陶通艾等:承包權不動經營權靈動的“小田并大田”探索

陶通艾,莫仁超.“承包權不動,經營權靈動”的“小田并大田”探索[J].中國鄉村發現,2025,(03):55-59.

湄潭縣永興鎮茅壩村在開展“小田并大田”改革試點過程中，探索形成“承包權不動，經營權靈動”的做法，在穩定土地承包關系前提下較好解決了承包地細碎化問題，對鞏固和完善農村基本經營制度、助推小農戶與現代農業有機銜接、促進農業增產和農民增收起到了積極作用。

一、做好試點基礎工作，確保動員到位

做實做細試點政策宣傳。永興鎮組建由鎮村干部參加的高標準農田建設工作專班，先后召開村股東代表大會、村民組長會、自然小組群眾會30多場次，宣傳“小田并大田”試點政策，發放宣傳資料。從自種便利、流轉收入、轉移務工、降本增收等方面為農戶算好“增收賬”，動員引導農戶調整思路、轉變觀念，采取“承包權不動，經營權靈動”的做法，引導農戶將土地經營權集中到村集體，打破地界、連片整合、多塊合一的方式，提升單個地塊面積，方便機械耕作。同時尊重每一位農民的意愿、不改變土地承包關系、不減少農戶權益，確保實現“一戶一田”經營，讓農戶吃下“定心丸”，化解改革試點的阻力。

開展入戶調查摸底。茅壩村轄7個村民組23個村民自然小組1109戶，耕地面積4250畝。工作專班運用承包地確權登記測繪成果，聘請專業測繪機構以航拍圖方式，鎖定農戶承包地（除田埂）實際影像和空間位置，組織村組干部核對承包土地確權信息，收集農戶的意見、建議和訴求。統計核實區域內的田埂、溝渠、道路面積，完成區域土地現狀分布圖和現狀地物調查，登記造冊公示，圍繞單塊面積、形狀、土質、水源、排灌等要素，對區域內“小田”進行全面摸排、分類清查，建立“小田”臺賬，做到田塊基礎信息、田塊等級、合并方案、合并田塊“四個確認”，農戶在承諾書上簽字認可。這樣讓群眾看得見、看得清、看得懂，可溯源，有效化解了農戶對“小田并大田”顧慮。

二、把控項目設計源頭，確保規劃到位

科學劃定項目區。采取“承包權不動，經營權連片”方式解決承包地細碎化，達到“一平”（田塊平整）“兩通”（通水、通路）“三提升”（提升地力、產量、效益）的高標準農田項目要求。以國土空間規劃為基礎，結合糧食生產功能區布局，在銜接項目區水資源規劃、道路規劃、農村電網規劃、生態修復規劃的基礎上，確定12個村民自然小組為項目區，涉及432戶農戶1724塊1645畝承包地。

推行標準化設計。依據《高標準農田建設通則》等制度，制定差異化設計模板，明確溝渠襯砌厚度、道路荷載等關鍵設計參數。專班和設計單位深入田間地頭進行實地調研，結合當地的地形地貌、土壤條件、水資源分布以及農業產業發展規劃等因素，制定科學合理、詳細周密的高標準農田建設規劃。

做好項目全面內容規劃設計。項目規劃設計人員同村組干部群眾一起到田間、到地塊、到村界、到戶界、到水旁、到路旁、到溝旁、到林邊實地踏勘，明確項目邊界、土地利用現狀、灌排設施、交通道路現狀與可利用情況、灌排方式等。運用無人機航測、土壤探地雷達等技術，識別地下障礙物和土層結構，避免設計缺陷。因地制宜考慮道路、排灌渠道、機井、輸電線路等實體工程，以及土壤改良、肥力提升、農田防護與生態環境保持、農業科技服務等隱蔽工程建設，注重宜機化改造。

