曾麗娟:“新市民社區”治理水平提升的實踐困境與突破路徑

曾麗娟.“新市民社區”治理水平提升的實踐困境與突破路徑[J].中國鄉村發現,2025,(03):113-117.

搬遷群眾因搬遷導致的地域轉變，從原來依靠土地生活的農民轉變為城鎮新市民，改變了其原有的生產生活方式。如何強化新市民社區后續治理，不斷提升新市民社區治理效能成為推進基層治理現代化的艱巨任務之一。因此，面對推進國家治理體系和治理能力現代化新要求，如何新市民社區后續治理水平？在提升過程中面臨哪些現實挑戰和困境？其內在影響邏輯以及實現路徑如何？深入思考和探討這些問題，對于如何針對現實挑戰選擇優化路徑，進而提升新市民社區后續治理水平具有極其重要的意義。

一、推進新市民社區后續治理面臨的實踐困境

我國采取多種措施推進新市民社區治理，搬遷群眾的發展意識、精神面貌、內生動力持續向上向好，鞏固了脫貧攻堅成果，但仍然面臨著不少挑戰。其中，最為突出的挑戰，就是生活空間、社會空間和生產空間的變化對新市民社區后續治理帶來的影響和沖擊。

（一）生活空間變化對“穩得住”的影響和沖擊，導致搬遷群眾安全感不夠高

搬遷群眾從貧困地方遷入新安置社區，脫離了原有生活的村莊社區，意味著“身體離場”，生產方式分化、生活模式變化、社交關系疏離等因素必然影響搬遷群眾的安全感。從調研情況看，一些新市民社區與“穩得住”的要求還存在一定差距。在生產方式方面，大部分搬遷群眾離開村莊、離開土地后，諸如種養殖水稻、玉米、豬、牛等傳統的生產方式已失去了再生產的根基，由于能力素質整體偏低，必然面臨分化、轉型的挑戰和考驗，在短時間內難以適應城鎮化的生產方式，因而有搬遷群眾反映“無法找到合適的崗位”。在生活模式方面，新市民從農村搬到城鎮社區，改變了傳統的生活模式。生活節奏上，有搬遷群眾反映“如今很多時候要受到法定規則和其他制度的約束，很難再像從事農業生產時那樣相對自由地規劃自己的生活”；在生活消費上，已由完全自給或半自給轉變為完全依靠購買，有搬遷群眾反映“消費支出壓力大”；在生活環境上，搬遷群眾對社區環境改造愿望，比如搬遷群眾反映“小區年久失修，存在安全隱患”“路燈安裝不夠，夜里出行不便”“樓房墻面滲水”“停放車輛難”等問題。在人際關系方面，當搬遷群眾生活實踐的場域發生了遷移，基于血統和地緣形成的關系逐步弱化。比如在交流上，有搬遷群眾反映“希望繼續保留農村那種‘田間地頭’‘房前屋后’方式”；又比如在互動上，搬遷的群眾與未搬遷的村民聯系的次數越來越少，有搬遷群眾反映“相互之間的關系越來越疏遠了”。

（二）社會空間變化對“融得入”的影響和沖擊，導致搬遷群眾歸屬感不夠高

搬遷群眾遷入新安置社區，脫離了原有生活的村莊社區，不再是生產意義上的農民而意味著“身份缺場”，需要改變原有的身份和意識，以城鎮居民的新身份自覺融入新的場域進行生產生活。從調研情況看，一些新市民社區的制度銜接度較低、傳統文化習俗消解難、城鎮居民身份獲取意愿不夠好、公共服務不力等因素影響了搬遷群眾歸屬感，與“融得入”的要求還存在一定差距。在制度銜接度方面，有社區干部反映“搬遷群眾的戶籍、社保、醫保等關系遷入城鎮社區，但人卻回居住地生產生活”，導致新市民社區不同程度地存在“兩脫節、兩難管”問題，最終造成搬遷群眾在“遷入地不好管、遷出地管不好”的困境。在傳統文化習俗方面，搬遷群眾的家族意識對融入新市民社區生活造成了阻礙，影響了新市民社區治理效能。比如搬遷的彝族非常重視“家支”身份，他們搬遷到新社區后仍然習慣性地按照“家支”和傳統習俗進行自我管理，在支持社區統一管理上不夠積極。在城鎮居民身份獲取方面，在調研中發現，一些搬遷群眾反映“不愿意將農村戶籍變更為居民戶籍”，擔心“變更后無法享受地力補貼、生態補貼等惠民政策”。在社區公共服務方面，一些公共服務設施由于管理維護經費不足、管理方式粗放等，配套設施破損后得不到及時維修，部分安置社區公共服務設施成為擺設，使用率不高。

