王青斌：論體育行政部門對單項體育協會的監管范圍

以下文章來源于華政法學，作者王青斌

論體育行政部門對單項體育協會的監管范圍

王青斌

（新疆政法學院黨委副書記、副校長，教授）

[摘 要]

2022年修訂的《體育法》第67條明確了單項體育協會接受體育行政部門的監管，但在第10章“監督管理”部分并無任何具體規定。法定而明確的監管制度對協會實體化改革至關重要，體育法律規范體系需進一步明確體育行政部門對單項體育協會的監管范圍。單項體育協會的行為可分為依授權行為、依政府委托行為、依成員權利讓渡的公權力行為和民事行為四大類型，反映了協會的社會公權力主體和民事主體兩種法律屬性。體育行政部門與單項體育協會總體呈現“監護型”關系，其中包括培育、合作和監管三類關系，而監管關系是影響單項體育協會走向完全社會化的關鍵因素。體育行政部門應恪守其職能邊界和尊重協會的自治權限，監管單項體育協會的依授權行為、依政府委托行為、民事行為中的法定體育業務監管部分，而不再監管依成員權利讓渡的公權力行為。

[關鍵詞]

體育行政部門；單項體育協會；協會行為；監管范圍

《體育法》于2022年進行了全面修訂，與修訂前的《體育法》僅概括性規定全國性單項體育協會管理運動員注冊、運動的普及與提高工作不同，新《體育法》在第6章“體育組織”中明確了單項體育協會的法律性質與具體職權。新《體育法》第65條明確了全國性單項體育協會為依法登記的體育社會組織，負責相應項目的普及與提高，制定相應項目技術規范、競賽規則、團體標準，規范體育賽事活動。第66條和第67條進一步規定，單項體育協會應當依法維護會員的合法權益、積極向有關單位反映會員的意見和建議、健全內部治理機制，并具有制定行業規則等職權。

相比以往，新《體育法》在指明了單項體育協會的法律性質和具體職權的基礎上，也明確了單項體育協會要接受體育行政部門的監管。但關于體育行政部門監管協會的規定仍過于籠統，新法第67條只是原則性地提出“單項體育協會應當接受體育行政部門的指導和監管”，并在第110條明確了相關法律責任，“體育組織違反本法規定的，由相關部門責令改正，給予警告，對負有責任的領導人員和直接責任人員依法給予處分；可以限期停止活動，并可責令撤換直接負責的主管人員；情節嚴重的，予以撤銷登記”。但在第10章“監督管理”部分并無任何關于單項體育協會監管內容的具體規定。

新《體育法》僅籠統規定體育行政部門的監管職權和單項體育協會的法律責任，這并不足以給體育行政部門監管單項體育協會提供充足的規范依據。明晰的監管范圍不僅有助于推動單項體育協會“脫鉤”的改革進程，實現單項體育協會“脫鉤而不脫管”，還有助于防止政府對單項體育協會的過度干涉。為此，需在理論上剖析單項體育協會的法律屬性、厘清單項體育協會與體育行政部門的關系，從而為在法律規范體系中進一步明確體育行政部門監管單項體育協會的具體范圍打下理論基礎。

一、單項體育協會的行為類型

以行為的權力（權利）屬性與來源為標準，單項體育協會的行為可以分為依授權行為、依政府委托行為、依成員權利讓渡的公權力行為和民事行為四大類。

（一）依授權行為

單項體育協會的依授權行為是指根據法律、法規、規章授予的行政權，單項體育協會以自己名義獨立行使行政權，并承擔相應法律責任的行為。如依據新《體育法》第65條第2款，全國性單項體育協會作出的制定相應項目技術規范、競賽規則、團體標準，規范體育賽事活動等行為。依據《全民健身條例》第16條第2款的規定，單項體育協會應將普及推廣體育項目和組織開展全民健身活動列入工作計劃，并對全民健身活動進行指導和支持。依據《體育賽事活動管理辦法》第34條的規定，體育協會為社會力量依法舉辦的體育賽事活動提供必要的指導和服務行為。此外，在特定條件下，行政規范性文件也可作為認定法定職責的依據，行政規范性文件在作為單項體育協會依授權行為的依據時，具有細化上位法中單項體育協會職權范圍的功能。如《中國足球改革發展總體方案》明確了中國足球協會具有制定行業標準、發展完善職業聯賽體系、建設管理國家足球隊等職權。

