實施就業優先戰略?促進高質量充分就業

實施就業優先戰略促進高質量充分就業

國家發展改革委就業收入分配和消費司

就業是最基本的民生，事關人民群眾切身利益，事關經濟社會健康發展，事關國家長治久安。黨的十八大以來，習近平總書記高度重視就業工作，圍繞促進高質量充分就業作出一系列重要論述。黨的二十屆四中全會通過的《建議》從加大保障和改善民生力度、扎實推進全體人民共同富裕的戰略高度，對促進高質量充分就業作出新的部署。做好“十五五”時期的就業工作，必須深入學習領會習近平總書記關于促進高質量充分就業的重要論述精神，全面貫徹落實黨的二十大和二十屆歷次全會精神，堅定不移實施就業優先戰略，強化就業優先政策，健全就業促進機制，扎實促進高質量充分就業。

一、深刻領會習近平總書記關于促進高質量充分就業的重要論述精神

習近平總書記關于就業工作的重要論述，特別是在二十屆中央政治局第十四次集體學習時關于促進高質量充分就業的重要講話，系統深刻、內涵豐富，是習近平新時代中國特色社會主義思想的重要內容。《建議》關于就業工作的部署與習近平總書記重要講話精神一脈相承、有機銜接，為我們在新時代新征程做好就業工作提供了根本遵循和行動指南。

深刻理解和把握就業優先的工作導向。習近平總書記強調，“更加自覺地把高質量充分就業作為經濟社會發展的優先目標，使高質量發展的過程成為就業提質擴容的過程”。《建議》在“十五五”時期主要目標中提出“高質量充分就業取得新進展”，將“促進高質量充分就業”列為民生領域的首要任務，并進一步強調“深入實施就業優先戰略，健全就業促進機制，構建就業友好型發展方式”，凸顯了就業工作的重要地位。這要求我們始終堅持就業優先，提高發展的就業帶動力，推動經濟社會發展與就業促進協調聯動。

深刻理解和把握當前就業領域的主要矛盾。習近平總書記指出：“人力資源供需不匹配，是當前我國就業領域面臨的主要矛盾。解決這一矛盾，關鍵在于加快塑造素質優良、總量充裕、結構優化、分布合理的現代化人力資源。”《建議》提出“完善人力資源供需匹配機制，健全終身職業技能培訓制度”，為破解結構性就業矛盾提供解決方案。當前勞動力市場正在經歷深刻變化，勞動年齡人口逐步下降，人口老齡化、勞動力大齡化趨勢更加明顯，新一輪科技革命和產業變革深入推進，人力資源供需不匹配的結構性矛盾更加凸顯。這要求我們統籌抓好教育、培訓和就業，完善供需對接機制，從破解“有活沒人干”入手，解決“有人沒活干”的問題。

深刻理解和把握高質量充分就業的深刻內涵。習近平總書記強調：“在宏觀層面，高質量充分就業主要包括就業機會充分、就業環境公平、就業結構優化、人崗匹配高效、勞動關系和諧等；在微觀層面，高質量充分就業主要表現為勞動者不僅有活干，而且工作穩定、收入合理、保障可靠、職業安全等。”《建議》既注重從體制機制層面統籌發力，又始終聚焦勞動者的所感所盼，回應重點群體對高質量充分就業的關切。這要求我們堅持系統觀念，從宏觀處著眼，擴大就業容量，完善促進高質量充分就業的政策體系，從微觀處著手，提升就業質量，不斷增強勞動者的獲得感、幸福感、安全感。

深刻理解和把握做好就業工作的總體要求。習近平總書記的重要論述，強調了促進高質量充分就業要堅持的方針和原則，并提出了始終堅持就業優先、著力解決結構性就業矛盾、完善重點群體就業支持政策、深化就業體制機制改革、加強勞動者權益保障五方面的重點任務。《建議》從健全就業促進機制、解決結構性矛盾、完善公共服務體系、加大創業支持力度、加強權益保障、完善就業影響評估等方面作出系統部署，為我們做好就業工作指明了方向。這要求我們扎實推進各項重點任務落實落細，推動就業工作不斷取得新成效。

