馬一德：在法治軌道上統一政府行為尺度

建設全國統一大市場，不僅是構建新發展格局、推動高質量發展的需要，而且是贏得國際競爭主動權的需要。我國作為全球第二大消費市場，必須把全國統一大市場建設好，增強我們從容應對風險挑戰的底氣。中央財經委員會第六次會議對推進全國統一大市場建設提出了“五統一、一開放”的基本要求，即統一市場基礎制度、統一市場基礎設施、統一政府行為尺度、統一市場監管執法、統一要素資源市場，持續擴大對內對外開放。其中，“統一政府行為尺度”的部署既是從制度根源上破解市場分割難題的重要舉措，也是深化法治政府建設的應有之義。落實這項部署，必須對各級政府行使公權力的邊界、程序、強度進行統一約束，為政府行為立規矩、劃邊界、定標準、明責任，打通阻礙市場一體化的卡點堵點，為各類經營主體提供穩定、公平、可預期的制度環境。
統一政府行為尺度，要求政府的行政行為在多個維度上保持一致性，具體可從如下方面把握。其一，在空間維度上，要求消除“土政策”與地域壁壘。不同地區、不同部門在市場準入、公平競爭審查、涉企執法等領域應遵循統一的規則體系，杜絕基于地方利益或部門利益而設置的“土政策”“土門檻”，確保經營主體無論身處何地，面對的是同一套規則。其二，在時間維度上，要求保障政策的連續性與穩定性。政府政策與行政行為不僅要合法，而且應注重長期效應，保護經營主體的信賴利益，杜絕“朝令夕改”或“新官不理舊賬”而損害經營主體的長期投資信心。其三，在行為強度上，要求推行全國統一的執法裁量基準。這主要是為了解決“同案不同罰”“選擇性執法”或“過度執法”等問題。通過對環境保護、知識產權、市場監管等領域的行政裁量權進行全國統一的量化規范，最大限度壓縮自由裁量空間，確保違法情節相似的行為在不同地區面臨的法律后果基本一致，增強執法公信力與法律威懾的可預期性。
落實統一政府行為尺度的要求，必須將政府權力運行嚴格限定在法治框架內，嚴格遵循如下原則。一是“法無授權不可為”的權力法定原則。《法治政府建設實施綱要（2021—2025年）》明確了政府的核心職能，即維護市場秩序、提供公共產品、保障公平正義、防范系統性風險。任何超越此范圍，特別是干預經營主體自主經營、設置不合理市場壁壘的行為，均屬越權。例如，如果地方政府通過行政規范性文件違法增設市場準入備案程序，就與此要求相悖。二是基于“必要性”與“最小損害”干預的比例原則。即使在法定職權范圍內，政府采取的干預措施也必須遵循比例原則，即采取的手段必須為實現正當目的所必需，且對經營主體權益的損害應最小化。例如，對輕微違法行為的處罰，應優先適用警告、責令改正等較輕措施，而非直接處以高額罰款。三是權責一致。這既包括內部行政問責，也包括外部的司法救濟。例如，最高人民法院發布的“涉市場準入行政訴訟十大典型案例”，就是通過司法判決糾正違法行政行為，有力強化了這一原則的剛性約束。在堅守上述原則的基礎上，在法治軌道上統一政府行為尺度，需從制度建設、機制創新、監督強化等方面著力。
完善統一的法律制度供給，夯實行為尺度的規范基礎。這是統一尺度的前提。一是加快完善與全國統一大市場建設相適應的法律體系。建立常態化的法規政策清理機制，依據《全國統一大市場建設指引（試行）》等中央政策精神，對各地涉及經營主體經濟活動的法規、規章及規范性文件進行全面篩查與動態評估，堅決廢止或修改含有地方保護、市場分割、指定交易等內容的條款，破除影響要素自由流動的“玻璃門”“旋轉門”。二是著力推進重點領域和關鍵環節的規則統一，特別是盡快制定并發布全國統一的、細化的市場準入負面清單、公平競爭審查實施細則。同時，加快在市場監管、安全生產、食品藥品監管、知識產權保護等重點執法領域，制定并實施全國統一的、細化的行政裁量權基準，明確違法行為的認定標準、處罰梯度和適用條件，從制度源頭預防和減少執法行為的地區差異性、隨意性。
構建高效的協同執法與監管機制，確保法律規則統一實施。面對跨區域、跨部門的經濟活動，應綜合運用技術手段和制度創新，打破行政區劃帶來的監管壁壘與信息孤島。一是依托全國一體化政務服務平臺和“互聯網+監管”系統，大力推動跨區域、跨部門的執法聯動與監管信息實時共享，逐步實現執法程序、標準、文書和結果的協調互認。二是進一步健全全國性的經營主體信用信息歸集、評價、共享和應用體系，強化信用評價結果在“雙隨機、一公開”監管中的應用，并依法依規實施跨地區、跨部門的聯合激勵與懲戒，真正形成“一處失信、處處受限”的信用約束格局。三是在招標投標、政府采購等易產生地方保護的領域，可強制推廣使用全國統一的標準文件范本，并積極探索利用大數據、人工智能等技術手段，對公告文件、資質條件、評審標準等進行智能篩查與風險預警，自動識別和糾正各類顯性、隱性的歧視性與排他性條款，保障競爭環境的實質公平。
健全嚴密有力的監督問責體系，筑牢統一尺度的法治防線。主要是構建起內部與外部相結合、事前事中事后相銜接的立體化監督網絡。一是進一步強化各級人大對政府規范性文件的備案審查力度，對其中可能含有地方保護或市場分割內容的規定進行重點審查，從源頭上糾偏防錯。二是司法機關應通過依法審理相關行政訴訟案件、定期發布典型案例等方式，統一裁判尺度，有效糾正和警示各類違法行政行為。三是審計監督、紀檢監察監督要與市場監管協同發力，對設置市場壁壘、搞地方保護的行為，不僅要追究行政責任，更應依規依紀依法嚴肅問責。四是暢通各類經營主體和社會公眾的監督舉報渠道，建立高效的投訴受理與反饋機制，將政府行為置于廣泛的社會監督之下。
推動治理理念與能力的系統提升，使法治自覺融入行政行為。最深層次、最持久的統一源于思想觀念的深刻認同與行為習慣的自覺養成。應將“法治是最好的營商環境”“建設全國統一大市場是構建新發展格局的基礎支撐和內在要求”等理念，深度融入政府工作人員的思維方式和行動邏輯。一方面，將憲法法律及統一大市場相關法規政策，作為公務員初任培訓、任職培訓的必修內容和領導干部任前考核的重要方面。另一方面，建立常態化的法治素養與履職能力評估機制，將依法決策、規范執法、維護市場統一的能力和實績，納入干部考核評價體系，使各級政府工作人員，特別是領導干部，真正善于并習慣于運用法治思維和法治方式深化改革、推動發展。
來源：IPRdaily中文網（iprdaily.cn）
作者：馬一德中國科學院大學講席教授、知識產權學院院長