（二）依政府委托行為

單項體育協會的依政府委托行為包括依行政委托行為和承接政府的購買服務行為兩種。單項體育協會的依行政委托行為是指單項體育協會基于體育行政部門的行政委托，以體育行政部門的名義代行職權或其他事務，而行為效果歸屬于體育行政部門的行為，以法律的執行和行政權行使為主要內容。如2019年至2020年，重慶市攀巖協會、市冰球運動協會、市拳擊協會等單項體育協會接受重慶市體育局的委托，開展裁判員技術等級認證管理工作。單項體育協會承接政府購買服務行為指體育機關將屬于自身職責范圍且適合通過市場化方式提供的服務事項，按照政府采購方式和程序，交由符合條件的單項體育協會承擔，并根據服務數量和質量等因素向協會支付費用的行為。政府購買公共服務不涉及行政權行使，業務范圍由《政府采購法》等法律調整。政府購買服務的具體范圍和內容實行指導性目錄管理，指導性目錄在中央和省兩級實行分級管理。單項體育協會則主要承接體育公共服務和行業管理服務。在體育公共服務方面，包括競技體育、非競技體育等體育組織服務，室內體育場所、室外體育場所、室外天然體育場所等體育場館服務，以及體育經紀服務、體育器材裝備服務等其他體育服務；在行業管理服務方面，包括行業規劃服務、行業統計分析服務、行業標準制修訂服務、行業人才培養服務、行業職業資格準入和水平評價管理服務等。

（三）依成員權利讓渡的公權力行為

單項體育協會的依成員權利讓渡的公權力行為，是指協會基于成員的權利讓渡，開展的制定管理規則、行使內部管理權限、解決內部矛盾糾紛等管理行為。制定管理規則方面，單項體育協會主要制定協會章程、行為規范、懲罰規范、爭端解決規范等規則；行使內部管理權限方面，單項體育協會主要負責會員管理、會費管理、財務管理、資料管理等日常組織管理活動，以及作出獎勵懲罰決定；解決內部矛盾糾紛方面，單項體育協會主要通過調解、裁決等方式解決糾紛，如中國籃球協會糾紛解決委員會依據《中國籃球協會糾紛解決委員會工作規則》調解或裁決內部矛盾糾紛。

單項體育協會的協會管理行為不同于民事行為，其具有行政性，是一種公權力行為。一方面，單項體育協會與其成員之間的關系是公共利益與個人利益的關系。雖然單項體育協會代表的是絕大多數成員的利益，但兩者之間還是會發生沖突，在協會和成員發生沖突時，單項體育協會代表的是公共利益，公共利益和個人利益之間的關系為公法關系。另一方面，單項體育協會與成員的關系在協會管理行為中體現為不對等的管理關系。以社團罰為例，雖然社團罰的罰則制定存在一定的契約性的私法特征，但在罰則的解釋和施行階段，協會獨立的解釋和施行身份則帶有極強的公法性，根據契約自由性建立起來的罰則交由能代表抽象的協會而游離于成員個體的組織來執行，該組織與讓渡權利的協會成員間形成了不對等的管理關系，在屬性上為公法關系。

（四）民事行為

單項體育協會的民事行為指協會與其他民事主體通過意思表示設立、變更、終止民事法律關系的行為。單項體育協會作為基于成員對于某項體育運動的共同意愿，為該項體育項目的普及與提高而建立的具有民間性、非營利性等基本性質的體育社會團體，自依法登記成立時起取得社會團體法人資格。其以社團法人身份，所從事的民事行為主要包括接受捐贈行為和經營行為等。單項體育協會接受其他民事主體的社會捐贈，以此作為一種協會收入來源。此外，單項體育協會還可以從事非營利性經營活動，主要包括投資經濟實體、開展業務活動、銷售商品與提供有償服務等。單項體育協會經營行為存在較大的爭議，一是非營利性的界定難度較大，二是經營行為對協會的公益性存在一定影響，并不完全符合“管辦分離”的要求，但出于對單項體育協會生存現狀的考慮，協會常在協會章程中的業務范圍和經費來源等部分，確認其市場經營權能。單項體育協會與行政機關脫鉤后，其不再作為政府預算單位，從事非營利性經營行為對于協會的自我造血功能至關重要。

二、單項體育協會的法律屬性剖析

基于單項體育協會行為的梳理，協會行為涉及公權力行為和私權利行為兩部分，而公權力部分存在國家公權力和社會公權力之爭。行為性質決定行為主體的法律屬性，相應地，單項體育協會的行為決定了其自身的法律屬性。

