健全完善第三方介入機制 深入推動涉法涉訴矛盾糾紛多元協同有序化解

作者|張潤

責編|苑航

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為深入學習貫徹黨的二十大和二十屆三中、四中全會會議精神，堅持和發展新時代“楓橋經驗”，深入推動矛盾糾紛源頭化解、多元化解和有序化解，中國法律咨詢中心牽頭、中國人民公安大學組成課題組對“第三方介入涉法涉訴矛盾糾紛化解的實踐探索與機制完善”（以下簡稱“第三方介入機制”）開展專題研究。課題組對最高人民法院訴訟服務志愿專家制度實施情況及各地探索實踐進行了全面考察，系統總結取得的成績與經驗，科學分析面臨的困境與成因，有針對性地提出了完善“第三方介入機制”的若干建議。

第三方介入涉法涉訴矛盾糾紛化解的寶貴經驗

律師、法學專家、心理咨詢師等第三方主體，以其中立性和專業性的角色開展釋法說理、答疑解惑、普法宣傳、心理疏導、社會監督等工作，為化解信訪矛盾發揮了積極作用，取得了良好效果。實踐證明，涉法涉訴信訪引入第三方介入是化解矛盾糾紛的有效途徑。課題組形成以下基本認識。

第一，堅持以習近平法治思想為根本遵循。習近平總書記高度重視矛盾糾紛預防化解法治化，強調要通過法治思維和法治方式解決群眾切身利益問題，將非訴訟糾紛解決機制挺在前面，統籌多元調解力量，確保矛盾糾紛化解在法治軌道上進行，推動涉法涉訴矛盾糾紛源頭化解、多元化解和有序化解。這為我們做好第三方介入涉法涉訴矛盾糾紛化解工作提供了根本遵循。

第二，堅持黨的領導是政治保障。在第三方介入過程中，黨的領導不僅確保了相關工作的正確政治方向，還能夠強力統籌協調各方資源，推動“第三方介入機制”落地見效。

第三，堅持以人民為中心是基本立場。第三方介入要求第三方始終將當事人利益置于首位，關注當事人的情感需求和深層利益訴求，確保解紛過程和結果符合當事人期待。此外，堅持和發展新時代“楓橋經驗”，也要求充分調動群眾的積極性，鼓勵其參與糾紛化解，形成多元共治的糾紛解決格局。

第四，堅持問題導向與實質解紛是基本要求。第三方介入以實質解決糾紛為核心，而非形式上的簡單參與，通過多元化解機制和協同治理，實現涉法涉訴矛盾糾紛有效化解。

第五，堅持頂層設計與地方探索相結合是重要方法。中央政法委《關于建立律師參與化解和代理涉法涉訴信訪案件制度的意見（試行）》等政策文件，為第三方介入提供了基本依據和政策支持。各地立足頂層設計框架，根據地域特點和需求，在實踐中不斷探索創新第三方介入的工作模式和方法，提高了化解涉法涉訴矛盾糾紛的效率和質量。

第三方介入涉法涉訴矛盾糾紛化解的現實困境

一是制度定位有待明確。目前，缺乏專門的法律法規對第三方介入的具體情形、程序和權限進行詳細規定，導致實踐中各地做法不一。第三方與司法機關、行政機關的職責存在交叉，容易因職責不清導致推諉或重復介入等問題。

二是信息共享機制缺乏。第三方介入普遍采用坐班值守的形式，由第三方對駐點單位匯報接談咨詢情況。除少數地區建立了第三方服務信息工作平臺外，各系統缺乏互聯溝通機制，化解工作的前瞻性、系統性和針對性明顯不足。

三是經費保障制度不足。目前，部分省份已將律師代理申訴的費用納入省級財政預算或納入法律援助范圍，但是其他第三方介入主體的資金還缺少保障。

四是參與機制有待優化。第三方介入的啟動條件、參與方式、意見采納機制等程序性規定不完善，影響了化解工作的規范性和公信力。除律師代理申訴制度外，其他第三方介入情形還缺乏相應制度設計和系統保障。

制約第三方介入涉法涉訴矛盾糾紛化解的因素

一是當事人層面：思想認識存在偏差。從當事人角度看，“信權不信法”的觀念仍在，部分當事人對法律程序和司法權威缺乏信任。同時，第三方易被當事人誤解為司法機關的“說客”或者非屬司法機關的“外部勢力”，心理上存在天然的不信任，從而質疑其中立性，抵制第三方介入。

二是司法機關層面：銜接機制不順暢。由于缺乏統一的規范和標準，導致第三方參與的啟動條件、案件范圍、操作流程等不明確，案件在司法機關與第三方介入之間銜接不暢，“第三方介入機制”實際運行效果欠佳。

三是協同治理層面：協作機制不完善。在矛盾糾紛化解過程中，不同部門和第三方之間的信息共享不暢，存在信息壁壘，可能導致重復勞動、矛盾激化等問題。例如，公安機關、法院、檢察院與第三方介入組織之間缺乏統一的信息平臺，影響案件的整體處理效率。

