，構建從田間到餐桌的完整產(chǎn)業(yè)鏈，帶動農(nóng)業(yè)領域生產(chǎn)、加工、保鮮、流通、儲藏及物流配送等關聯(lián)產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)工業(yè)化、農(nóng)民職業(yè)化。數(shù)據(jù)顯示，我國農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)產(chǎn)值與農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值比值從2018年的2.3∶1提高到2024年的2.61∶1，但與發(fā)達國家3.5∶1以上的水平仍有差距。爭取在“十五五”時期推動農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)總產(chǎn)值與農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值之比由2024年的2.61∶1提升到3∶1。

第三，以農(nóng)業(yè)工業(yè)化帶動農(nóng)業(yè)組織方式、生產(chǎn)方式的深刻變革。與農(nóng)業(yè)新經(jīng)濟形態(tài)演進的趨勢相適應，要重點發(fā)展各類專業(yè)性、互助性、平臺性集體經(jīng)濟，充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)行業(yè)協(xié)會、農(nóng)村經(jīng)濟合作組織、電子商務等優(yōu)勢，探索一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式。例如，鼓勵支持跨地區(qū)、跨行業(yè)、跨所有制要素組合，鼓勵發(fā)達地區(qū)對接鄉(xiāng)村發(fā)展“飛地經(jīng)濟”；圍繞農(nóng)業(yè)工業(yè)化的產(chǎn)業(yè)鏈構建，培育一批龍頭骨干企業(yè)和專精特新中小企業(yè)，促進農(nóng)業(yè)價值鏈、產(chǎn)業(yè)鏈高級化，支持集體經(jīng)濟組織與城市工商資本等聯(lián)合投資、聯(lián)合經(jīng)營，探索村社融合機制，創(chuàng)辦城鄉(xiāng)有效銜接的生產(chǎn)類、服務類、資源類等合作社；與農(nóng)業(yè)新經(jīng)濟形態(tài)演進的趨勢相適應，要重點發(fā)展各類專業(yè)性、互助性、平臺性集體經(jīng)濟，充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)行業(yè)協(xié)會、農(nóng)村經(jīng)濟合作組織、電子商務等優(yōu)勢，探索一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式。

以補齊基本公共服務短板為重點推進農(nóng)村現(xiàn)代化建設

第一，實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務均等化迫切且重要。“十五五”規(guī)劃建議提出，“穩(wěn)步推進基本公共服務均等化。”2008年，中國（海南）改革發(fā)展研究院在承擔聯(lián)合國開發(fā)計劃署委托編撰的《中國人類發(fā)展報告》中提出“惠及13億人的基本公共服務”。沒有農(nóng)村的現(xiàn)代化，就沒有國家的現(xiàn)代化；沒有城鄉(xiāng)基本公共服務均等化，城鄉(xiāng)融合發(fā)展就難以落到實處，農(nóng)村現(xiàn)代化建設就難以突破。當前，城鄉(xiāng)居民與城鎮(zhèn)職工相比，人均基本養(yǎng)老保險待遇和基本醫(yī)療保險支出分別不足1/16和1/4。從廣大農(nóng)民的現(xiàn)實需求來看，實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務均等化，日益迫切且重要。

第二，推進農(nóng)村現(xiàn)代化需要優(yōu)化基本公共服務配置格局。當前，我國城市化滯后于工業(yè)化的一個重要原因在于城鄉(xiāng)基本公共服務仍存在較大差距，城鄉(xiāng)公共資源配置機制有待均衡。有研究表明，在城鄉(xiāng)二元結構下農(nóng)民工的消費被抑制了約23%；如果通過城市化并實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務均等化，把1.8億農(nóng)民工的消費潛力釋放出來，每年預計可新增2萬億元以上的消費需求。因此，“十五五”時期必須穩(wěn)步提高農(nóng)村社會保障水平，逐步縮小城鄉(xiāng)居民在養(yǎng)老金待遇、醫(yī)保報銷比例等方面的差距；優(yōu)化公共資源布局，推動優(yōu)質教育和醫(yī)療資源向農(nóng)村延伸、下沉；加快實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務在標準、制度和管理上的并軌，使得城鄉(xiāng)居民能夠享受到大體相當、質量可及的基本公共服務。

第三，實現(xiàn)農(nóng)民工市民化，推動更多農(nóng)民進入城市。農(nóng)民工是我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程中形成的特殊群體，也是城鄉(xiāng)融合發(fā)展中最關鍵、最需要關注的群體之一。2023年，全國農(nóng)民工總量為2.98億人，而農(nóng)民工月均收入4780元，僅相當于城鎮(zhèn)職工月均收入的47.5%。相當一部分農(nóng)民工面臨較大的養(yǎng)老、醫(yī)療和子女教育壓力，導致農(nóng)民工的儲蓄率高達70%，是城市居民的2倍。十幾年來，我在多個場合呼吁“讓農(nóng)民工成為歷史”，就是要通過結構性改革，打破戶籍壁壘，推動農(nóng)民工及其家庭全面融入城市。今天看，全面實現(xiàn)農(nóng)民工市民化更有條件。建議未來幾年，堅定有序地推動城鄉(xiāng)二元戶籍制度退出歷史舞臺，全面實行以居住證為載體、與居住年限和社保繳納情況相掛鉤的基本公共服務提供機制，使得規(guī)模巨大的農(nóng)民工群體在城市留得住、過得體面。

第四，發(fā)揮城市化在帶動農(nóng)村基礎設施建設中的特殊作用。目前，我國農(nóng)村基礎設施已經(jīng)有很大改觀，如自來水普及率已達94%，電力網(wǎng)平均供電可靠率達99.9%。但與此同時，城鄉(xiāng)基礎設施的投入差距、管理水平和運維標準差距依然顯著，提升農(nóng)村公共設施水平成為農(nóng)村建設的重大任務。2023年，全國城市人均市政公用設施建設投入是村莊的10.8倍。“十五五”時期要把公共基礎設施建設的重點放在鄉(xiāng)村，推動鄉(xiāng)村基礎設施升級，爭取到2035年實現(xiàn)城鄉(xiāng)基礎設施統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設、統(tǒng)一管護，為城鄉(xiāng)融合提供堅實的硬件支撐。

雖然解決好“三農(nóng)”問題是一項長期而復雜的社會改革，但其關乎經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展與社會公平正義，必須只爭朝夕。“十五五”時期是我國城鄉(xiāng)關系深刻調整、城鄉(xiāng)融合發(fā)展攻堅克難的關鍵窗口期。必須堅持以人民為中心的發(fā)展思想，以更大的決心和勇氣深化改革，使得廣大農(nóng)民群眾獲得更加富足、美好、有尊嚴的生活。

［作者系中國（海南）改革發(fā)展研究院院長、海南自由貿(mào)易港研究院院長］

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主 編丨毛晶慧 編 輯丨曹 陽