（一）社會公權力主體

社會公權力與國家公權力、國際公權力同屬于公權力的下位概念，指國家之外的社會組織以“準公共產品”供給為目的，以社會利益實現為宗旨，對組織成員所產生的影響力與支配力。關于社會公權力的來源，學界暫未達成共識，主要存在授權說、契約說、綜合說三種學說。授權說認為社會公權力來源于國家法律法規的授予，國家是社會公權力主體權力資源的供給者；契約說認為社會公權力來自內部成員通過協商方式達成的契約，而非外部主體的授予；綜合說將社會公權力的來源拆分為若干因素或途徑，如認為社會公權力源于法律授權、政府委托和內部契約等。聚焦于單項體育協會，其社會公權力應來源于國家授予和成員權利讓渡，以行政授權規范和協會章程為依據。單項體育協會的依授權行為存在權力屬性爭議，即授權的權力屬性為國家公權力還是社會公權力。姜明安教授認為行業組織既可以根據組織章程行使相應的社會公權力，同時亦可接受法律、法規、規章授權行使特定國家行政職能，授權的權力屬性為國家公權力。而學者黎軍認為授權的權力屬性包括國家公權力和社會公權力兩部分，法律、法規、規章規定的行業組織職權一部分是對國家公權力的轉讓，另一部分是對社會公權力的確認。

1.從單項體育協會的發展歷程而言，其社會公權力是由國家授予和成員權利讓渡同時完成的。單項體育協會實體化改革過程中，政府職能轉變從而將部分國家公權力以行政授權形式轉移為協會社會公權力，同時公民個人也通過協會章程以契約的方式新形成了部分社會公權力，這兩部分是缺一不可的。即使國家公權力本質上也是來源于成員的權利讓渡，但國家公權力轉化為社會公權力的這一過程并不可被忽視。

2.行政授權是對單項體育協會社會公權力的確認，意在劃分國家公權力與社會公權力的界限，而非國家公權力的授予。其一，體育行政部門與單項體育協會之間的職能界分并不存在明確的實體標準，即國家公權力和社會公權力之間的界限與分工是受客觀條件所限制并隨著實踐不斷變化的。政府的管理能力、協會的成熟程度與自治能力、經濟與社會的發展等客觀因素，影響和制約著協會社會公權力的范圍。在尋求實體標準無果的情況下，依據行政授權規范和協會章程等形式標準界分體育行政部門的國家公權力和單項體育協會的社會公權力，不失為一種解決方案。其二，行政授權是對單項體育協會社會公權力的界定和明確，此種理解更能保持單項體育協會的獨立性，實現協會“去行政化”。新《體育法》明確了單項體育協會的職權，即劃分了政府國家公權力和協會社會公權力的界限，體育行政部門不可侵蝕協會社會公權力，也不可將超出協會社會公權力范圍的國家公權力轉加于體育協會。其三，行政授權為國家公權力的授予，抑或包括國家公權力的授予和社會公權力的確認等理解，不利于界分體育行政部門和單項體育協會的職能且不符合現實狀況。一方面，體育行政部門與單項體育協會共享國家公權力，單項體育協會則易回到“行政機關的附屬機構”地位。另一方面，我國單項體育協會章程是一種“自主性立法但借用外部強制力的自主型規章”，其受行政授權規范的推動，行政授權規范中的內容往往在協會章程中皆有體現。在行政授權規范和協會章程的內部，再界分國家公權力和社會公權力是不符合實際的。

3.政府委托并不形成單項體育協會的社會公權力。中國足協協會、中國籃球協會等單項體育協會章程中皆規定“根據政府委托管理項目事務”，但協會管理權并不來自政府委托。其一，在承接政府購買服務中，單項體育協會與體育行政部門依據《政府采購法》《政府購買服務管理辦法》，達成政府購買服務合同，合同的簽訂、履行、變更遵循《民法典》的相關規定，其內容上僅涉及公共服務的提供，并不涉及公權力行使，也就談不上形成協會的社會公權力。其二，行政委托的內核在于“權力轉移而責任歸屬不變”，單項體育協會以體育行政部門的名義行使權力但不承擔相應法律責任，轉移的權力性質不變，仍為國家公權力的行政權，而非社會公權力。另外，委托機關與受托組織間存在類似上下級機關之間的監督關系，此監督關系涉及監視權、指揮權、代位執行權等內容。在我國當前單項體育協會實體化仍不足的情況下，體育行政部門原則上不宜對單項體育協會進行行政委托。正如《關于全面推開行業協會商會與行政機關脫鉤改革的實施意見》指出的，“行政機關不得將其法定職能轉移或委托給行業協會商會行使，法律法規另有規定的除外”。

