日本人不缺米，為何吃不起米飯？真相：只因"農(nóng)協(xié)"是自民黨"票田"

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農(nóng)業(yè)協(xié)同組合（簡稱“農(nóng)協(xié)”）是日本農(nóng)村中以流通為主的經(jīng)濟組織，也是日本最大的農(nóng)業(yè)和農(nóng)民團體。農(nóng)協(xié)遍及農(nóng)村各地，幾乎所有的農(nóng)戶都是它的成員。農(nóng)協(xié)從機能之廣泛、規(guī)模之龐大和組織之牢固上來說，超過任何其他團體，所以作為一個壓力團體，它是一個不可忽視的存在。

1、日本農(nóng)協(xié)的重要性

日本的農(nóng)協(xié)，是根據(jù)1947年制定的《農(nóng)業(yè)協(xié)同組合法》而建立的。但它的前身“產(chǎn)業(yè)組合”早在本世紀(jì)初就出現(xiàn)了。農(nóng)協(xié)的組織機構(gòu)基本上是按日本行政區(qū)劃建立起來的，分為中央、地方(都道府縣)和基層（市町村）三級，大體上呈金字塔型，擁有正式會員556萬人，非正式會員235萬人（其中包括7萬團體會員)。業(yè)務(wù)活動范圍包括信用、販賣、購買、福利、營農(nóng)指導(dǎo)等領(lǐng)域。從某種意義上說，農(nóng)民離不開農(nóng)協(xié)，就像工人離不開工廠一樣。近年來隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)共同化的進展，農(nóng)協(xié)在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和流通方面發(fā)揮著越來越大的作用。

作為利益團體，農(nóng)協(xié)具有兩個明顯的特點，一是它具有較強的政治依附性，二是它對政治有較強的制約力。

一般地說，農(nóng)協(xié)是個體農(nóng)民自主結(jié)合的組織。在西歐各國，農(nóng)協(xié)的“自主性”體現(xiàn)的比較明顯。但在日本，農(nóng)協(xié)卻常常受政府的強有力的保護和干涉，政府通過各種政策和財政手段來擴大，發(fā)展農(nóng)協(xié)的組織和業(yè)務(wù)活動，并把基層農(nóng)協(xié)作為貫徹其農(nóng)村和農(nóng)業(yè)政策的立腳點，把農(nóng)協(xié)作為行政部門的輔助機構(gòu)。所以無論從形式上還是從實質(zhì)上，都可把農(nóng)協(xié)視為半官半民的團體。有“第二村政府”和“經(jīng)濟政府”之稱。

但是，另一方面，農(nóng)協(xié)又是政府的“壓力團體”。農(nóng)協(xié)利用自己人多勢眾的優(yōu)勢和在農(nóng)村中的壟斷地位，通過“選票武器”，對政府制定農(nóng)業(yè)及農(nóng)協(xié)政策方面施加壓力，以期達到對農(nóng)協(xié)有利的目的。要求政府提高大米收購價格、限制農(nóng)產(chǎn)品進口自由化、增加對農(nóng)業(yè)的補助金等，都是歷年來農(nóng)協(xié)的主要利益要求。

農(nóng)協(xié)的利益要求主要通過“全國農(nóng)協(xié)中央會”反映到政府決策系統(tǒng)，并對決策系統(tǒng)施加壓力，使農(nóng)協(xié)的利益要求得到實現(xiàn)。

另一方面，農(nóng)協(xié)中央會也協(xié)助政府實施農(nóng)業(yè)政策，并將政策實施后的情況反饋到?jīng)Q策系統(tǒng)，進一步使國家的農(nóng)業(yè)政策朝著有利于自己的方向發(fā)展。

“農(nóng)協(xié)”是目前唯一可以對日本政治施加影響的農(nóng)業(yè)團體。

農(nóng)協(xié)的主要利益要求有：要求政府提高農(nóng)產(chǎn)品收購價格（特別是大米價格)，爭取更多的政府農(nóng)業(yè)補助金和反對農(nóng)產(chǎn)品進口自由化等。

第二次世界大戰(zhàn)后，日本繼續(xù)沿用1942年制定的《糧食管理法》，農(nóng)民必須按照國家規(guī)定的價格把產(chǎn)品賣給政府，這在當(dāng)時緩解糧食危機、調(diào)節(jié)需求關(guān)系方面起了一定積極作用。