通過對項目現狀踏勘和熟悉基礎資料的基礎上，明確項目規劃的目標和任務，并結合實際就規劃思路和規劃方案情況，同村組干部和技術人員召開規劃設計初步方案論證會，通過充分征求縣鎮干部群眾和相關部門意見，編制可行性研究報告，組織專家論證，在上級審批后組織實施。規劃設計過程中，引導農民參與項目設計，讓村集體和群眾發揮主體作用，鎮村干部多次到地塊查勘，與群眾現場討論溝通構圖確認，確保一次性規劃設計到位，讓項目區耕地全部變高標準農田。

三、嚴控項目過程管理，確保施工到位

做好項目施工組織。根據招標結果，針對項目施工特點，選定有豐富施工經驗的項目經理，組織精干的施工隊伍，配備先進的施工設備，組織實施。項目經理在業主和監理工程師的監督下，嚴格履行合同，抓好生產運行和銜接，落實技術和質量措施，搞好項目施工組織管理。

嚴格技術標準與施工規范。平整土地施工，采取局部平整方案，一個大田塊為一個平整單元，減少土方運量，耕作層分批剝離，就近堆放在平整區內。土石方推高填低，盡可能做到挖填平衡，實現平整單元內土地平整的統一化。田坎施工根據土質好壞、坡度大小和方便耕作等條件來確定，以能使田坎穩定而又少占耕地為原則。根據區域地層特點，因地制宜的確定田坎為土坎或石坎。土石方分層填筑，石塊擺放平整，靠緊密實，填筑符合設計要求的土并分層壓實，同一碾壓層采用同類土壤進行填筑，非同類土應分層填筑，不能混雜鋪填。碾壓時先用履帶拖拉機預壓，再用振動壓路機碾壓。項目設計派出代表進現場做好設計服務工作，聽取現場施工、當地干部群眾合理化的意見建議，及時調整修訂設計方案，保證工程建設的順利進行。動員村內“德高望重”的村民參與，做好政策宣傳、矛盾調處和程質量監督。

嚴格項目驗收。項目建設的主體工程全部完成后，縣級組織農業、水利、財政等部門、鎮以及監理、審計等單位通過聽取匯報、查閱檔案、核實現場等多種方式開展項目驗收。驗收時邀請農戶、新型農業經營主體、村集體經濟組織代表參與，重視利益相關群體的訴求。建立硬指標考核機制，委托第三方專業機構重點檢測灌溉水利用系數、土壤有機質含量、田塊平整度等核心指標。由審計部門審計高標準農田建設中的規劃設計、工程質量、資金使用等。

統籌項目資金保障。縣財政通過專項債、國債、土地整治、水利工程建設等籌措資金，集中支持高標準農田“小田并大田”建設。投入資金對原有提灌設施進行更換泵機3套，增補泵站1座，使項目區灌溉覆蓋率達100%。同時配套灌溉、排水渠道16條共5.8公里，將降雨排至茅壩河中，排水覆蓋率達100%。結合原有道路體系，根據規劃田塊，建設33條生產道路，長9公里；同時在田面與道路高差超過50厘米的區域，修建下田坡道，方便農機進出，項目完工后道路通達率100%，機械化率100%，使整個項目區域實現“田成方、路相通、渠相連、旱能灌、澇能排、機能行”的高標準農田建設目標。

四、促進土地經營權流轉，確保靈活到位

合理劃分耕種區。項目區開展“小田并大田”試點，通過整治把不必要的田埂去掉，地塊數由1724塊減少為329塊，縮減1395塊，改后面積為1649.18畝，最小地塊面積0.44畝，最大地塊面積46.16畝，平均地塊面積5畝。土地集中連片后，村集體根據區域耕種條件和土質不同，把耕地劃分為一、二兩個等級，確定700元和500元兩種土地經營權流轉價位，供農戶和經營主體選擇。村集體在征求村民意見基礎上，讓愿意繼續種地的農戶優先選擇靠家靠路的位置，形成自種區。讓不愿種地的農戶，把土地委托給村集體集中對外流轉，形成租種區。目前共有74戶農戶選擇自種共516畝，有358戶農戶委托村集體集中流轉1133.18畝。