（二）民事主體

單項體育協會法治化改革路徑應當堅持明確協會的社團法人的法律定位，明確其是獨立的民事主體，方能從法律上保證協會的獨立性，實現其與體育行政部門、項目管理中心完全脫鉤。單項體育協會作為獨立的民事主體，其具有完整的民事權利，包括財產所有權、債權、知識產權等。單項體育協會的合法民事權利受國家法律保護，任何組織和個人不得侵犯。此處的“組織”當然包括國家機關，政府不僅不能侵犯協會的合法民事權利，一定程度上還得保障其民事權利的行使。《民法典》將基本權利具體化為民事權利后，國家亦對民事權利承擔保護義務，該保護義務分為消極義務和積極義務兩種類型。一方面，政府可基于保護公共利益或者第三人利益，通過行政權影響單項體育協會私法關系的形成、消滅或者決定其效力有無，但不得干預和侵犯協會的民事權利；另一方面，政府應保障協會行使民事權利，對協會與其他民事主體一視同仁，保障體育協會作為民事主體的合法權益。

三、體育行政部門與單項體育協會的關系

基于對單項體育協會的行為梳理及其法律屬性分析，我們可以得知單項體育協會在性質上屬于社會公權力主體，是社會行政組織。這類社會行政組織雖然擁有行政管理權，但又明顯不同于國家行政機關。單項體育協會與體育行政部門之間，總體上存在著一種“監護型”關系。單項體育協會在體育行政部門“監護”之下成長，具體又包括培育、合作、監管三類關系。隨著單項體育協會發展程度的不同，培育關系、合作關系和監管關系又存在著不同的強度和表現形式。

（一）培育關系

單項體育協會的發展程度不同，體育行政部門培育單項體育協會的方式和強度亦有所區別。

1.從我國單項體育協會的發展歷程來看，體育行政部門創設了單項體育協會，協會依附體育行政部門成長。20世紀50年代，為更好地發展我國體育事業和加強與國際體育間的交流，我國體育行政部門設立了與體育行政機構職能平行的單項體育協會。這一期間，單項體育協會定位模糊、職能不明，政府直接具體管理體育事務，協會實際上為政府體育部門的一個附屬機構。

2.當政府公共供給不足和協會過度依賴政府時，體育行政部門開始給予單項體育協會更多的獨立成長空間，此時協會的個體地位得到重視。20世紀90年代后，國家開始對體育行業協會進行實體化改革，先后歷經實體化試點改革、“中心+協會”管理模式改革、社團型協會實體化改革三個階段。社團型協會實體化改革階段，以全國性單項體育協會為例，改革又可分三種模式。一是中國足協改革模式，由中央直接牽頭進行的單個運動項目改革；二是參照行業協會、商會類的脫鉤模式，圍繞“五分離、五規范”展開；三是部分奧運項目協會的功能優化改革模式，把以往由項目管理中心牽頭承擔的奧運會備戰、國家隊建設等任務轉移至協會，同時推動協會的專業化運作。 截至2020年底，業務主管單位為體育總局的89家全國性單項體育協會，絕大部分已基本完成“脫鉤”改革。

3.國家不斷鞏固單項體育協會“脫鉤”改革成果，確保協會在“去行政化”的基礎上依法自治，發揮社會公共職能。體育行政部門在此階段主要給予單項體育協會指導和資助，如新《體育法》第67條賦予體育行政部門對單項體育協會的指導權，以及各地體育行政部門開展體育社會組織考核評估，根據評定的不同星級而給予相應的政策優惠和資金扶持。