二、“十四五”以來就業工作取得積極成效

“十四五”以來，面對錯綜復雜的國內外形勢，黨中央堅持把就業工作擺在治國理政的突出位置，全國上下一道努力奮斗，在14億多人口的發展中大國實現了比較充分的就業。

就業形勢總體穩定。截至2025年9月底，“十四五”城鎮新增就業累計達到6032萬人，超額完成5500萬人的目標任務。城鎮調查失業率前4年均值為5.3%，低于5.5%的預期控制目標。勞動參與率保持在較高水平，成功將規模龐大的勞動力資源轉化為發展動力。

就業結構更加優化。2024年城鎮就業人員占比達到64.5%，較2020年提高2.8個百分點。三次產業就業人員占比分別為22.2%、29.0%和48.8%，其中第三產業就業人員占比較2020年提高1.1個百分點，吸納就業主渠道作用進一步發揮，三次產業就業“倒金字塔”形結構進一步鞏固。中西部地區吸納就業能力顯著增強，區域就業結構更趨均衡。

就業質量穩步提升。勞動者工資水平持續提高，勞動報酬占GDP比重從2020年的51.2%提高到2023年的53.1%。覆蓋城鄉勞動者的社會保障體系更加健全，截至2024年底，全國基本養老、失業、工傷保險參保人數分別達到10.7億人、2.5億人、3億人。

創業帶動就業活力不斷釋放。創新驅動發展戰略深入推進，有效激發了市場活力和社會創造力，創業對就業帶動作用不斷增強。2024年末全國實有登記注冊經營主體1.89億戶，“十四五”時期年均新增經營主體超1000萬，年均創業擔保貸款余額3000億元。

重點群體就業工作扎實推進。高校畢業生人數連年增長，每年畢業去向落實率基本在90%以上。2024年全國農民工總量近3億人，脫貧人口務工規模穩定在3000萬人以上，為鞏固拓展脫貧攻堅成果作出了積極貢獻。截至2025年9月底，累計幫助2505萬城鎮失業人員再就業、811萬就業困難人員就業。

就業服務能力進一步增強。覆蓋城鄉的就業公共服務體系更加健全，建成近9000家零工市場，推動服務資源向基層延伸、向農村覆蓋。健全終身職業技能培訓制度，“十四五”時期累計超4200萬人次的企業職工、超3100萬人次的農民工接受補貼性職業技能培訓。支持地方建設341個公共實訓基地，開展實訓近600萬人次。

總的看，“十四五”以來就業工作取得的積極成效，根本在于以習近平同志為核心的黨中央領航掌舵，在于習近平新時代中國特色社會主義思想科學指引。這些成就充分證明了我國社會主義制度的優越性，展現了我國勞動力市場的巨大韌性和潛力，為做好“十五五”時期就業工作積累了寶貴經驗、奠定了堅實基礎。同時，也要清醒地看到，“十五五”時期就業工作面臨的環境更趨復雜嚴峻，新一輪科技革命和產業變革加速突破，人口結構深刻變化，全球經濟格局深度調整，不確定難預料因素增多，結構性就業矛盾更加凸顯，重點群體就業壓力不容忽視，促進高質量充分就業仍任重道遠。

三、扎實推動“十五五”時期高質量充分就業取得新進展

“十五五”時期是基本實現社會主義現代化夯實基礎、全面發力的關鍵時期，做好就業工作至關重要。必須深入學習貫徹習近平總書記關于就業工作的重要論述，認真貫徹落實黨的二十屆四中全會精神，堅持以人民為中心的發展思想，全面貫徹勞動者自主就業、市場調節就業、政府促進就業和鼓勵創業的方針，以推動高質量發展為基礎，以實施就業優先戰略為引領，以強化就業優先政策為抓手，以深化就業體制機制改革為動力，持續促進就業質的有效提升和量的合理增長，不斷增強廣大勞動者獲得感、幸福感、安全感。

