三部委發文！全國新建小區必須配建養老設施

養老設施布局成為法定規劃內容，要繪到底、落到位。

于帥卿/發自北京

養老服務設施用地瓶頸迎來破局之舉。

1月27日，自然資源部、民政部、國家衛生健康委等三部委對外發布了《關于深化自然資源要素保障 支持養老服務改革發展的若干措施》（以下簡稱“措施”）的通知，措施以“降低用地成本、盤活存量空間”為核心，從規劃引領、供地方式、存量盤活、農村養老、新業態支持等七個方面，系統部署了18項具體舉措。

針對此項政策，自然資源部解讀表示，出臺若干措施旨在深入貫徹落實黨中央、國務院關于積極應對人口老齡化的重大決策部署，切實執行《中共中央 國務院關于深化養老服務改革發展的意見》的相關要求。

措施聚焦當前養老服務設施建設面臨的“落地難、成本高”核心痛點，通過強化規劃、用地、登記等全鏈條自然資源要素保障，降低養老服務機構在建設和運營過程中面臨的制度性成本，充分釋放存量土地和房屋資源潛力，最終推動養老服務業高質量發展，擴大普惠養老服務供給，構建中國特色養老服務體系。

強規劃優供給

我國人口老齡化進程持續加速。據測算，2035年60歲及以上人口占比將突破30%，正式進入重度老齡化社會。

養老服務供需平衡與質量提升成為民生保障核心議題，而用地保障不足、布局不均等問題長期制約行業發展。

此次措施強化規劃剛性約束，明確養老服務設施布局專項規劃需納入國土空間詳細規劃及“一張圖”管理，鼓勵“住宅+養老”“商服+養老”“醫療+養老”土地混合開發和空間復合利用，允許非獨立占地養老服務設施與其他建筑兼容建設，減少單獨占地成本。

同時，要求新建城區、住宅項目必須同步配建養老服務設施，審批時需征求民政部門意見，確保設施落地即用；對老齡化程度較高地區，可適當提高配建比例。

“這意味著養老設施布局成為法定規劃內容，要繪到底、落到位。”廣東省城鄉規劃院住房政策研究中心首席研究員李宇嘉表示，這并非新方向，2022年國務院印發的《“十四五”國家老齡事業發展和養老服務體系規劃》就明確新建居住區養老設施配建達標率需達100%，此次若干措施進一步強化了執行剛性。

他進一步表示，“住宅+養老”等混合開發模式和空間復合利用更具適應性，可通過其他空間盈利補貼養老板塊，契合居家養老為主的現狀，小規模探索易形成示范效應。

北京、湖北、重慶等多地已率先探索實踐。2016年，北京市便將養老設施配建納入土地出讓條件，北京朝陽區崔各莊鄉相關地塊項目明確配建2萬平方米養老設施并無償移交，連續2年實現新建居住區配套養老設施達標率100%。2022年，湖北省出臺辦法，要求按每百戶不低于20平方米標準配建，同時落實人均不低于0.1平方米養老用地要求；2025年，重慶市細化規定，競得人簽訂土地出讓合同需同步簽署養老設施移交協議，明確面積、標準等核心條款，全力沖刺2025年配建達標率100%目標。

“此前各地雖也有住宅項目配建養老設施要求，但存在明顯不足,多數配建地塊并非項目中最適合開展養老服務的位置，導致后續無論是政府直接運營，還是采取公建民營模式，整體實施效果都未達預期。”水印養老社區中國有限公司CEO汪勇表示，此次若干措施將配建要求推向全國統一執行，是國家對養老服務重視程度的顯著升級。