（二）合作關系

自單項體育協會實體化改革起，政府不斷放權，協會自主地位得到提升，體育行政部門和單項體育協會間更多地呈現出合作關系。體育行政部門進入合作行政模式，其不再獨攬體育公共管理和服務事務，而是對社會資源進行分配并與單項體育協會進行合作。首先，行政任務并非僅屬于國家責任，也非僅依靠社會或市場等單方面的民間力量可以達成，而是需要國家、社會、個人等所有力量的共同合作才能完成。以往，體育行政部門大包大攬體育公共管理和服務事務，現其轉向負責宏觀管理和統籌規劃，而由單項體育協會負責具體事務。其次，體育行政部門以政府購買服務的方式，建立與單項體育協會的合作互動機制，兩者簽訂政府購買服務合同。最后，處于合作關系的體育行政部門和單項體育協會以對等規則進行合作。在我國現階段的單項體育協會實體化程度和社會自治狀況下，體育行政部門仍肩負體育管理和服務的國家職能，其起著堅守公共利益的角色，處于單項體育協會的上位狀態。這種上位狀態體現為體育行政部門對體育事業發展的規劃權、對單項體育協會負責具體事務的指導權、在政府購買服務合同中的行政優益權等。

（三）監管關系

在單項體育協會“脫鉤”改革前，單項體育協會名為社會團體，而實為體育行政部門的附屬機構。體育行政部門對單項體育協會的監管近似于一種行政層級式監管，體育行政部門依據《社會團體登記管理條例》《全國性體育社會團體管理暫行辦法》等規范對單項體育協會事務進行直接而全面的監管。在單項體育協會“脫鉤”改革后，單項體育協會在機構、職能、資產財務、人員管理、黨建、外事等方面與體育行政部門相分離，其作為一個獨立的體育組織負責與體育項目相關的公共管理和服務。此時，體育行政部門并非不再負體育公共管理和服務責任，而任由單項體育協會全權負責，只是從以往的履行責任轉向保障責任和擔保責任。

體育行政部門因對體育公共管理和服務負有保障責任和擔保責任，而對單項體育協會進行監管。一方面，體育行政部門將特定行政任務外包給單項體育協會執行，同時擔保單項體育協會執行該任務之合法性與有效性。如在政府購買服務合同中，體育行政部門具有合同主體、監管者、擔保者三重法律身份，體育行政部門（服務購買商）與單項體育協會（服務承接方）之間既存在民事上的合同關系，也存在公法上的監管責任。這種監管責任履行的核心在于提高行政機關的“合同管理能力”，體育行政部門以合同監管為重心，對于合同締結、簽署、執行等環節加強監管。另一方面，體育行政部門由原來的直接行政管理方式轉變為間接的宏觀管理模式，將具體事務交由協會負責，其仍需監管體育協會以防止協會治理失效而損害公共利益，起著兜底效果。體育行政部門對未能妥善承擔法定職責與義務的單項體育協會，依據新《體育法》第110條的規定，責令改正，給予警告，對負有責任的領導人員和直接責任人員依法給予處分；若協會經警告仍不整改或情節較為嚴重的，也可限期停止活動并責令撤換直接負責的主管人員；情節嚴重的，由民政機關撤銷登記。

（四）關系趨勢

體育行政部門與單項體育協會間培育關系、合作關系、監管關系的關系強度，與單項體育協會的實體化程度密切相關。總體上，培育、監管的強度與單項體育協會的實體化程度呈負相關，而合作的強度則與單項體育協會的實體化程度呈正相關。從動態層面而言，隨著單項體育協會實體化改革進程，體育行政部門對單項體育協會的資源投入和監管強度將逐漸降低，而與單項體育協會的合作關系越來越緊密。從橫向層面而言，不同運動項目的單項體育協會與體育行政部門間合作關系存在差異性，奧運爭光類協會為依賴合作關系、職業體育類協會為協同合作關系、群眾體育類協會為自主合作關系。從縱向層面而言，國家級單項體育協會與體育行政部門呈現強依附關系，省級單項體育協會與體育行政部門呈現強依附、弱合作關系，而市級單項體育協會與體育行政部門呈現弱依附、強合作關系。

馬克思、恩格斯曾論證國家消亡的必然性，“國家無非是一個階級鎮壓另一個階級的機器”“勝利了的無產階級也將同公社一樣，不得不立即盡量除去這個禍害的最壞方面，直到在新的自由的社會條件下成長起來的一代有能力把這國家廢物全部拋掉”。從人類的歷史進程及發展趨勢中審視國家與社會的關系，政府職能將不斷弱化、轉移，社會將承擔越來越多的管理職能。體育行政部門和單項體育協會的最終走向亦是如此，但需經歷漫長的過程。就現階段而言，單項體育協會的發展趨勢是在體育管理體制發生重大轉變的背景下，實現完全社會化。而體育行政部門與單項體育協會間關系將在“監護型”關系下，不斷升高合作的關系強度，不斷降低培育和監管的關系強度，直至單項體育協會獲得獨立的發展空間和自治疆域，社會自治成熟，體育行政部門與單項體育協會的關系蛻變為“平等合作型”關系。作為國家公權力主體的體育行政部門與作為社會公權力主體的單項體育協會，兩者間平等協作，而不再呈上下位狀態。

