印尼啟動(dòng)百億美元級鐵路建設(shè)，雅萬高鐵延長線該不該參建？

金之剛 | 東南亞問題學(xué)者

印尼政府計(jì)劃將雅萬高鐵升格為“國家級變革性工程”，“延長到泗水，還要到外南夢”，更擬于年內(nèi)開始在蘇門答臘、加里曼丹和蘇拉威西三大島嶼啟動(dòng)宏大的鐵路建設(shè)，投資規(guī)劃達(dá)880多億美元。但近期印尼國內(nèi)熱炒前期高鐵建設(shè)運(yùn)營“負(fù)債高達(dá)70億美元，每年利息近1.3億美元”，被西方輿論貼上“債務(wù)陷阱”的標(biāo)簽。對于中企是否參與延長線的建設(shè)，也成為網(wǎng)絡(luò)關(guān)注的熱點(diǎn)話題，主流觀點(diǎn)認(rèn)為，中國高鐵輸出應(yīng)充分總結(jié)前期經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，“出海模式需要進(jìn)行一次深刻轉(zhuǎn)型”。

一、雅萬高鐵運(yùn)營虧損及重組債務(wù)情況剖析

據(jù)印尼國會會議信息，雅萬高鐵在2024年虧損2.69萬億印尼盾，2025年上半年虧損1.6萬億印尼盾。負(fù)責(zé)運(yùn)營的印尼中國高鐵公司2024年虧損2.58億美元，大股東印尼國家鐵路公司資產(chǎn)負(fù)債率升至78%。對于“債務(wù)陷阱”話題，總統(tǒng)普拉博沃強(qiáng)調(diào)“不要把高鐵問題政治化”。

雙方積極正協(xié)調(diào)解決。印尼政府保證“將對高鐵債務(wù)全權(quán)負(fù)責(zé)，保障項(xiàng)目的長期可持續(xù)性”，啟動(dòng)財(cái)務(wù)重組，與國家主權(quán)財(cái)富基金Danantara分擔(dān)責(zé)任；研究“使用追繳的腐敗資金償還部分債務(wù)”等方案。還提出“改革國家鐵路公司的治理結(jié)構(gòu)，推動(dòng)形成高效便捷的城市通勤圈，使財(cái)務(wù)困境在3-5年內(nèi)顯著改善”。去年10月、11月，投資部長、交通部長相繼訪華，商談“將貸款還款期限從原本的40年延長到50年甚至60年”。

對印尼而言，此次債務(wù)處理“將為其他停滯的鐵路、港口項(xiàng)目提供借鑒”。中國方面，強(qiáng)調(diào)“評價(jià)項(xiàng)目時(shí)，需綜合考慮公共效益、綜合收益及長期經(jīng)濟(jì)可持續(xù)性”。核心關(guān)切是：重組方案必須建立在提升運(yùn)營效率、完善配套設(shè)施、擴(kuò)大市場需求的實(shí)質(zhì)性改進(jìn)基礎(chǔ)上，“而不是簡單地減免債務(wù)了事”。據(jù)悉，我已將還款期限寬限至2085年，并探討“中方從建設(shè)轉(zhuǎn)向運(yùn)營與融合的可能性”。

折射出中國高鐵對外合作面臨困局。雅萬高鐵財(cái)務(wù)困境提醒雙方“大型基建項(xiàng)目是涉及規(guī)劃、融資、建設(shè)、運(yùn)營、社會影響的復(fù)雜系統(tǒng)工程”。東南亞國家項(xiàng)目存在合同不透明、預(yù)期不合理、政局不穩(wěn)等因素。在泰國和馬來西亞，因擔(dān)心債務(wù)陷阱和腐敗問題使我高鐵項(xiàng)目被迫重新談判；在菲律賓，南海問題導(dǎo)致中菲關(guān)系惡化，三個(gè)中方投資的項(xiàng)目2023年被取消。我鐵路外交在地區(qū)擴(kuò)張勢頭有所減弱。

二、雅萬高鐵延長線中企到底該不該參與？

印尼政府建設(shè)雅萬高鐵延長線擬引入更多合作伙伴，計(jì)劃將線路輻射到泗水、日惹、蘇臘卡爾塔等城市，形成800公里貫穿爪哇島的干線。預(yù)計(jì)分兩階段八年完成。

從長遠(yuǎn)及戰(zhàn)略角度看，參建勢在必行。專家估計(jì)，“從2020年到2035年，亞洲鐵路擴(kuò)建工程中約有三分之一將是高速鐵路”，誰能贏得這些合同“將決定未來數(shù)年該地區(qū)鐵路發(fā)展的標(biāo)準(zhǔn)和融資方式”。參建雅萬高鐵延長線，將進(jìn)一步鞏固中國高鐵技術(shù)在東盟地區(qū)的“制度性影響力”，確立可復(fù)制的中國方案。推動(dòng)區(qū)域鐵路互聯(lián)互通，也能為中國企業(yè)提供更多出海機(jī)遇，助力“命運(yùn)共同體”建設(shè)。