但是，50年代以后，政府實行糧食增產(chǎn)政策，60年代又推行《農(nóng)業(yè)基本法》，使糧食供求關(guān)系發(fā)生變化，乃至出現(xiàn)大米過剩的問題。但在農(nóng)協(xié)的強大壓力下，即使大米過剩，政府也未能廢除《糧食管理法》，大米收購價格遠遠高于銷售價格，這種購銷倒掛的價格政策雖然縮小了工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品的價格剪刀差，但卻大大增加了政府的財政負擔(dān)。

例如，1984年100公斤大米的批發(fā)價為7079日元，收購價卻是1.72萬日元，再加上流通過程中的費用，收購100公斤大米價格補貼為1.172萬日元。從60年代后半期開始，政府每年的糧食管理特別會計赤字都在數(shù)千億日元以上。因此，圍繞大米收購價格問題，農(nóng)協(xié)和政府之間每年都要進行一番馬拉松式的交涉。

2、自民黨的“票田”

對農(nóng)協(xié)來說，與米價問題同等重要的是農(nóng)業(yè)補助金問題。在國家財政預(yù)算中，補助金所占比重高達三分之一，其中農(nóng)業(yè)系統(tǒng)所占比重最大。農(nóng)業(yè)中的補助金大多用于農(nóng)田水利建設(shè)及土地改良事業(yè)，購買大型農(nóng)用機械、修建農(nóng)業(yè)設(shè)施和改良品種等。

原則上，農(nóng)戶、農(nóng)戶集體、農(nóng)協(xié)以及其他地方公共團體，凡是根據(jù)國家農(nóng)業(yè)政策和法令，并按照國家規(guī)定的一定標(biāo)準(zhǔn)進行生產(chǎn)的事業(yè)，報請國家主管部門批準(zhǔn)，并納入預(yù)算計劃，均可享受國家資金補助。但是，基層農(nóng)協(xié)是國家補助金的最大受益者，政府補助金一般是通過基層農(nóng)協(xié)發(fā)放的。在1981年度總共3萬億日元的“農(nóng)林水產(chǎn)預(yù)算”中，各類補助金便占去2萬億日元。

因此，力爭得到更多補助金也是農(nóng)協(xié)向決策系統(tǒng)施加壓力的主要目標(biāo)之一。

另外，限制農(nóng)產(chǎn)品進口也同農(nóng)協(xié)的利益緊密相關(guān)。由于日本農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模狹小，盡管土地生產(chǎn)率較高，但勞動生產(chǎn)率比其他國家低得多。例如美國每個農(nóng)業(yè)勞動力負擔(dān)的耕地為62公頃，平均生產(chǎn)8.75多萬公斤糧食、5300多公斤肉類，分別是日本的72倍、32倍和25倍。這樣，就使日本國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品的銷售價格比進口價高出數(shù)倍。1986年日本國產(chǎn)米每公斤為392日元，美國米出口價格為90至95日元，日本是美國的4倍。

這種狀況使得日本農(nóng)業(yè)只有在國家關(guān)稅保護下以及在政府財政大量補貼下才能正常經(jīng)營。因此，反對農(nóng)產(chǎn)品進口自由化、限制農(nóng)產(chǎn)品進口是農(nóng)戶的切身利益，也是農(nóng)協(xié)向決策系統(tǒng)施加壓力的主要目標(biāo)之一。

農(nóng)協(xié)雖然擁有雄厚的經(jīng)濟實力，但根據(jù)日本法律，享受國家補助金的行業(yè)不得為政黨提供政治捐款。所以，農(nóng)協(xié)作為壓力團體，對日本政治施加影響的主要手段是依靠其強大的聚集選票的能力，所以農(nóng)協(xié)有自民黨“票田”之稱。

選票是農(nóng)協(xié)最重要的斗爭武器。在農(nóng)村地區(qū)選舉時，農(nóng)協(xié)支持與否，對議員能否當(dāng)選有決定性影響，因為農(nóng)協(xié)成員的一切活動，都牢牢地掌握在農(nóng)協(xié)職員手中。

根據(jù)法律，農(nóng)協(xié)不得參與政治活動，所以選舉時，農(nóng)協(xié)都是以××農(nóng)民政治聯(lián)盟的名義進行活動，實際上是一套班子兩個招牌，選舉時農(nóng)協(xié)職員以辦理農(nóng)協(xié)業(yè)務(wù)為名，走村串戶去分發(fā)、收集選票。有時以召開座談會、研修會等名義，把農(nóng)民召集到一起，進行選舉活動。