四、體育行政部門監管單項體育協會的邊界與內容

在單項體育協會走向完全社會化的進程中，體育行政部門的監管強度一直是核心影響因素。在我國，單項體育協會長期遭遇獨立性不足、“行政化”等問題，這背后反映著國家干預與社會自治的界限不明，也即體育行政部門監管單項體育協會的界限和具體內容不明。

（一）體育行政部門監管單項體育協會的正當性基礎

體育行政部門與單項體育協會的關系，本質上是國家行政與社會行政的關系。我國自改革開放以來，變計劃經濟為市場經濟，社會組織開始擁有某些社會資源，社會開始有相對獨立活動的空間，打破了“國家—社會”一體化格局。隨著市場經濟發展，政府難以及時全面地滿足人民日益增長的經濟與文化需求，人們開始重新思考國家與社會的關系。在國家行政與社會行政的關系上，國家行政承擔著監管社會行政的責任，其正當性基礎在于對公共利益的維護。

維護公共利益是政府監管單項體育協會的邏輯起點和價值定位，其既構成了政府監管的正當性基礎，同時也為政府的監管劃定了相應的邊界。一方面，政府監管產生于社會組織在公共行政領域中的關系，是執行公共行政任務的必要補充。行使公權力的單項體育協會在執行公共行政任務時，可能因其自身能力的不足、利益代表的局限性等問題而無法有效完成相應的公共行政任務，乃至損害公共利益。因此，政府基于對公共行政任務的擔保責任和保障責任，需要對單項體育協會進行監管。另一方面，公共利益是一個復雜的、不確定的概念，其核心內涵為“包括國家機關、社會組織和個人在內的全體社會成員的共同利益”，但在不同的歷史時期、不同的監管領域被賦予不同的具體含義。體育行政部門監管單項體育協會屬于政府監管的一部分，其應遵循維護公共利益的初衷，并結合部門職能、協會狀況、政會關系等因素劃定其自身的監管邊界。

（二）體育行政部門監管單項體育協會的邊界

平衡體育行政部門監管與單項體育協會自治的關鍵在于，明確體育行政部門對單項體育協會的監管邊界，從而界定監管的具體內容。單項體育協會的依授權行為、依政府委托行為、依成員權利讓渡的公權力行為、民事行為等行為，體育行政部門的監管范圍究竟應涵蓋哪些內容？從體育行政部門和單項體育協會兩個角度分析，體育行政部門對單項體育協會的監管邊界主要包括體育行政部門職能邊界和單項體育協會的自治邊界。

1.體育行政部門職能邊界。一方面，我國政府對單項體育協會的監管正不斷完善專業化、協同化、社會化監督管理機制，構建組織（社會組織黨建工作機構）、民政、財政、稅務、審計、體育等部門各司其職、信息共享、協同配合、分級負責、依法監管的協會綜合監管體系。以往，體育行政部門負責監管單項體育協會全方面事務，現需轉向僅負責體育業務相關監管工作。另一方面，體育行政部門應遵從輔助性原則，當單項體育協會能夠勝任某些公共體育管理和事務的處理時，體育行政部門就不應再介入，只有當單項體育協會無法勝任時，體育行政部門才積極支援協助，必要時親自接手完成相關任務。與以往體育行政部門采用舉國體制發展體育事業不同，體育行政部門現在無需負責監管所有公共體育管理和服務事項，而只是限于通過單項體育協會自治而無法有效處理的部分。

2.單項體育協會的自治邊界。從政府監管角度而言，單項體育協會自治權包括社會公權力和私權利兩部分，協會私權利部分要求政府給予尊重而不過度干涉，而社會公權力部分則影響著協會與政府間的職權界分，單項體育協會自治的背后邏輯也更多體現為社會公權力的擴張與運行。“行政法助力民法守衛和擴展私法自治領域”，政府應充分尊重單項體育協會的私權利，只因保護公共利益和第三方利益的需要，才對單項體育協會的私法自治領域加以適度限定。原則上，單項體育協會的一切民事權利和義務關系的設立、變更和消滅，皆取決于協會本身的意志，而不受體育行政部門的干預。