用地成本偏高是社會資本參與養老服務的主要顧慮之一，措施通過供給側改革，針對性推出多項“減負”政策，清晰界定用地性質，優化供地方式，為不同類型養老機構精準賦能。

對于兜底保障型和普惠支持型等非營利性養老機構，用地實行“應保盡保”，并依法可采取劃撥方式供應。

對單獨成宗的營利性養老服務設施用地，全面推行長期租賃、先租后讓、彈性年期出讓等靈活供地方式，土地使用者可按需選擇供地類型。以出讓方式取得建設用地使用權的，土地出讓金可在2年內繳清，其中第1年繳納的土地價款不低于應繳土地出讓金的50%。

“土地出讓金分期繳納從鼓勵性表述升級為明確界定，是此次若干措施最核心的利好之一，有效緩解了營利性機構資金壓力。”北京安馨康養產業投資集團有限公司創始人、董事長鄂俊宇表示，這將大幅降低公益養老項目的用地門檻，有效激發社會資本參與積極性。

多維補位完善服務體系

激活存量資源是若干措施的重要亮點，也是適配當下養老需求的現實路徑。

措施明確，在符合安全環保要求的前提下，閑置商業、工業用房及老舊小區邊角地等可改造為養老設施，5年內按原用途使用，無需變更用途、不增收地價款；非營利性設施還可依法調整容積率和建筑高度。

上海市此前已有類似探索，利用存量土地從事非營利性養老服務且連續經營1年以上的，5年內可不增收土地年租金或收益差價；株洲市則通過建立閑置資產后備資源庫，推動64處資產轉型為養老設施，原株化集團職工醫院改造的醫養融合體成為典型案例。

“當前養老需求密集于主城區與老舊社區，這些區域面臨新增土地稀缺、成本高昂，新建項目往往難以滿足‘就近服務’等核心訴求。”李宇嘉認為，大量存量閑置物業與零星用地恰是潛在的解決方案，通過功能改造便能有效轉化為養老服務空間。其中，國有存量資產更應率先盤活，發揮示范引領作用。

汪勇進一步提出優化建議,“一方面，若能將閑置國有及政府資產無償劃撥給非營利組織用于養老機構建設，可快速為這類存量資產找到優質出路，緩解市場存量盤活的迫切需求。另一方面，以合理價格轉讓給市場化營利性企業用于養老機構改建，或許是更精準破解行業痛點的關鍵。”

他進一步表示，唯有讓市場化投資形成的重資產被資本市場認可，成為REITs（不動產投資信托基金）產品的重要組成部分，養老行業才能真正吸引國內外長期資本入局，構建良性發展生態，這是推動養老機構規模化、高質量發展的核心路徑。

若干措施不僅著眼于當前痛點，也進一步拓展服務邊界，鼓勵探索溫泉康養、森林康養等新業態的“跨資源門類”組合供應模式，統籌配置土地、林草、水域等要素，推動養老與文旅、健康產業融合。在農村地區，優先利用閑置集體建設用地建設養老設施，鼓勵村集體自辦或聯營運營，補齊農村養老短板。

“這一規劃可盤活城市更新的存量資產以及文旅地產，為康養產業開辟新賽道。”鄂俊宇認為，但政策落地關鍵在于將土地利好轉化為運營力和服務力，此次若干措施未涉及運營能力提升方面，未來需出臺配套細則，通過多部門協同確保政策連貫性，避免僅停留在土地政策層面而無運營服務落地實效。

李宇嘉也提醒，政策支持需兼顧激勵與風險防控，要協助養老機構完善產權登記和融資支持，同時防范預收費模式可能引發的詐騙風險，引導行業長期規范運營。

為確保所有政策紅利能夠真正惠及養老項目，若干措施構建了全生命周期的監管閉環。若干措施明確，養老服務設施用地將納入國土空間規劃“一張圖”實施動態監管，未經法定程序不得擅自改變用途。在土地出讓合同或監管協議中，必須明確規劃條件、開發周期及運營要求，并由自然資源、民政、衛生健康等部門建立跨部門協同監管機制，重點監管存量資源轉型、低成本供地等環節，確保政策目標不偏離、不走樣。