（三）生產空間變化對“能致富”的影響和沖擊，導致搬遷群眾幸福感不夠高

搬遷群眾由于長期扎根于農村，其根深蒂固的農民意識和行為習慣很難在短期改變，而新市民社區治理體系和治理能力現代化的要求，“迫使”他們形成“自覺的”的社區居民意識，因而對“跨越式”的現代化文明生活很難快速適應。在調研中發現，一些新市民社區的現代化治理匹配度較低、現代化生活適應性不夠好等因素影響了搬遷群眾幸福感，特別是“能致富”的壓力較大。在社區就業保障方面，一方面，搬遷群眾由于缺乏過硬的專業技能，對現代科學技術的推廣和運用較難，導致一些搬遷群眾“很難找到適合自己的就業崗位”。另一方面，企業就業對員工素質要求門檻較高，社區對安置人員就業所需專業知識提升、技能培訓等匹配不及時，導致就業保障不力。在社區產業發展方面，安置點產業配套不完善，無大型用工企業，吸納就業務工力度不足。后續產業發展培育不夠，缺乏龍頭企業、專業合作社等新型經營主體，發展后勁不足。一些社區對自身具備的優勢傳統產業價值挖掘認識不清，周邊產業同質化現象嚴重，沒有因地制宜、統一規劃具有自身特色的產業。

二、推進新市民社區后續治理的突破路徑

（一）抓“安身”保安全，打好“穩得住”持久戰。

抓“安身”保安全，就是通過建設新居所、過上新生活解決搬遷群眾因脫離原有村莊造成“身體離場”的問題。要健全完善社區組織體系，構建自治治理體系，制定社區自治規則，完善陣地建設等措施，打好“穩得住”持久戰，彌補生產方式分化，適應模式變化，加強人際關系交流，提高搬遷群眾安全感，實現新市民社區“穩得住”，確保搬遷群眾過上新的社區生活。一是健全完善新市民社區組織體系。推進在地化實踐，全面落實屬地管理，合理設置新市民社區黨組織，選優配強領導班子，嚴格落實責任，積極推進新市民社區治理，確保搬遷群眾有效納入社區統一治理。二是加強社區主體培育，構建新市民社區自我治理新體系。在社區黨組織的領導下，穩步推進居委會成立，構建以“黨建為核心、政府為主導、社區為平臺、社工為紐帶、社會組織為支撐、居民共參與”的治理新模式，政府不“包辦代替”，不唱“獨角戲”，推動多元主體參與治理，尋求最大公約數，形成強大合力，切實解決搬遷群眾安全感不高的問題，推進新市民社區“穩得住”工作。三是完善社區自治規則。按照“宜細宜實不宜空”的原則，探索建立新市民社區建設、治理和服務一體的“村集體事務”數字化管理平臺，全面提升社區綜合治理水平。比如貴州榕江縣創新“一數管理”啟動“村集體事務”小程序，全面覆蓋制定并落實居規民約，最大限度保留“從事農業生產時那樣相對自由地規劃自己生活”的節奏，最大限度維持搬遷群眾的人際關系，加強搬遷群眾的交流和互動。四是完善陣地建設。實施“安居”工程，加強新市民社區陣地建設，積極梳理社區居住設施存在的安全隱患，加強社區樓房墻面滲水、路燈損壞、車輛停放難等問題的解決，不斷優化搬遷群眾宜居環境。