日本農(nóng)民的共同體意識較強，加之與農(nóng)協(xié)職員都有固定的聯(lián)系，農(nóng)民在日常生產(chǎn)和生活中有求于農(nóng)協(xié)之處甚多，不敢得罪，所以農(nóng)協(xié)在選舉時號召力很大，選票相當(dāng)集中，實際上也是“農(nóng)協(xié)總動員式選舉”。

正由于農(nóng)協(xié)握有選票武器，所以國會中支持農(nóng)協(xié)的議員很多，僅自民黨系統(tǒng)就超過200名。國會中有許多農(nóng)林系議員集團，例如振興農(nóng)村議員協(xié)會、農(nóng)政研究會、農(nóng)業(yè)再建懇談會、農(nóng)政改革同志會等。這些議員組成的“農(nóng)林族”在國會中勢力最大，被稱為“無敵的農(nóng)林族”。正因為如此，無論是執(zhí)政黨，還是行政機關(guān)，都不可能忽視農(nóng)協(xié)的要求。

農(nóng)協(xié)對決策系統(tǒng)施加影響的方式比較簡單，主要是通過協(xié)商對話進行，即選派代表與有關(guān)官員頻繁接觸，并舉行一定規(guī)模的集會，向政府施加壓力。這些活動，日本稱之為“陳情活動”。

決定大米收購價格是農(nóng)協(xié)一年一度最大的陳情活動。一般是每年春季，農(nóng)協(xié)中央會提出價格要求，并與農(nóng)林省官員接觸，與此同時，各地農(nóng)協(xié)的米價對策本部與地方議員及行政官員對話。

入夏后，在各地分頭召開米價大會，約請當(dāng)?shù)爻錾淼膰鴷h員參加，然后各地代表云集東京召開全國米價大會，出席大會代表逾萬人，國會議員近半數(shù)。在這種形勢推動下，國會中的“農(nóng)林族”議員也積極活動，給政府施加壓力。

例如，1986年米價審議會本擬把國產(chǎn)大米的政府收購價比1985年下降3.8%，因遭到農(nóng)協(xié)和國會農(nóng)林邦議員的強烈反對，最后由當(dāng)時的首相中曾根裁定，米價未變。

在爭取補助金問題上，農(nóng)協(xié)采取的方法、步驟與米價問題大體相同，但在反對農(nóng)產(chǎn)品進口自由化問題上，除開展“陳情運動”之外，有時也采取發(fā)動農(nóng)戶上街示威游行的方式，以擴大影響，增加壓力效果。

3、“半官半民”的性質(zhì)

根據(jù)日本《公職選舉法》，像農(nóng)協(xié)這種接受政府補助金的團體是禁止為選舉捐款的。但實際上，農(nóng)協(xié)也在偷偷摸摸為政治家捐款。1969和1972年大選時，農(nóng)協(xié)以“農(nóng)業(yè)政策研究會”的名義，分別捐款5690萬日元和9560萬日元，1968年和1971年參議院選舉時，也捐款1880萬日元和2330萬日元。這就是后來被揭發(fā)出來的所謂“農(nóng)協(xié)黑霧事件”。這些捐款數(shù)目不大，與經(jīng)濟團體相比是小巫見大巫，對接受捐款的競選議員來說也是杯水車薪。不過，在金權(quán)政治肆虐的日本，農(nóng)協(xié)和政治家之間還是否存在著未被揭露的“黑霧”就不得而知了。

本來，農(nóng)村一向是社會保守勢力的地盤，也是執(zhí)政的自民黨的社會基礎(chǔ)，所以作為壓力團體，農(nóng)協(xié)的政治影響僅次于經(jīng)濟四團體。但是，近年來，農(nóng)協(xié)的這種政治優(yōu)勢在明顯減退，這是因為，第一，農(nóng)業(yè)人口逐年減少，削弱了農(nóng)業(yè)利益集團的力量。日本總農(nóng)戶由1950年的618萬戶減至1991年的378.9萬戶；農(nóng)業(yè)就業(yè)人口由1955年的1585萬人下降到1991年的463萬人。

第二，農(nóng)民性質(zhì)發(fā)生變化，兼業(yè)農(nóng)戶占85%以上，大城市近郊的農(nóng)協(xié)甚至成為無農(nóng)業(yè)、無農(nóng)民的“城市農(nóng)協(xié)”。農(nóng)村利益的多樣化和農(nóng)村的“脫農(nóng)化”，削弱了農(nóng)業(yè)利益集團的凝聚力。