完善第三方介入涉法涉訴矛盾糾紛化解的建議

進一步明確第三方介入涉法涉訴矛盾糾紛化解的定位。其一，深化訴訪分離改革。訴訪分離是信訪工作法治化的重要原則和具體舉措，目的是避免因訴訪界限模糊導致信訪渠道承載過多司法訴求。深化訴訪分離改革，需要堅持依法有據、分類處理的基本原則，完善訴訪案件的甄別方法，優化訴訪協調銜接，明確各部門職責，健全和完善多元解紛機制，推動涉訴信訪矛盾糾紛實質性化解。其二，厘清職能邊界。第三方介入的主要工作包括釋法說理、情感疏導、監督建議以及協調溝通等，這就要求正確處理第三方與相關主體的關系。一方面，第三方應保持中立性，確保其職能行使的公信力；另一方面，第三方需保持獨立性，對司法機關的處理過程和結果進行監督，并提出改進意見。

進一步優化第三方介入涉法涉訴矛盾糾紛化解的機制。一是完善涉法涉訴案件信息收集機制。司法機關應在第三方介入前全面收集案件相關信息，在第三方介入時及時與其溝通，梳理矛盾焦點和關鍵問題，推動矛盾糾紛解決。二是增強第三方介入適配度。可根據排班專家擅長的領域，有針對性地安排或預約案件當事人，提升第三方主體與案件之間的適配度。三是提高第三方介入標準化水平。目前，第三方介入服務的標準“彈性”較大，不同專家對案件釋法和建議的尺度把握不同。建議總結典型案例，形成指導性文件以統一尺度。四是健全案件反饋機制。第三方對案件評查的結果及提出的專業建議，司法機關應充分考慮，如采納應及時向第三方反饋案件處理結果；如不予采納應書面回復并說明理由。五是建立介入效果評估機制。定期對“第三方介入機制”的效果進行評估，收集當事人、辦案機關和第三方的意見，分析存在的問題，并提出改進措施。

進一步健全第三方介入涉法涉訴矛盾糾紛化解的支持體系。一是強化立法和制度支持。推動第三方介入立法或出臺中央層面指導意見，明確第三方介入的范圍、程序和責任，制定第三方介入的操作規范或實施細則，讓第三方參與有法可依。二是強化經費支持。對第三方介入的經費保障進行系統考量，通過政府購買服務等方式提供經費保障，由第三方負責日常工作的組織機構統籌規劃。三是強化激勵措施。通過“物質+精神”雙重正向激勵機制，調動第三方積極性，增強其榮譽感，讓專家“留得住、愿服務”。四是強化信息支持。推進大數據、人工智能在涉法涉訴矛盾糾紛預警與化解中的應用，通過技術賦能實現矛盾預警從“經驗判斷”向“數據驅動”轉變，糾紛化解從“分散作戰”向“協同智能”轉型，社會治理從“末端處置”向“源頭預防”深化。

進一步依托綜治中心實現矛盾糾紛源頭化解、多元化解與有序化解。堅持和發展新時代“楓橋經驗”，推進綜治中心規范化建設，將第三方介入涉法涉訴矛盾糾紛化解與推進綜治中心規范化建設緊密結合起來，形成多元治理格局。首先，加快綜治中心立法進程。可以借鑒接訴即辦、信訪領域立法經驗，推進綜治中心相關立法，明確職責權限、體制機制、保障措施，提升綜治中心在社會治理中的履職效力和公信力。其次，進一步打通“數據壁壘”。將多部門數據匯集于綜治中心信息平臺，一體化比對、排查矛盾糾紛線索，強化信息支撐，提升矛盾糾紛化解質效。最后，持續加強專職人民調解員隊伍建設。多渠道充實專業社會力量，通過定期培訓、共商研討、案后總結等方式提升其矛盾糾紛化解能力。

進一步深化二審、再審制度改革，完善當事人權利救濟制度。部分涉法涉訴信訪矛盾糾紛由于未能通過法定訴訟程序得以實質性化解，便不可避免地涌向信訪渠道，形成了“訴訟與信訪交織”“訴訟終而案件不結”的困局。建議通過深化相關改革，做實二審、再審等環節，發揮實質性解紛功能，推動實現“案結事了”。其一，加強二審程序案件信訪風險評估。從案件和當事人本身兩個維度出發，明確風險評估的要素與標準，構建一套科學的二審案件信訪風險評估常態化工作體系。對于信訪風險較高的案件，承辦法官及其團隊應在裁判作出后主動對當事人答疑解惑，就裁判理由和法律依據耐心向當事人解釋并做疏導。其二，完善二審及再審發回重審制度以防止程序空轉。二審程序空轉問題主要源于發回重審的事由模糊、說理不充分，且一審法院對于發回重審的案件仍可能“維持原判”，易導致案件再次被上訴或直接涌入信訪渠道。對此，建議加強發回重審闡明理由及反饋追責機制，將發回重審案件理由闡釋與反饋義務與法官績效掛鉤，以反向激勵其盡職盡責。其三，強化再審與涉法涉訴信訪之間的分流與銜接。對涉及民事、行政、刑事等權利救濟的信訪事項，信訪部門應引導信訪人直接向政法機關反映問題。對已依法終結的涉訴信訪事項，尊重司法既判力，明確“不再受理”規則，將涉訴信訪考核標準與司法終局性原則相結合，避免司法權威受損。

（作者為中國人民公安大學法學院副院長、副教授）