要聞 | 自然資源部擬立新規：城鎮開發邊界怎么劃？等你提意見

導讀

近日，自然資源部就《城鎮開發邊界管理辦法（征求意見稿）》征求社會各界意見。《管理辦法》圍繞城鎮開發邊界劃定、實施、調整和監督等全鏈條全流程優化制度設計，全文共分為19條。

本文字數：5238字

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為貫徹落實黨的二十屆四中全會和中央城市工作會議精神，進一步加強和規范城鎮開發邊界管理，自然資源部起草了《城鎮開發邊界管理辦法（征求意見稿）》。按照自然資源規范性文件管理規定，現將征求意見稿及其說明公布，征求社會各界意見。公眾可以登錄自然資源部門戶網站（http://www.mnr.gov.cn）查閱征求意見稿及其說明。有關意見建議可以在2026年1月18日前通過電子郵件方式發送至：dfghc2020@163.com。

一、起草背景

2019年10月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于在國土空間規劃中統籌劃定三條控制線的指導意見》，明確了城鎮開發邊界等控制線的基本內涵、劃定要求和矛盾協調規則。今年黨的二十屆四中全會提出，要完善國土空間規劃體系，統籌優化耕地和永久基本農田、生態保護紅線、城鎮開發邊界等控制線，分區分類實施差別化、精細化用途管制。

為貫徹落實黨的二十屆四中全會和中央城市工作會議精神，在2023年印發出臺的《自然資源部關于做好城鎮開發邊界管理的通知（試行）》（自然資發〔2023〕193號）基礎上，自然資源部通過實地調研、專題座談等，積極跟蹤和總結各地實踐中遇到的問題和建議，進一步補充完善相關管理措施，研究制定了《城鎮開發邊界管理辦法（征求意見稿）》。

二、主要內容

《管理辦法》貫徹落實黨中央、國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的決策部署，充分銜接已有制度文件，積極回應地方訴求，立足各級國土空間規劃全部批準進入實施階段的要求，圍繞城鎮開發邊界劃定、實施、調整和監督等全鏈條全流程優化制度設計，全文共分為19條。

第一條到第三條為總則部分。主要包括制定目的、概念定義、作用、職責分工、適用范圍等內容，強調城鎮開發邊界要發揮防止城鎮無序蔓延、完善城鎮功能、提升空間品質的政策作用，一經批準必須嚴格執行。

第四條到第六條為劃定部分。主要包括城鎮開發邊界劃定原則和層次，強調城鎮開發邊界劃定要堅持正向約束和反向約束相結合，守住資源安全底線，設置擴展倍數，框定城鎮開發邊界范圍內的增量用地規模；明確各級政府的事權，上下聯動最終在縣級（市轄區）層面具體劃定各類城鎮、開發區的城鎮開發邊界。

第七條到第十一條為實施部分。主要包括城鎮開發邊界內外城鎮建設活動的管理，強調要細化邊界內的規劃分區和用地布局安排，依據規劃做好城鎮建設用地時序安排，嚴格邊界外的城鎮建設準入，不得進行集中城鎮建設，僅允許安排對選址有特定要求的獨立城鎮建設用地，改進土地征收成片開發，促進規劃實施和土地高效利用。

第十二條到第十六條為優化部分。主要包括允許根據經濟社會發展實際情況，對城鎮開發邊界進行局部優化，更好保障國家和省級重大戰略實施、重大項目建設等需求。強化政策支持，推動歷史圍填海遺留問題處理、保障國家能源化工產業基地建設空間需求、推動城鄉建設用地空間布局優化。強調局部優化要加強區域統籌，優化空間資源配置。要求城鎮開發邊界變化數據應當及時匯交上下貫通。

第十七條到第十九條為監督部分。主要包括在自然資源管理和國土空間規劃“一張圖”上做好城鎮開發邊界實施、評估、監督等全生命周期管理，明確省級自然資源主管部門要嚴明工作要求，可制定本行政區域內城鎮開發邊界管理的實施細則。

全文如下

城鎮開發邊界管理辦法

（征求意見稿）

第一條【制定目的】為加強和規范城鎮開發邊界管理，推動城鎮高質量發展，根據《中共中央 國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》《中共中央辦公廳 國務院辦公廳關于在國土空間規劃中統籌劃定落實三條控制線的指導意見》以及土地管理法及實施條例、城鄉規劃法等法律法規，制定本辦法。