（二）抓“安心”增歸屬，下好“融得入”精準棋

抓“安心”增歸屬，就是通過完善制度機制，加強社區公共服務，融合文化習俗，增強城鎮居民身份認同，解決搬遷群眾“身份缺場”問題，下好“融得入”精準棋，自覺融入城鎮社區生活。一是加強新市民社區制度銜接，完善社區治理機制。打破城鄉二元結構的身份制度和現實體制的壁壘，加強搬出地和搬入地制度銜接，有效解決搬遷群眾的戶籍、社保、醫保等問題，同時完善宣傳動員、搬遷補償、公共服務等機制，破解其“遷入地不好管、遷出地管不好”的困境。二是拓展公共文化空間，加強文化建設。要結合新市民的民族文化特點，為搬遷群眾開展新生活提供更多的空間和機會，進而增強搬遷群眾的歸屬感，提高搬遷群眾對社區生活的適應性和融入度。一方面推動公共文化資源向新市民社區傾斜，挖掘和利用好各種民俗文化資源，比如通過辦好火把節、苗年等民族節日活動，引導搬遷群眾樹立新時代文明新風尚。另一方面在新市民社區支持搬遷群眾自發打造具有交流性、娛樂性、生活性的公共文化空間，進一步促進民俗文化交流，提升搬遷群眾文化認同和情感認同。三是提高公共服務水平。根據《國務院辦公廳關于創新農村基礎設施投融資體制機制的指導意見》，著力完善公共服務基礎設施和配套設施投融資體制機制，給予財政補助，推動社區基礎設施和公共服務設施建設提質升級。截止2023年11月底，河南省在新市民社區累計新建694個“一站式”綜合服務設施，很好地回應社區居民在安全消防、設施維護、社區服務等方面的公共訴求和個人訴求渠道，消除地方政府在社區治理中的信息盲區。四是創新物業服務管理方式。通過公開招標引進有資質、信譽好的專業化物業管理公司，制定現代化物業管理方案，明確物業費標準、管理內容和服務人員待遇，提供“24小時自治式”物業服務。積極探索物業黨建聯建帶動物業服務管理創新模式，推動“政府主導＋物業公司”管理模式。通過發展壯大集體經濟、盤活現有經營性資產、加大招商引資引進企業、社區領辦、發展產業等方式，拓展補充物業服務管理資金。開展新市民社區物業服務管理示范社區創建活動，提供更多共性化和個性化的服務。采取優惠政策，引導搬遷群眾適當繳納一定的物業管理費。

（三）抓“安業”強幸福，唱好“能致富”重頭戲

抓“安業”最關鍵的是抓就業，這是要唱好“能致富”重頭戲。推進新市民社區產業高質量發展，充分保障搬遷群眾就業，使新市民社區群眾實現美好生活的向往，逐步適應社區治理體系和治理能力現代化要求。一是加強社區自身產業發展，自給解決社區就業問題。要用好鄉村振興資金，優化惠農政策，積極發展社區特色產業，最大限度自給解決社區就業問題。同時，要加強縣城與縣城之間的聯系，以社區為窗口，加大企業招引力度，給予政策支持和資源鏈接，讓優質企業到社區發展，緩解就就業壓力。結合周邊企業和扶貧車間用工需求，了解群眾就業需求，有針對性地組織搬遷群眾參加培訓，提升就業競爭力。近年來，云南省通過建設現代產業園區、聯動企業、技能培訓等方式，組織全省109個800人以上新市民社區，持續開展助力“百日攻堅行動”促進新市民轉移就業專項行動，持續做好了新市民社區就業“后半篇文章”。截至2024年4月，109個800人以上新市民社區勞動轉移平均就業率達93.8%，實現了“零就業”家庭動態清零。二是拓展社區產業發展途徑，深化社區就業渠道。持續用好東西部協作機制，聚焦跨區域勞務協作，加大有組織勞務輸出,建立政府引導、市場配置、輸出有序的長效工作機制，加強信息對接、培訓聯動，形成常態化崗位信息共享和發布機制。充分利用就業補助、東西部協作、財政銜接資金等各類資金引進建設幫扶車間，通過增設公益性崗位等措施解決群眾就近就業需求。開展東西部協作職業技能培訓，著力讓搬遷群眾成為“素質高、專業強、技術硬”的技能型人才，讓新技能變成“金飯碗”和增收致富“硬門路”。貴州黔南州按照“廣州總部+黔南基地”模式，共建了15個產業園區，引進了82個勞動密集型企業，解決了7491個脫貧勞動力就業，不斷深化了東西部協作。三是用好國家幫扶支持政策，提高社區就業水平。充分利用全國易地扶貧搬遷集中安置點財政、金融、人才、土地等方面的優勢。撬動政策紅利，把政策優勢轉化為治理優勢，探索以社工項目帶動新市民社區治理，吸納搬遷群眾融入社工隊伍建設，實現高水平就業。

作者系中共貴州省委黨校公共管理學院教師，貴州財經大學在讀博士。來源:《中國鄉村發現》2025年3期