科技日?qǐng)?bào) | 構(gòu)建超大城市生態(tài)治理新格局

“十五五”規(guī)劃建議提出，加快經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型，建設(shè)美麗中國(guó)。超大城市，作為區(qū)域發(fā)展的核心引擎、人口高度集聚的空間載體，其生態(tài)治理水平深刻影響著數(shù)千萬(wàn)居民的生活品質(zhì)與城市可持續(xù)發(fā)展能力，也直接關(guān)系到美麗中國(guó)、人與自然和諧共生現(xiàn)代化的建設(shè)進(jìn)程。如何讓“城市之美”與“自然之美”協(xié)同共進(jìn)，成為亟待解答的時(shí)代考題。

治理面臨四重挑戰(zhàn)

超大城市生態(tài)治理的核心癥結(jié)在于尚未形成系統(tǒng)性、可持續(xù)的治理體系，當(dāng)前主要面臨以下四重挑戰(zhàn)。

第一，城市綠地生態(tài)空間供需失衡。規(guī)劃設(shè)計(jì)理念與城市建設(shè)需求之間的矛盾是造成綠地空間供需失衡的重要原因。一是城市用地開(kāi)發(fā)粗放，供需配給不均，中心城區(qū)人口稠密、綠地缺失、邊緣地帶功能單一。二是設(shè)施配置標(biāo)準(zhǔn)與需求不匹配，綠地標(biāo)準(zhǔn)化設(shè)施不能適應(yīng)當(dāng)代兒童、老年群體和年輕人等不同人群需求，如老城區(qū)域普遍缺少適老設(shè)施及智能化設(shè)施。三是綠地生物多樣性保護(hù)與居民認(rèn)知“脫鉤”。綠化單一化配置便于管理維護(hù)，但是打破了生態(tài)鏈；居民往往排斥雜草保留等自然生態(tài)類(lèi)處理方法，這種矛盾是由于生態(tài)教育和社會(huì)共識(shí)的缺失而造就的“不一致”。

第二，多元共治機(jī)制有待完善。首先，標(biāo)準(zhǔn)模式下治理主體供給端因訴求的“同質(zhì)化”造成需求錯(cuò)位，居民需求的異質(zhì)化無(wú)法得到滿(mǎn)足，進(jìn)而其參與意愿缺乏動(dòng)力支撐；加之信息不對(duì)稱(chēng)導(dǎo)致的渠道碎片化，造成居民的主體性缺位。其次，社會(huì)力量難以整合造成關(guān)聯(lián)主體缺位，體現(xiàn)在制度層面缺乏有效的供需銜接機(jī)制，無(wú)法建立社會(huì)組織的增效價(jià)值，從而形成有資源而用不完的無(wú)效現(xiàn)象。最后，多部門(mén)協(xié)調(diào)出現(xiàn)權(quán)力失序和制度錯(cuò)置。各部門(mén)權(quán)力劃分不盡合理，標(biāo)準(zhǔn)的不一致致使部門(mén)之間形成“鏈條”的斷點(diǎn)，而指標(biāo)的碎片化使部門(mén)目標(biāo)出現(xiàn)沖突。這種失序和錯(cuò)置，急需制度重構(gòu)來(lái)形成協(xié)同運(yùn)作機(jī)制。

第三，生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值轉(zhuǎn)化機(jī)制仍需探索。一是生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)困難。由于生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值評(píng)估體系缺失，資源開(kāi)發(fā)難以突破初級(jí)形態(tài)，進(jìn)而陷入“低附加值—低投入—低效益”的惡性循環(huán)。二是市場(chǎng)需求培育方面存在短板。居民對(duì)生態(tài)產(chǎn)品認(rèn)知度不足，生態(tài)產(chǎn)品品牌辨識(shí)度的價(jià)值難以得到體現(xiàn)，建立不起生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值與消費(fèi)行為之間的聯(lián)系，導(dǎo)致生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值溢價(jià)能力較低。三是產(chǎn)業(yè)鏈關(guān)聯(lián)度低。生態(tài)產(chǎn)品與關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)發(fā)展銜接度不足，流量到收益轉(zhuǎn)化的效應(yīng)不足，根本原因在于生態(tài)產(chǎn)業(yè)鏈相關(guān)環(huán)節(jié)之間的價(jià)值鏈融合度欠佳。

第四，生態(tài)智慧平臺(tái)建設(shè)滯后。主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是生態(tài)治理涉及氣象、水文、環(huán)境監(jiān)測(cè)、綠地管理、規(guī)劃建設(shè)等多個(gè)方面的海量數(shù)據(jù)，但是目前各部門(mén)的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)不同、系統(tǒng)獨(dú)立、互通共享的機(jī)制不順暢，數(shù)據(jù)壁壘突出，無(wú)法開(kāi)展系統(tǒng)性、實(shí)時(shí)性研判和科學(xué)決策；二是現(xiàn)有監(jiān)測(cè)監(jiān)管體系智能化程度不高，缺少大數(shù)據(jù)一體化管控、預(yù)測(cè)評(píng)估和智能聯(lián)動(dòng)機(jī)制，這會(huì)導(dǎo)致對(duì)生態(tài)環(huán)境變化趨勢(shì)掌握不夠、污染事件發(fā)生前預(yù)判不足、突發(fā)狀況處置滯后。

多措并舉完善治理體系

面對(duì)上述挑戰(zhàn)，需從優(yōu)化生態(tài)空間布局、健全多元共治機(jī)制、暢通生態(tài)價(jià)值轉(zhuǎn)化路徑、構(gòu)建一體化智慧生態(tài)治理平臺(tái)等多維度協(xié)同推進(jìn)，為超大城市生態(tài)治理提供系統(tǒng)支撐。