第二條【概念定義】城鎮開發邊界的劃定、實施、調整和監督，適用本辦法。

本辦法所稱城鎮開發邊界，是指在一定時期內因城鎮發展需要，可以集中進行城鎮開發建設，以城鎮功能為主的區域邊界，涉及城市、建制鎮以及各類開發區等。

第三條【職責分工】國務院自然資源主管部門負責制定城鎮開發邊界管理政策和技術標準，明確劃定規則和管控要求。地方各級自然資源主管部門負責本行政區域內的城鎮開發邊界劃定、實施、調整和監督。

第四條【劃定層次】結合各級國土空間規劃編制，上下聯動、逐級細化，在縣級國土空間總體規劃中統籌劃定城市、建制鎮、各類開發區等的城鎮開發邊界。不編制縣級國土空間規劃的市轄區，在市級國土空間總體規劃中劃定。

第五條【劃定要求】劃定城鎮開發邊界應盡可能避讓連片優質耕地和自然生態空間，地質災害易發區、蓄滯洪區、大遺址保護區、重要礦產資源富集區域等不適宜城鎮建設區域，充分利用河流、山川以及鐵路、高速公路、機場、高壓走廊等自然地理和地物邊界，形態盡可能完整，便于識別、便于管理。

第六條【嚴格新增建設用地規模管控】以規劃基期年的現狀城鎮建設用地規模為基數設置擴展倍數，框定城鎮開發邊界內的增量用地規模，作為國土空間總體規劃的約束性指標。超大特大城市、人均城鎮建設用地超過國家標準的城市，要從嚴控制城鎮開發邊界內的增量用地規模。

第七條【優化城鎮建設用地布局】推動城鎮建設用地向開發邊界內集中，促進城鎮集約集聚建設。嚴格城鎮開發邊界外新增城鎮建設用地管控，不得規劃新增集中城鎮建設用地（含各類開發區、非農產業園區范圍內的城鎮建設用地），除國有農場、國有林場內以及重點項目拆遷配套建設安置居住區等特殊情況外，原則上不得規劃新增城鎮居住用地，僅允許規劃有特定選址要求的獨立城鎮建設用地。

城鎮開發邊界內要結合國土空間規劃編制實施，細化明確城鎮建設用地的規劃分區、用地布局、土地使用性質、開發強度等具體規劃要求，優化城鎮生產、生活、生態空間，加強歷史文化保護，促進土地混合利用和用途合理轉換。城鎮開發邊界內納入歷史文化保護線范圍的國家考古遺址公園，不計入城鎮開發邊界擴展倍數。

第八條【做好城鎮建設用地時序安排】省級自然資源主管部門應依據國民經濟和社會發展五年規劃、國土空間規劃，加強對市縣新增城鎮建設用地規模的時序調控，合理安排投放節奏。

第九條【邊界外新增城鎮建設用地管理】依據主體功能區戰略和國土空間總體規劃確定的功能定位、空間結構、規劃分區和項目清單等，結合城鄉融合、陸海統籌、區域一體化發展和旅游開發、能源資源開發、“平急兩用”設施建設、邊境地區建設等實際需要，可在城鎮開發邊界外規劃布局有特定選址要求的獨立城鎮建設用地，按程序納入自然資源管理和國土空間規劃“一張圖”，按照城鎮建設用地實施用途管制和規劃許可。涉及的新增城鎮建設用地，納入城鎮開發邊界擴展倍數統籌核算。

對有特定選址要求的獨立城鎮建設用地，市縣自然資源主管部門可依據上位國土空間總體規劃及管控要求提出選址意見或規劃條件的論證方案，作為實施層面的詳細規劃，報市縣人民政府批準后據此核發選址意見書或提出規劃條件。

省級自然資源主管部門可制定有特定選址要求的獨立城鎮建設用地的名錄清單。

第十條【支持邊界外存量城鎮建設用地盤活利用】在符合國土空間底線管控、鄰避及安全要求等前提下，城鎮開發邊界外零星分散的現狀城鎮建設用地和“批而未用”土地可繼續使用，依據國土空間規劃相關布局和管控要求實施用途管制和規劃許可。

第十一條【依據詳細規劃實施成片開發】縣級以上地方人民政府依據詳細規劃組織實施成片開發征收土地的，不再編制成片開發方案，可就土地征收是否屬于公共利益作出說明，將農用地轉用和成片開發征收土地申請合并報省級人民政府。

第十二條【邊界優化】在嚴守空間安全底線，不突破國土空間總體規劃確定的約束性指標，不對城鎮空間結構、功能布局產生重大影響的前提下，因下列情形需要，可對城鎮開發邊界進行局部優化。局部優化應綜合考慮交通、市政基礎設施的可達性和服務范圍，促進城鎮開發邊界形態盡可能完整，原則上不得產生新的天窗和破碎圖斑。現狀已建成且保留的城鎮建設和已批準用于城鎮建設的用地原則上不得調出城鎮開發邊界。