從短期效益看，應(yīng)慎之又慎。延長線里程是雅萬段的五倍以上，投資額巨大。印尼政府明確表示不會動(dòng)用國家預(yù)算，意味著整個(gè)項(xiàng)目很可能采用PPP模式（公私合營），計(jì)劃吸引外資、私營資本籌集資金。盡管印尼政府正在修訂相關(guān)法律法規(guī)，完善高鐵監(jiān)管體系，但從短期看，綜合成本高企難以取得預(yù)期經(jīng)濟(jì)效益，應(yīng)慎之又慎，避免重蹈覆轍。

參建務(wù)必責(zé)權(quán)利明晰在先。如若決定參建，理應(yīng)要求印尼方面協(xié)商項(xiàng)目主體及融資條件，避免“中方全額投資，拿小股權(quán)承擔(dān)大部分虧損”情形再度發(fā)生；明確路線土地征收的方案及責(zé)任落實(shí)等。印尼計(jì)劃在2030年前實(shí)施總額超過881.6億美元的鐵路項(xiàng)目投資，在戰(zhàn)略地區(qū)新建3258公里鐵路線，鐵路軌道總長度達(dá)10524公里。印尼國鐵計(jì)劃年內(nèi)開始在蘇門答臘、加里曼丹和蘇拉威西三大島嶼啟動(dòng)鐵路建設(shè)；望加錫-帕里巴雷鐵路、德賓丁宜-瓜拉丹戎線、蘭套布拉帕-哥打皮南鐵路、東加里曼丹物流鐵路及南蘇門答臘輕軌（巨港地鐵）等項(xiàng)目也被列入國家戰(zhàn)略項(xiàng)目。前期，中印尼就進(jìn)一步加強(qiáng)交通基礎(chǔ)設(shè)施，特別是鐵路領(lǐng)域的互利合作“達(dá)成了重要共識”，表明中企參建乃大勢所趨。

三、中國基建出海模式需要“進(jìn)行一次深刻的轉(zhuǎn)型”

雅萬高鐵建設(shè)運(yùn)營暴露出中國基建出海模式面臨風(fēng)險(xiǎn)。

一是國家間合約及盈利模式風(fēng)險(xiǎn)。雅萬高鐵競標(biāo)期間，為了超越日本方案，中方提出“無需印尼政府主權(quán)擔(dān)保”的商業(yè)模式，意味著“承擔(dān)了本應(yīng)由國家層面承擔(dān)的政治與信用風(fēng)險(xiǎn)”。債務(wù)以美元計(jì)價(jià)，低估了印尼盾兌美元匯率波動(dòng)的巨大殺傷力。對開發(fā)車站周邊土地的TOD模式，對獲取商業(yè)租金、廣告和土地增值等多元收入的難度估計(jì)不足，交通接駁等配套建設(shè)嚴(yán)重滯后，非票務(wù)收入幾乎為零。

二是社會與協(xié)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)。我低估了印尼國內(nèi)的行政協(xié)調(diào)難度，在征地、社區(qū)關(guān)系（如隧道爆破導(dǎo)致民房損壞）和環(huán)境評估等方面應(yīng)對失當(dāng)，導(dǎo)致工期延誤4年。印尼地方擁有很大的自主權(quán)，一些勢力在項(xiàng)目審批、入境簽證、環(huán)境、路網(wǎng)管道改線等方面一再刁，導(dǎo)致建設(shè)成本不斷攀升。

三是對當(dāng)?shù)乩淼葪l件預(yù)估不足。東南亞國家多為熱帶氣候，山地地貌條件苛刻；還面臨社會文化和民眾利益等方面的掣肘。高鐵作為一種新興事物，印尼相關(guān)基礎(chǔ)幾近空白，培訓(xùn)當(dāng)?shù)毓と撕痛罱ㄏ嚓P(guān)供應(yīng)鏈體系任務(wù)艱巨。

中國基建出海模式需要“進(jìn)行一次深刻的轉(zhuǎn)型”。比如：在項(xiàng)目前期考慮引入股權(quán)投資者、主權(quán)財(cái)富基金，形成風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的資本結(jié)構(gòu)；合約中應(yīng)明確關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任的歸屬和補(bǔ)償機(jī)制，涵蓋實(shí)施路徑和時(shí)間表、配套工程延誤、成本超支等方面，健全動(dòng)態(tài)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控與應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制。

務(wù)必認(rèn)識到，中國基建出海過程中，單純的技術(shù)和資金輸出是不夠的，還應(yīng)通過合資公司、管理輸出、收益分成等方式參與項(xiàng)目運(yùn)營，并同步推進(jìn)東道國的制度能力建設(shè)。

對于解決債務(wù)危機(jī)處理，我已經(jīng)在斯里蘭卡、贊比亞等國展現(xiàn)出靈活性，措施包括延期還款、降低利率、債轉(zhuǎn)股等方案，可資參照。