撤街設鎮，撤居建村！什么信號？

文|凱風

“逆向”區劃調整，來了。

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撤居建村，突然來了。

據《南方周末》報道，內蒙古赤峰市寧城縣兩社區正式改建為村，一改長期以來的“村改居”的擴張潮流。

與此前重慶“三區合一”設立兩江新區、佛山借助機場建設微調擴容不同，“撤居建村”屬于不折不扣的“逆向”區劃調整。

縣與區，鎮與街道，村與社區，看似級別相當，但無論名稱還是實際定位，都截然不同。

社區與市轄區、街道一樣都是城鎮化形態，而村、鄉鎮、縣則是鄉村管理單元，多以農業為主。

長期以來，城鎮化突飛猛進，撤縣設區、撤鎮設街、撤村建居，成為城市擴張的不二選擇。

但近年來，撤居設村、撤街設鎮乃至撤區復縣開始出現，個別地區隱隱有了“逆城市化”的跡象。

早在幾年前，黑龍江多地就已先行一步，伊春、齊齊哈爾多條街道被撤銷，改設為鎮，引發普遍關注。

不只是鄉鎮層面，區縣層面也有動作。

2019年，伊春一次性撤銷15個區，改為4縣4區。當然，這些市轄區多數都是林區，有其特殊性。

這種情況，同樣不局限于北方。

去年初，安徽省銅陵市樅陽縣擬合并多個村和社區，部分社區與村合并為新的行政村。

這種場景，未來或許在更多地方上演。

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撤街設鎮、撤居建村，什么信號？

當前，城鎮化仍在大力推進。2024年城鎮化率達到67%，2030年有望站上70%大關，短期并無“逆城市化”之說。

一些地區之所以出現“逆向”區劃調整，主要出于糾偏，扭轉過度追求城市擴張帶來的“假性城鎮化”問題。

一些地方的“村改居”，名字是社區，運作方式還是村的模式，且以農業為主，名不副實。

但更深層次的問題在于，部分地區人口規模持續收縮，傳統產業遭遇調整，不再適合增量擴張模式。

率先推進“撤街設鎮”的黑龍江伊春市，常住人口從118萬人減少到81萬人，10多年時間少了近1/3。

這一次進行“撤居建村”的內蒙古寧城縣，常住人口從55萬減少到47萬人。

龍瀛團隊最新研究表明，2010年~2020年，全國共有1500多個區縣人口減少，占比超過一半，部分地區人口連續減少。

人口收縮或傳統產業衰退，原本適應城市發展模式的區劃不合時宜，不僅財政成了難以承受之重，轉型發展也受到一定掣肘。

且不說市轄區、街道設立標準更高，一般都有經濟、人口、面積和社會發展指標，不能隨意設立。

如果沒有城市功能，產業上仍以農業為主，即使變成區/街/社區，也只有名頭上的好聽，而無太多實質意義。

因此，從市轄區到縣域，從街道到鄉鎮，從社區到行政村，既是直面現實的務實調整，也有望打開新的發展空間。

這在區縣和鎮街層面體現得尤為明顯。

雖然級別相當，但市轄區要服從城市統籌規劃管理，而街道則是派出機構，財權事權都不獨立，而縣和鄉鎮則擁有自主的財政支配、土地規劃權限。至于戶口，城鎮戶口在過去或許還有吸引力。

隨著城鄉二元戶籍取消，90%以上地市放開零門檻落戶，城鎮戶口不再稀缺，農村戶口的含金量不降反升。

更何況，回歸鄉鎮和村莊，還能享受“鄉村振興”的紅利，未必沒有好處。

03

收縮型市縣，何去何從？

前不久，中央城市工作會議首提“兩個轉向”：城鎮化從高速增長到穩定發展，城市發展從大規模增量擴張到存量提質。

發展模式之變，意味著大拆大建大擴張的發展路子行將終結，強省會擴張戛然而止，而收縮型市縣到了調整時刻。

事實上，過去幾年，政策層面已經釋放了諸多信號。

去年初，民政部有關負責人在《學習時報》刊文，提出“探索人口收縮地區行政區劃優化路徑”。

早在幾年前，官方就已提及“穩妥調減收縮型城市市轄區，審慎研究調整收縮型縣（市）”。

近期發布的城市頂層文件也明確，推動中小城市結合常住人口變動趨勢，動態優化基礎設施布局、公共服務供給，按程序穩慎優化行政區劃設置。

區劃調整牽一發動全身，涉及諸多利益，“審慎”、“穩慎”是必然的。

可以說，收縮型市縣的區劃調整雖是大勢所趨，但短期不會大刀闊斧。

其實，市縣撤并、撤街設鎮并非倒退，而是“瘦身健體”的新開始。

倒逼轉型發展，精兵簡政，輕裝上陣，反而有了做大做強的新可能。