（一）國家和省重大戰略實施、重大政策調整、重大項目建設；

（二）行政區劃調整；

（三）災害預防、搶險避災、災后恢復重建和移民搬遷；

（四）實施全域土地綜合整治；

（五）已依法依規批準并備案的建設用地，已辦理劃撥或出讓手續，已核發建設用地使用權權屬證書，確需納入城鎮開發邊界的；

（六）規劃實施中確需統籌對永久基本農田、生態保護紅線、城鎮開發邊界進行優化的；

（七）經國土空間規劃實施監測評估，因城鎮整體功能布局優化確需對城鎮開發邊界進行優化調整的。

局部優化由縣級或市級自然資源主管部門組織編制縣級或市級局部優化方案，經省級自然資源主管部門審查同意后，對于情形（一）至（六），報規劃原審批機關同級的自然資源主管部門批準；對于情形（七），報省級人民政府批準，其中國務院審批國土空間總體規劃城市的市級局部優化方案需報自然資源部備案。

城鎮開發邊界優化確需突破國土空間總體規劃確定的約束性指標，或對城鎮空間結構、功能布局產生重大影響的，應由縣級或市級國土空間總體規劃組織編制機關按程序報請修改國土空間總體規劃。

第十三條【技術修正】鄉鎮國土空間總體規劃、詳細規劃編制審批或項目規劃建設中，因用地勘界、比例尺精度、權屬范圍銜接等技術原因，需對城鎮開發邊界進行技術修正的，由規劃編制機關及時開展，定期匯總更新開發邊界數據，無需單獨報批。

技術修正的相關標準由省級自然資源主管部門制定。

第十四條【增補城鎮開發邊界】符合以下情形的，可增補城鎮開發邊界，匯交到全國自然資源管理和國土空間規劃“一張圖”封閉運行，不計入本行政區域城鎮開發邊界擴展倍數核算。

（一）已填成陸但未納入規劃基期年變更調查建設用地的圍填海區域內，確有重大產業、公共服務設施、基礎設施項目等城鎮建設項目落地的；

（二）國家級能源化工產業基地位于城鎮開發邊界外，確有能源化工等項目落地的。應以工業用地為主，嚴格落實相關用地標準，原則上不得進行商品住房等房地產開發；

（三）實施災害避險搬遷、生態保護紅線內現狀建設用地退出的，形成的建設用地指標在優先滿足農民安置、鄉村發展建設后，節余指標可按50%的比例折算為新增城鎮建設用地規模。增補的城鎮開發邊界原則上不得安排在超大特大城市中心城區周邊；

（四）其他符合國家、部相關政策和有關試點要求的。

增補城鎮開發邊界，由縣或市級自然資源主管部門組織編制縣級或市級局部優化方案，經省級自然資源主管部門審查同意后，報規劃原審批機關同級的自然資源主管部門批準。

第十五條【加強增量用地規模區域統籌】省級、市級自然資源主管部門應加強增量用地規模區域統籌，根據主體功能定位、經濟社會發展和人口變化趨勢以及增量用地規模使用情況，結合國土空間規劃實施監測評估，對省、市域范圍內各市、縣之間的城鎮開發邊界擴展倍數進行統籌平衡，優化空間資源配置。

省級、市級、縣級可預留一定比例的增量用地機動規模，在國土空間規劃編制實施過程中逐步落圖落位，保障重大戰略實施和重大項目落地的空間需求。

預留的增量用地機動規模落圖落位，由縣級或市級自然資源主管部門組織編制縣級或市級局部優化方案，經省級自然資源主管部門審查同意后，報規劃原審批機關同級的自然資源主管部門批準。

第十六條【數據上下貫通】根據本辦法城鎮開發邊界發生變化的，應及時逐級匯交到全國自然資源管理和國土空間規劃“一張圖”，并基于“一張圖”加強實施和監督。

第十七條【全生命周期管理】國務院自然資源主管部門通過“一張圖”，加強城鎮開發邊界實施、監測評估、監督等全生命周期管理。國家自然資源督察機構將把地方政府落實城鎮開發邊界管控要求情況作為督察的重要內容。

第十八條【省級制定細則】省級自然資源主管部門要嚴明工作要求，可根據本辦法制定本行政區域內城鎮開發邊界管理的實施細則，抄報自然資源部。

第十九條【實施日期】本辦法自文件印發之日起施行。有效期3年。《自然資源部關于做好城鎮開發邊界管理的通知（試行）》（自然資發〔2023〕193號）作廢。此前文件規定與本辦法不一致的，以本辦法為準。

本文來源：自然資源部官網

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