第三，政府對農(nóng)業(yè)的高補貼政策越來越遭到國內(nèi)其他利益集團的反對，在農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易自由化方面也受到以美國為首的國外壓力。

因此，日本政府不得不考慮改變以往的農(nóng)業(yè)政策，其中爭論最激烈的是大米自由化問題。到1991年底為止，除大米之外，日本的農(nóng)產(chǎn)品基本上都實行了進口自由化，大米是日本農(nóng)民維護自身利益的最后一個堡壘。但是，在強大的國內(nèi)外壓力下，細川護熙政府不得不決定部分開放大米市場。

由于以上種種原因，農(nóng)協(xié)這塊自民黨的“票田”正在縮小，農(nóng)協(xié)和自民黨政權(quán)之間的矛盾越來越激化。

但是，從根本上講，自民黨的國內(nèi)基礎(chǔ)在財界，國際基礎(chǔ)是日美關(guān)系。所以在涉及財界利益和日美關(guān)系的大米自由化問題上，自民黨最終還是冒失去“票田”的危險，犧牲了農(nóng)民的利益。

不過，從戰(zhàn)后日本農(nóng)業(yè)政策的總體上講，自民黨政權(quán)還是采取了諸多保護和扶植農(nóng)業(yè)的措施（例如發(fā)放補助金，農(nóng)民改水田為旱田時予以經(jīng)濟補償，發(fā)展水果、蔬菜生產(chǎn)等)，也起到了穩(wěn)定票田的作用。

總之，雖然農(nóng)協(xié)和日本政治之間的利益交換關(guān)系在不斷發(fā)生變化，但農(nóng)協(xié)“半官半民”的性質(zhì)及其對政府在財政上的依附關(guān)系，決定了它基本上還是自民黨政權(quán)的一股支持力量。

4、官僚集團的作用

在日本，政界和官界是兩個不同的概念。政界主要是指政黨和國會活動領(lǐng)域，即從事政治活動的集團。官界是指以高級行政官僚為核心的官僚集團。

政、官、財一體化，是日本政治的一個顯著特點。

日本官僚制的原型可以追溯到一個世紀(jì)以前。早在1887年，日本就制定了文官考試制度，規(guī)定除次官、局長和知事由天皇任命外，其余文官一律經(jīng)考試合格后方可錄用。

第二次世界大戰(zhàn)后，根據(jù)重新制定的《日本國憲法》和《國家公務(wù)員法》，日本的官僚制度有了較大變化，官僚由“天皇的官吏”變?yōu)椤皣竦墓汀保珜嶋H上，戰(zhàn)后公務(wù)員制度，不但保留了戰(zhàn)前官僚制的特點，而且官僚的地位和作用更加強化。

第一，中央各省廳之間的“割據(jù)性”仍然很強，橫向之間相互掣肘，而縱向之間，特定官廳與特定產(chǎn)業(yè)之間聯(lián)系密切，形成上下一氣的利益集團體系。

例如大藏省（財政部）與金融業(yè)界、通商產(chǎn)業(yè)省與制造業(yè)界、運輸省與運輸業(yè)界、農(nóng)林水產(chǎn)省與農(nóng)業(yè)團體。同時，特定大臣與特定派閥之間也形成相互勾結(jié)的網(wǎng)絡(luò)。這樣，官僚集團與相關(guān)利益團體之間相互串通，形成一個官民結(jié)合的利益集團體系。這一特點在為申請補助金而展開的“陳情活動”方面體現(xiàn)的最為充分。

戰(zhàn)后初期，日本實行經(jīng)濟緊縮政策，補助金在政府財政預(yù)算中所占比重很小。50年代中期以后，隨著經(jīng)濟的恢復(fù)和發(fā)展，投入工農(nóng)業(yè)和公共事業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)的補助金急劇增加。

1977年度各種名目的補助金共18.36萬億日元，占當(dāng)年度一般會計歲出總額的65%，中央省廳的官僚負責(zé)管理和分配多達數(shù)百種的補助金，各利益團體為獲取更多補助金而四處活動，政治家為鞏固和擴大自己的選舉地盤，也積極參與利益集團的“陳情活動”。

這樣，中央官僚集團的權(quán)限、利益集團的利益和自民黨議員的地盤這三者，用補助金這條金錢鎖鏈維系在一起，形成“三位一體”的“陳情體系”。三者均可從中得到各自的利益。這是政官財一體化的形態(tài)之一。