強化就業優先導向，推動就業擴容提質。解決就業問題根本上要靠經濟發展，促進高質量充分就業要靠高質量發展。強化就業優先導向的宏觀調控，把高質量充分就業作為經濟社會發展的優先目標，高效有序做好宏觀政策取向一致性評估，推動財政、貨幣、投資、消費、產業、區域等政策與就業政策協調聯動、同向發力，構建就業友好型發展方式。加強產業和就業協同，因地制宜發展新質生產力，不斷壯大實體經濟，做大做強新興產業，推動先進制造業集群發展，加快生活性服務業品質化多樣化發展，支持發展吸納就業能力強的產業和企業，努力創造更多高質量崗位。積極培育新職業新崗位，大力發展數字經濟、綠色經濟、銀發經濟，推動靈活就業、新就業形態健康發展，開發新的就業增長點。支持各類經營主體穩崗擴崗，綜合運用財政金融、稅收優惠、社會保障等政策措施，持續推動經營主體紓困解難，增強穩崗擴就業能力。完善就業影響評估和監測預警，綜合應對外部環境變化和新技術發展對就業的影響。

加強人才培養培訓，著力解決結構性就業矛盾。提高勞動者素質、加快塑造現代化人力資源，是破解結構性就業矛盾的關鍵。加快建立人力資源需求預測機制，科學研判人力資源發展趨勢，統籌抓好教育、培訓和就業，動態調整高等教育專業和資源結構布局，提高教育供給與人才需求的匹配度，實現技能人才培養和市場需求有機銜接。開展大規模職業技能提升培訓，加大急需人才培養力度，積極構建以市場化培訓為主導、行業企業自主培訓為主體的職業技能培訓供給體系，強化重點行業企業技能人才保障。健全終身職業技能培訓制度，加快發展現代職業教育，全面推行企業新型學徒制培訓。強化技能提升培訓設施建設，統籌多種資金渠道支持產教融合實訓基地建設，共建共享一批公共實訓基地。拓寬技能人才發展通道，建立完善國家資歷框架，完善技能要素參與分配制度。

加大支持保障力度，穩定和擴大重點群體就業。高校畢業生是寶貴的人力資源，農民工是國家現代化建設的重要力量，就業困難人員是兜牢民生底線的關鍵群體，必須下大力氣抓好重點群體就業工作。拓寬高校畢業生等青年就業渠道，促進市場化就業，開發更多有利于發揮所學所長的就業崗位，鼓勵青年投身重點領域、重點行業、城鄉基層和中小微企業就業創業。推進農村勞動力就業增收，統籌推進外出就業和就地就近就業，著重引導外出人才返鄉、城市人才下鄉創業，加大以工代賑實施力度，加快形成雙向流動、互融互通的城鄉統籌就業格局。做好退役軍人就業服務保障，引導退役軍人圍繞國家重點扶持領域就業創業。完善困難人員就業援助制度，加強對大齡、殘疾、較長時間失業等就業困難群體的幫扶，鼓勵支持企業吸納就業、自主創業，統籌用好公益性崗位，確保零就業家庭動態清零。

完善就業公共服務體系，促進服務均衡可及。健全就業公共服務體系，是落實就業政策的重要保障，是促進高質量充分就業的重要支撐。完善就業公共服務制度，健全戶籍地、常住地、參保地、就業地公共就業服務供給機制，促進服務資源向基層延伸、向農村覆蓋、向邊遠地區和就業困難群體傾斜。加強就業公共服務體系建設，構建覆蓋城鄉的就業公共服務網絡，推進信息服務智慧化，提高人力資源市場規范化水平，提供更多市場化就業服務供給。深化勞動力要素市場化配置改革，同步推進戶籍制度、用人制度、檔案服務改革，加快破除妨礙勞動力市場化配置和自由流動的障礙，形成合理、公正、暢通、有序的社會性流動格局。

加強勞動者權益保障，營造公平有序就業環境。強化勞動者權益保障，是促進高質量充分就業的應有之義，是增進民生福祉的重要基礎。健全勞動法律法規體系，完善適應靈活就業和新就業形態勞動者的權益保障制度。提高勞動報酬在初次分配中的比重，健全各類要素由市場評價貢獻、按貢獻決定報酬的初次分配機制。加強對企業工資分配的宏觀指導，完善勞動者工資決定、合理增長、支付保障機制。擴大社會保險覆蓋面，健全靈活就業人員、農民工、新就業形態人員社會保障制度，全面取消在就業地參保戶籍限制。構建和諧勞動關系，完善勞動標準體系和勞動關系協商協調機制，持續整治人力資源市場秩序，有效治理就業歧視、欠薪欠保、違法裁員、求職陷阱等亂象。

（原文發表于《習近平經濟思想研究》2025年第11期）