第一，優(yōu)化生態(tài)空間布局，推動(dòng)綠地“可進(jìn)入、可享受”。針對(duì)城市綠地空間存在的供需不匹配問(wèn)題，需從系統(tǒng)聯(lián)通與功能融合兩方面入手，全面提升生態(tài)服務(wù)效能。一方面，著力構(gòu)建連續(xù)完整的生態(tài)網(wǎng)絡(luò)，以綠道為紐帶，串聯(lián)公園、綠地、濕地、濱水空間等生態(tài)節(jié)點(diǎn)，形成一體化生態(tài)支撐體系。同步優(yōu)化步道、休息設(shè)施、無(wú)障礙通道等配套布局，切實(shí)改善城市空間“有綠無(wú)路、有園難進(jìn)”的情況，促進(jìn)生態(tài)空間與生活空間互聯(lián)互通。另一方面，因地制宜推動(dòng)存量空間的復(fù)合化、精細(xì)化利用。鼓勵(lì)運(yùn)用數(shù)字技術(shù)為空間優(yōu)化提供數(shù)據(jù)支持。在土地資源相對(duì)寬松的市郊區(qū)域，可側(cè)重生態(tài)容量預(yù)留與保護(hù)范圍劃定；在中心城區(qū)等建成區(qū)，見(jiàn)縫插綠，推進(jìn)立體綠化，實(shí)現(xiàn)有限空間的高效利用與功能融合。

第二，健全多元共治機(jī)制，促進(jìn)治理“有合力、有溫度”。為有效整合政府、市場(chǎng)與社會(huì)力量，需進(jìn)一步完善制度設(shè)計(jì)與社會(huì)協(xié)同機(jī)制。可考慮在現(xiàn)有考核體系基礎(chǔ)上，逐步融入生態(tài)系統(tǒng)生產(chǎn)總值（GEP）等生態(tài)價(jià)值指標(biāo)，探索建立涵蓋生物多樣性、碳匯能力、公眾滿(mǎn)意度等綜合評(píng)估體系，引導(dǎo)生態(tài)治理向提質(zhì)增效方向發(fā)展。在社會(huì)協(xié)作層面，要鼓勵(lì)更多企業(yè)主動(dòng)作為，通過(guò)模式創(chuàng)新引導(dǎo)社會(huì)資本投入到生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，參與項(xiàng)目開(kāi)發(fā)建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理。構(gòu)建志愿服務(wù)、積分激勵(lì)、自然教育等機(jī)制，提高居民的生態(tài)保護(hù)意識(shí)及行為，最終實(shí)現(xiàn)社會(huì)全體市民共建、共管、共享的常態(tài)治理模式。

第三，暢通生態(tài)價(jià)值轉(zhuǎn)化路徑，實(shí)現(xiàn)美麗“可增值、可持續(xù)”。推動(dòng)生態(tài)優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為發(fā)展動(dòng)能，需構(gòu)建政府引導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作、社會(huì)參與的可持續(xù)機(jī)制。在資金投入方面，可優(yōu)化財(cái)政資金使用方式，通過(guò)以獎(jiǎng)代補(bǔ)、貼息支持等形式提高資金效益，并設(shè)立生態(tài)治理專(zhuān)項(xiàng)基金，引導(dǎo)社會(huì)資本參與進(jìn)來(lái)。推廣生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開(kāi)發(fā)（EOD）模式，促進(jìn)生態(tài)修復(fù)與周邊土地綜合開(kāi)發(fā)有機(jī)結(jié)合，探索“以地養(yǎng)綠，變綠為金”的可持續(xù)路徑。在產(chǎn)業(yè)培育方面，一方面健全生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制，推動(dòng)建立市場(chǎng)化核算與交易體系；另一方面推動(dòng)產(chǎn)業(yè)綠色轉(zhuǎn)型，促進(jìn)生態(tài)旅游、綠色農(nóng)業(yè)、康養(yǎng)休閑等業(yè)態(tài)融合發(fā)展，延伸產(chǎn)業(yè)鏈條，提升生態(tài)資源的綜合效益與品牌價(jià)值，為美麗城市高質(zhì)量發(fā)展注入綠色動(dòng)能。

第四，構(gòu)建一體化智慧生態(tài)治理平臺(tái)，促進(jìn)治理“可感知、可調(diào)控”。一是加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，搭建統(tǒng)一的數(shù)據(jù)底座。要制定生態(tài)數(shù)據(jù)采集、傳輸、存儲(chǔ)及交換的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，打破部門(mén)信息孤島，實(shí)現(xiàn)氣象、水文、環(huán)境、園林、規(guī)劃等部門(mén)數(shù)據(jù)共享互通，建立覆蓋全域生態(tài)環(huán)境大數(shù)據(jù)中心，為科學(xué)決策提供可靠數(shù)據(jù)支持。二是研發(fā)智能應(yīng)用，強(qiáng)化精準(zhǔn)監(jiān)管和主動(dòng)服務(wù)。基于大數(shù)據(jù)中心，研發(fā)并運(yùn)用生態(tài)系統(tǒng)實(shí)時(shí)監(jiān)控、仿真預(yù)測(cè)、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警以及智能化調(diào)控等深度應(yīng)用。

（作者系中國(guó)社會(huì)科學(xué)院首都治理研究院研究員）

來(lái)源 | 科技日?qǐng)?bào) 作者：王昌海

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