第二，戰(zhàn)后日本的官僚制，雖然廢除了戰(zhàn)前那種身份等級制度，但在官僚階級內(nèi)部，仍然有嚴格的等級觀念。在考核、晉升制度以及上下級關(guān)系上，都殘存著等級森嚴的傳統(tǒng)。

日本的國家公務(wù)員考試分若干等級，競爭激烈。例如，1969年報考高級職員（甲種）人數(shù)為17973人，被錄取的只有1306人，合格率只有7.3%。被錄取者大都是名牌大學(xué)出身，尤其以東京大學(xué)為最多。例如在1980年的國家公務(wù)員考試錄取的1059名人員中，東京大學(xué)出身者為519人，接近總數(shù)的50%，歷年情況大體如此。所以有人說，東京大學(xué)是日本高級官僚的預(yù)備學(xué)校。

東大畢業(yè)生合格率高，固然是因為那里人才濟濟，具有一定的實力，但是，官僚集團對東大畢業(yè)生的偏愛也是一個主要原因。厚生省一位干部曾不無自夸地說：“我當(dāng)人事科長的時候，非東大畢業(yè)生不用。”也有人指出，“考試出題的內(nèi)容多以東大教學(xué)內(nèi)容為依據(jù)”。這些話未必完全可信，但日本官僚集團幾乎被東大出身的人所把持，則是長期以來的既成事實。

通過高級公務(wù)員考試合格者，等于拿到了官僚制度的“特快”車票，一般晉升都很快，那些“持普通車票”的一般職員無論工作怎樣努力也趕不上。而且高級官僚退休后，無論是從政當(dāng)議員，還是“下凡”到民間企業(yè)，都會得到顯赫的地位和優(yōu)厚的待遇。這都是其他人所望塵莫及的。

第三，官僚集團在立法過程中的作用。

日本國憲法第41條規(guī)定：“國會是國家的最高權(quán)力機關(guān)，是國家唯一的立法機關(guān)”。但實際上，所謂國會立法，只是徒具形式而已，在立法過程中實際發(fā)揮作用的是官僚集團。

日本的法律草案，大體分為內(nèi)閣提出的法案和議員提出的法案，其中由內(nèi)閣提出的法案占絕大多數(shù)，而且通過的可能性也最大，例如1967年的第55屆特別國會上共提出252件法案，其中由眾參兩院議員親自制定的“議員法案”只有56件，占總數(shù)的22%，而且這56件中只有6件獲得通過，只占通過法案總數(shù)171件的3%左右，其余97%的通過法案屬于官僚立法。

又如在1968年12月至1969年8月的第61屆國會上，由眾議院議員提出的58項法案中只通過4項，而內(nèi)閣提出的113項法案中通過了63項。

日本的官僚立法數(shù)量多，通過率高的主要原因是，日本的官僚集團在制定、執(zhí)行國家政策和立法過程中握有很大實權(quán)，屬于實務(wù)型官僚，而且由于實行終身雇傭制和年功序列制，這些人為了在“出世競爭”中立于不敗之地，一般比較盡職盡責(zé)，熟悉業(yè)務(wù)。

而日本的政治家，由于把主要精力和時間都用于競選，對立法過程缺乏興趣和必要的知識。

所以議員提出的法案往往不得要領(lǐng)，國會通過法案時，也只是充當(dāng)表決機器而已。國會開會時，最忙的還是內(nèi)閣官僚。例如1968年召開國會期間（會期150天)，各省廳準(zhǔn)備的答辯資料，首相備用的1400余件，大臣備用的約3000件。大臣答辯時，局長要作為“政府委員”陪同出席，處長、副處長則作為“隨員”暗中幫忙。

據(jù)統(tǒng)計，“政府委員”出席國會次數(shù)平均21次，有的甚至多達50次以上。官僚在國家決策過程中的作用還不限于此。國會立法固然是國家決策的重要形式，但事實上，很多重要政策并非采取法律形式，而是由行政機關(guān)自行決定。

例如，外交政策可以作為內(nèi)閣的“專權(quán)事項”決定之；本應(yīng)由國會審議的法案，內(nèi)閣亦有權(quán)以“政令”或“通告”的形式?jīng)Q定之；內(nèi)閣有權(quán)決定總理大臣的施政綱領(lǐng)或其他基本政策大綱等重要方針政策。

（正文完）

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