規范自種區管理。自種區實行一戶一塊田，由農戶自行選擇，承包面積大于自種區田塊面積的，不足部分由村集體發放土地流轉費。承包面積小于自種區田塊面積的，農戶向村集體繳納超出部分土地流轉費。使用不同等級的土地，要按不同的價位計算流轉價格，確定農戶補交或集體補發差額部分。農戶需要返鄉種田，可在春節前向村集體提出申請，村集體給予優先調劑安排。

規范經營權流轉。對租種區的土地經營權進一步完善農戶書面委托協議，建立由村集體統一對外流轉機制，引入新型農業經營主體，嚴格落實資格審查、項目審核和風險防范制度，保證村集體管理有效，農戶收益不受損。流轉合同實行一年一簽訂，每年元旦至春節期間簽訂合同，合同簽訂后即繳納土地經營權流轉費。對于一訂多年的土地經營權流轉合同，要繳納風險保證金，并到鎮農業農村發展服務中心備案，切實維護村集體、農戶與經營主體的土地權屬關系。

“小田變大田”改革后，茅壩村將“租種區”土地流轉給包括湄潭茅壩龍脈皇米有限公司、湄潭久陽農業種植專業合作社等8家新型農業主體經營，重點做好水稻、油菜等作物輪作，有效優化了產業結構。同時建立了育秧、犁田、插秧、收割、烘干的水稻全程機械化社會化服務體系，提升了糧食產量和農業生產效益。據種植戶劉明方介紹，“小田并大田”，最大的好處是能用上大型農機了。現在種一畝大粒香稻谷，流轉費+全程機械化社會化服務等總計成本約1400元，每畝產900斤干稻谷，茅壩龍脈皇米有限公司每斤收購價3.4元，收入3060元，減去成本后每畝收益達1660元，種地效益還是很可觀的。他去年種植僅20畝，今年與王建權合作，簽訂了200畝的土地經營權流轉協議。截至目前，試點項目區內的農戶已簽訂委托流轉協議358份，村集體與經營主體簽訂土地經營權流轉協議8份，流轉土地1130多畝，村集體每年每畝收取土地流轉管理服務費50元，每年村集體增收近8萬元。

五、完善農田管護機制，確保管護到位

研究制定了《湄潭縣農田建設項目工程管護實施細則》。明確管護主體。屬于保修期內的農田基礎設施工程，由施工單位負責管護。保修期滿后，按照“誰受益、誰管護，誰使用、誰管護，誰損壞、誰修復”原則，開展建后管護工作，村組和新型經營主體配備管護人員和管護設備，農戶負責自耕區域設施管護。

建立管護清單。農田資產移交后，按規定辦理工程及管護工作交接手續，建立管護清單，對排灌設施、耕地、地力的管護，明確范圍以及管護要求和措施，確保農田基礎設施保護完好，不發生破壞耕地行為，確保土壤的肥沃程度穩中有升。

落實管護責任。設立工程管護資金專賬，安排資金用于毀損農田基礎設施修復。將日常管護行為明確寫入土地經營權流轉合同，落實經營主體在租種區域內的設施管護責任。建立管護檢查制度和各類設施管護作業規程等，鼓勵農民參與建后管護，優先從低收入農戶中聘請管護員，并組織管護人員培訓，做好農田基礎設施日常巡查、檢修與保護，協助有關部門處理舉報和制止破壞農田基礎設施和農田生態環境的行為，協助組織實施損毀農田基礎設施修復，堅決遏制“非農化”、防止“非糧化”，避免耕地撂荒。

作者簡介：陶通艾，貴州省湄潭縣委改革辦副主任；莫仁超，貴州省湄潭縣農村改革試驗工作中心主任。來源:《中國鄉村發現》2025年3期