明確永久基本農田優進劣出，耕地保護理念重大升級 | 新京報專欄

“健全永久基本農田優進劣出管理機制”，標志著我國耕地保護理念從“靜態守護”向“動態優化”的重大轉變。

▲2026年中央一號文件2月3日發布。圖/新華社

文|張宗毅

2026年中央一號文件2月3日發布。

該文件提出“健全永久基本農田優進劣出管理機制”，這標志著我國耕地保護理念從“靜態守護”向“動態優化”的重大轉變。

耕地是糧食生產的命根子。這一政策調整具有深遠意義。其不僅是技術性修訂，更是對耕地保護與農業發展關系的戰略性重塑。

過去，為了給建設用地騰空間，一些地方把永久基本農田錯誤劃在山上、河道水面、零星山林等情況較為常見，這給地方發展和農民增收帶來了較大困擾。永久基本農田優進劣出管理新機制的實施，為解決這一問題提供了政策通道。

從“保面積”到“優結構”的政策深意

在過去一個時期，我國耕地保護的核心邏輯，突出體現為“劃紅線、保面積”。劃定永久基本農田紅線，并以嚴格的制度、嚴密的法治加以守護，在遏制耕地快速流失、穩定糧食播種面積方面起到了歷史性的關鍵作用。這套體系可視為一種相對靜態的“守護者”模式，一旦劃入，便“只進不出”或“難出”，重點在于防止其被非糧化。

為了在發展中給城鎮建設、基礎設施等項目騰出空間，一些地方“巧妙”地將耕地保護的紅線劃在了山地、坡地、灘涂，甚至零星林地和河道水面等地方。這些地塊或許在“衛星圖斑”上顯示為“耕地”，但其地形、土壤、水源、交通條件往往較差，生產成本高、產出效益低，并不具備穩定高產優質糧油的現實能力。

于是，一個令人困惑的局面出現了：一方面，監管部門用衛星遙感、衛片執法等高科技手段，監督著每一塊“圖上”永久基本農田不得“非糧化”；另一方面，這些被劃在坡地上、產出有限的“基本農田”，農民種糧效益極低甚至虧損，而要種植更具比較優勢的果蔬茶等經濟作物，卻又面臨嚴格的執法處罰。

這既挫傷了農業生產者的積極性，也讓基層治理陷入“保護與發展”兩難的尷尬境地，更在實質上損耗了珍貴的農業補貼和執法資源。

因此，“優進劣出”機制的提出，首次在高級別政策文件中明確了永久基本農田可以并且應該進行“有出有進”的結構性、動態化調整，其核心目標從“保面積”深化為“保優質面積”。

這意味著，那些確實不適宜、質量嚴重不達標或因重大公共利益不得不占用的永久基本農田，在嚴格論證、等價優質補充的前提下，可以“劣出”；同時，將那些真正優質、適宜耕作、此前未被劃入的潛力耕地“優進”補充進來。

這不是紅線后退，而是紅線“優化”，讓紅線之內的土地，真正名實相符，成為國家糧食安全的堅實“壓艙石”。

“劣”地不是一“出”了之

然而，確立“優進劣出”的動態機制只是第一步，如何科學地定義和處置“劣”地，避免“一退了之”，才是政策成功落地的關鍵。

其實，許多所謂的“劣”地，并非固有劣質，而是缺乏基礎設施投入造成的“潛能沉睡地”。

比如，南方兩山之間的沖垅田，雖然水肥條件良好，但因細碎、缺乏機耕道而難以實現機械化作業。通過地塊整合和機耕道修建，這些土地完全可以變成適宜農機作業的良田；西北黃土高原的丘陵山區，因土層深厚可較低成本改造為大塊、連片梯田，配以機耕道和灌溉設施，可以變成良田；對于鹽堿地，雖然地勢平坦適宜農機作業，但需要排水措施降低地下水位以去鹽堿化。

這些劣質地，完全可以通過改造變為良田，為農業現代化和農業強國建設創造基礎條件。

以丘陵山區農田改造為例。根據《第三次全國國土調查主要數據公報》，我國19.18億畝耕地中，位于6度-25度坡度的不適宜機耕面積達3.73億畝。如果將這些耕地進行修建機耕道、地塊小并大、短變長、坡改平的宜機化改造，未來還可再造近4億畝良田，為我國重要農產品供給安全提供堅實保障，還能為破解丘陵山區農業機械化難題提供解決方案。

當然，對于經過改造后條件特別好的耕地，可重新納入永久基本農田序列，并按照政策要求種植糧食。但對于丘陵山區的絕大部分農田，則應因地制宜，充分發揮比較優勢，尊重農民意愿和市場規律。

為農業產業體系優化提供空間

永久基本農田“優進劣出”機制的意義，遠不只解決歷史遺留的“錯劃”問題。其更深層的價值，在于為農業產業體系的區域優化重構提供寶貴的政策彈性與空間。

我國幅員遼闊，各地自然資源稟賦、經濟發展階段差異巨大。在丘陵山區、特色農產品優勢區，其比較優勢往往不在于種植大宗糧食作物，而在于發展特色水果、茶葉、木本糧油等產業。

過去，由于基本農田“一刀切”的糧化要求，這些地區的發展空間受到一定制約，甚至出現“毀林種糧”的逆向調整，既破壞生態，經濟效益也不可持續。

“優進劣出”機制，為擺脫這一困境提供了政策通路——通過將丘陵山區劣質、零星、陡坡化的“賬面”基本農田有序退出，允許其在農田宜機化改造和其他基礎設施投入基礎上，根據市場規律和資源條件，建成宜機化果園、宜機化茶園、宜機化林果園、宜機化菜園等，發展高效生態農業；同時將平原地區優質耕地補劃進來集中用于糧食生產，這實質上是在全國范圍內進行一場更加科學的“農業功能分區”優化。

這一機制尊重了自然規律和經濟規律，讓“宜糧則糧、宜經則經、宜林則林”的原則，在永久基本農田這一最高保護層級上得以更充分的體現。

其不僅能提升退出地塊的經濟效益，增加農民收入，更能讓“劃優、劃足、劃實”后的永久基本農田，更集中、更連片、更優質，從而為大規模機械化作業、高標準農田建設、智慧農業技術應用創造更好條件，從根本上提升國家糧食綜合生產能力和效率。

因此，這是一個從“被動防守”到“主動優化”的轉變，是從守護“土地本身”到激活“土地潛能”的升華，必將為構建多元化食物供給體系、推動農業高質量發展注入新的制度動力。

未來幾年，隨著《永久基本農田保護紅線管理辦法》全面落地，有理由期待一個更加科學、精準、高效的耕地保護新格局。

將山上難以耕種的“永久農田”解脫出來，讓平原沃土更好地承擔起糧食安全的重任，方能讓土地配置回歸科學規律，讓農業經營者的汗水灑在充滿希望的土地上。

撰稿 / 張宗毅（江蘇大學中國農業裝備產業發展研究院副院長）

編輯 / 柯銳

校對 / 張彥君

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