（三）體育行政部門監管單項體育協會的內容

在體育行政部門對單項體育協會的監管邊界下，體育行政部門對單項體育協會的監管內容應恪守于體育業務范圍，并尊重單項體育協會的社會自治和私法自治。其中，單項體育協會的依授權行為和依政府委托行為應納入體育行政部門的監管范圍，依成員權利讓渡的公權力行為則不應納入監管范圍，而民事行為中涉及法定體育業務監管部分才納入監管范圍。

1.體育行政部門應監管單項體育協會的依授權行為。根據權責一致原則，單項體育協會享有法律、法規、規章等授權規范賦予的職權，則其需承擔相應的法律責任，而監管該部分法律責任的主體即為身為業務主管部門的體育行政機關。單項體育協會授權規范的科學性是體育行政部門監管的前提，并非單項體育協會的所有公權力行為皆可納入行政授權規范。從內容層面而言，行政授權規范涉及的內容原則上是國家公權力轉移至社會公權力部分，是將以往體育行政機關負責的公共體育管理和服務事務交由單項體育協會的部分，而非協會成員權利讓渡形成的公權力行為。正如，社團罰本就屬于依據單項體育協會成員權利讓渡而新形成的公權力，無需再納入授權規范。而如運動員技術等級認證、裁判員技術等級認證等原由體育行政機關負責的事務，待單項體育協會實體化成熟，可通過授權規范而轉移至單項體育協會。從程序層面而言，行政授權規范的制定應遵循民主參與原則，由體育行政部門、單項體育協會、其他體育組織和個人等利益相關方共同參與，基于政府與社會現狀而合意決定體育行政部門和單項體育協會的職能分配。在科學的行政授權規范下，體育行政部門可通過行政檢查、行政處罰、行政處分等措施監管單項體育協會的依授權行為。

2.體育行政部門應監管單項體育協會的依政府委托行為。在行政委托和政府購買服務中，體育行政機關仍負有公共體育管理和服務的國家職能，對行政相對人負有公法上的擔保責任，因而與單項體育協會之間除合作關系外，亦存在公法上的監管關系。在現階段而言，行政委托因涉及國家公權力的行使，加劇了體育行政部門和單項體育協會的職能不分問題，并易導致體育行政部門對單項體育協會的監管關系異化為行政層級式監管。因此，體育公共管理任務的轉移應逐漸不再通過行政委托的方式，而應更多地以法律、法規、規章授權的方式進行。體育行政部門監管單項體育協會承接政府購買服務，主要圍繞主體適格審查和履行購買合同情況兩方面，以績效管理為監管舉措。體育行政部門對單項體育協會承接的政府購買服務項目，開展績效管理工作，進行事先績效評估和績效執行監控，定期對所購服務實施情況開展績效評價，及時掌握項目實施進度和績效目標實現情況，從而督促單項體育協會嚴格履行合同。此外，體育行政部門也可將具備條件的項目委托第三方評價評估，形成體育行政部門、單項體育協會及第三方機構組成的綜合性評審機制，對購買服務項目數量、質量和資金使用績效等進行考核評價。最終的績效評價結果可與合同資金支付掛鉤，并作為體育行政部門以后年度選擇政府購買服務承接主體的重要參考。

3.體育行政部門不應監管單項體育協會依成員權利讓渡的公權力行為。單項體育協會依據成員權利讓渡的公權力行為，相對于協會成員是一種社會公權力，而相對于國家則是一種自治權利。單項體育協會的內部活動和管理具有高度的自治性質，體育行政部門不得干預其具體運作和活動方式，從而維護單項體育協會的自主獨立地位。在單項體育協會的依成員權利讓渡的公權力行為中，對體育行政部門不介入協會日常管理、矛盾糾紛解決等行為，由協會內部監管、體育總會、體育仲裁等社會途徑進行監管救濟，學界已基本達成共識，但對單項體育協會組織性事務仍存在一定爭議。一方面，因《全國性體育社會團體管理暫行辦法》涉及單項體育協會的成立與變更、召開代表大會或全體委員會、投資經濟實體、設立辦事機構和分支機構、人事任命等各類組織性事務，導致協會組織性事務中滲透著體育行政部門的意志，學者們建議廢止或修訂該辦法；另一方面，因我國單項體育協會的內部治理結構和機制的不健全，存在會員大會形同虛設、協會章程陳舊、監事會缺乏等現象，學者們建議體育行政部門通過行政檢查、社團工作考核評估等措施監管單項體育協會的組織性事務。

兩方面的建議反映著一種前后矛盾的態度，亦有“頭痛醫頭，腳痛醫腳”之嫌。一是單項體育協會是社會公權力組織，而非行政機關，組織性事務是其核心自治事務，體育行政部門的監管介入是對協會獨立自主性的侵蝕。二是內部治理結構和機制的不健全只是單項體育協會自治失范的問題表象，深層原因在于協會的自治空間、自治資源和社會基礎不足，依靠體育行政部門監管督促協會開展組織性事務也只能起到表面規范效果。三是單項體育協會作為社團法人，其組織性事務本應由民政部門主管并進行必要的監督，體育行政機關起指導作用即可。因此，體育行政部門應不再監管單項體育協會的依成員權利讓渡的公權力行為，更不應介入單項體育協會與成員間的糾紛。單項體育協會與成員間的糾紛，應以社會救濟途徑為主，以國家救濟途徑為輔。首先，單項體育協會實體化改革即國家主動地、有意識地從一部分社會領域退出，社會不斷從國家獲得獨立空間的過程，并非必須將國家壟斷的權力轉而賦予社會自治組織。相應地，糾紛解決權也從國家壟斷轉而賦予社會自治組織，單項體育協會與協會成員的爭議糾紛可先通過協會內部糾紛解決機制嘗試解決，內部解決無果后向體育仲裁委員會申請仲裁。其次，社會救濟途徑的現況仍需國家救濟途徑兜底。我國建立專門內部糾紛解決機制的單項體育協會仍是少數，而體育仲裁委的仲裁范圍又僅限于專業性強的體育管理型糾紛、運動員注冊和交流糾紛以及競技體育活動中發生的其他糾紛，這并不足以給單項體育協會與協會成員間爭議糾紛提供全面的救濟保護。此時，國家救濟途徑仍有存在的必要，在體育仲裁范圍內，司法可介入違反國內強制性法律規定、存在程序或重大事實錯誤及犯罪嫌疑的案件，在體育仲裁范圍外，國家救濟途徑亦有存在空間。最后，國家救濟以行政訴訟為具體路徑。單項體育協會在對成員進行管理時，其主體性質為授權行政主體，具備成為行政訴訟被告的資格。如此既能發揮國家救濟途徑的兜底保護職能，又能不過度干涉社會自治。

4.體育行政部門監管單項體育協會的民事行為，應限于法定的體育業務監管內容。首先，作為社團法人的單項體育協會與其他民事主體之間的民事行為屬私法自治領域，國家出于保護公共利益、第三方利益的需要，才可立法介入監管。其次，國家監管單項體育協會采用綜合監管機制，稅務部門對單項體育協會的涉稅行為稽查和監管、審計部門對單項體育協會審計監督、價格部門對單項體育協會的收費及價格行為進行監管等，而體育行政部門僅負責體育業務的監管，如高危險性體育賽事活動的許可、賽事活動安全條件的檢查等。最后，體育行政部門對單項體育協會民事行為的監管，應遵循平等對待原則，將其與俱樂部、體育公司等其他民事主體同等對待，禁止恣意，不因單項體育協會兼具社會公權力而有所差別。具體而言，體育行政部門應嚴格依據法律法規，以行政檢查、行政處罰等事中事后監管為主，以行政許可等事前監管為輔，對單項體育協會民事行為中的體育業務內容進行監管。

五、結語

回顧我國單項體育協會的發展歷程，體育行政部門“孕育”出單項體育協會，“監護”著協會的成長與自治，并引導協會走向完全社會化。在新《體育法》的基礎上，進一步明確體育行政部門對單項體育協會的監管范圍，這對協會實體化改革至關重要。此外，體育行政部門與單項體育協會的關系是我國國家行政與社會行政的一個縮影，兩者之間存在著密切、復雜的關系。討論清楚體育行政部門對單項體育協會進行監管的邊界和內容，不僅對于我們進一步探索其他領域的國家行政與社會行政的關系，特別是厘清國家行政對社會行政的監管邊界有著積極作用，而且對于促進我國的法治政府和法治社會的建設，也有著積極意義。

—— EDN ——

文章來自《法學》2024年第9期。本文章僅限學習交流使用，版權歸原作者所有。

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