北京
黃惠康
國務院常務會議通過的《外國駐華外交領事機構中國籍雇員管理條例》(以下簡稱《條例》)已正式公布，將于2026年1月1日起施行。就外國駐華外交領事機構中國籍雇員(以下簡稱“中國籍雇員”)管理工作制定專門的行政法規，在新中國法制史上還是第一次。《條例》的制定，是貫徹落實習近平法治思想、服務國家外交大局、進一步完善涉外法治體系建設的重大舉措，有利于建立公開透明、統一規范的中國籍雇員管理制度。
《條例》的必要性和重要意義
習近平總書記強調，“要堅持統籌推進國內法治和涉外法治。要加快涉外法治工作戰略布局，協調推進國內治理和國際治理，更好維護國家主權、安全、發展利益。”中國籍雇員管理是國家外事服務工作的重要組成部分，事關外交工作大局、事關中國與建交國之間的雙邊關系、事關中國公民合法權益的保護，涉及面廣、政策性強，需要在法治的軌道上予以推進。
現行的中國籍雇員管理體制機制形成于上世紀60年代初。長期以來，首都地區的外國駐華外交機構的中國籍雇員由國務院批準設立的北京外交人員服務局歸口管理并組織承辦，其他各省、自治區、直轄市人民政府對本地區的外國駐華領事機構中國籍雇員實行統一領導，指定專門的外事服務機構組織承辦；外國駐華使領館對中國籍雇員的需求由中國政府指定的外事服務機構以“派遣制”等方式加以滿足。這些管理制度在相當長的一段時間內運行正常，在外事服務領域發揮了重要作用。
隨著與我國建交的國家大幅增加，外國駐華外交領事機構以及為使領館提供輔助性、服務性等工作的中國籍雇員的數量大幅增加，總數已近萬人。特別是隨著改革開放的持續深入，人事人才市場的逐步放開，現有的中國籍雇員管理體制機制已明顯滯后于形勢的發展，中國籍雇員管理中的矛盾摩擦和風險挑戰在增加。一些外國駐華使領館出現了“私招亂雇”中國籍雇員的現象，中國籍雇員合法權益受侵害的情況也時有發生。因此，迫切需要制定一部統一適用的中國籍雇員管理的法規，以彌補外事服務領域的立法空白，通過法治方式加強和完善中國籍雇員管理，更好地服務外交大局。
中國籍雇員管理是履行接受國義務的重要保障，也是展示我國外交風貌的重要窗口，更是服務外交大局的重要工具。即將施行的《條例》以《中華人民共和國對外關系法》為上位法依據，具有堅實的法律基礎，于法有據、公開透明、統一規范、放管結合、內外兼顧，既符合中國法的相關制度和規定，也符合我國作為締約國的《維也納外交關系公約》和《維也納領事關系公約》的相關規定，既有中國獨立自主的外事服務管理制度的特色，也參考了國際慣例或國際通行做法。《條例》頒布實施后，將成為規范中國籍雇員招聘、雇用、管理、保障的準則，具有法律拘束力。
《條例》的立法目的和制度建構
由于外交外事服務工作的特殊性，中國政府作為接受國政府在為外國駐華外交領事機構雇用當地雇員提供便利的同時，設立必要的管理制度是符合國際法的主權行為。
立法目的。《條例》第一條規定，為了便利外國駐華外交領事機構執行職務，維護中國籍雇員的合法權益，根據《中華人民共和國對外關系法》，制定本條例。根據《條例》第二條的界定，外國駐華外交領事機構指外國駐中國的外交代表機構和領事機構；中國籍雇員指在外國駐華外交領事機構從事輔助性、服務性等工作的中國公民。上述規定連同《條例》的名稱表明，本《條例》具有雙重立法目的：一是便利外國駐華外交領事機構在華執行職務，二是維護中國籍雇員的合法權益；其立法依據即上位法是2023年6月全國人大常委會表決通過的新中國第一部對外關系法。在國際法依據方面，則是我國作為締約國的《維也納外交關系公約》和《維也納領事關系公約》。
適用范圍。《條例》適用于各國駐華大使館(包括歐洲聯盟駐華代表團)和駐中國內地各總領事館或領事館雇用從事輔助性、服務性等工作的中國公民。外國駐華新聞媒體雇用中國籍雇員不適用《條例》，而應依據《中華人民共和國外國常駐新聞機構和外國記者采訪條例》，或雙方的協議執行。同時，根據香港特別行政區基本法、澳門特別行政區基本法，本《條例》也不適用于外國駐中華人民共和國香港特別行政區和澳門特別行政區的領事機構。
基本原則。《條例》第三條規定，中國政府依法為外國駐華外交領事機構雇用中國籍雇員提供便利；外國駐華外交領事機構應當尊重中國的法律、法規，保障中國籍雇員的合法權益。第八條規定，中國籍雇員應當遵守中國的法律、法規，履行勞動合同規定的義務，不得實施危害國家安全、損害社會公共利益的行為，不得以外交代表、領事官員身份開展活動。這些規定構成中國籍雇員管理制度的基本原則，兼顧了外國駐華外交領事機構、外事服務機構和中國籍雇員三方的權利義務。《維也納外交關系公約》和《維也納領事關系公約》均規定，享有外交(領事)特權與豁免的外交(領事)人員負有尊重接受國法律規章，不干涉接受國內政的義務。我國政府通過制定行政法規對中國籍雇員進行管理，符合國際法和中國在相關國際公約下的條約義務，外國駐華外交領事機構應予以尊重，并配合條例的實施。
基本制度。《條例》共12條，涵蓋中國籍雇員管理的基本原則、管理體制、聘用程序、相互關系、權利義務以及爭議解決等相關事項。“歸口管理”是中國籍雇員管理制度的核心內容之一。外交部負責指導、協調全國的中國籍雇員管理工作。外交部委托的單位和省、自治區、直轄市人民政府外事主管部門分別負責外國駐中國的外交代表機構和本行政區域內外國駐中國的領事機構的中國籍雇員管理。其他有關部門在職責范圍內配合做好相關工作。外事服務主管單位向中國籍雇員發放中國籍雇員證，作為其工作證件。駐華外交領事機構、中國籍雇員和外事服務承辦機構之間的責、權、利關系依法予以明確。外交部統一建立中國籍雇員人力資源平臺，并在全國范圍內對合格的求職者和駐華外交領事機構開放。外國駐華外交領事機構通過中國籍雇員人力資源平臺雇用中國籍雇員，與外事服務機構簽訂服務協議，外事服務機構與中國籍雇員簽訂勞動合同。中外各方均應善意履行服務協議和勞動合同的各項約定。
《條例》的具體實施和配套完善
《條例》的出臺，建立起外國駐華外交領事機構中國籍雇員管理的基本法律制度，對于提高外事服務工作法治化水平具有重要意義。
鑒于中國籍雇員管理工作具有很強的政治性和政策性，本《條例》的立法宗旨是搭建中國特色外國駐華外交領事機構中國籍雇員管理制度的基本框架，《條例》的規定均較為原則，體現了宜粗不宜細、為日后的外交實踐留下適當的空間和接口的精神。為了保證《條例》的順利實施，《條例》第十一條特別授權外交部依照本《條例》制定中國籍雇員管理的具體辦法。第十二條為《條例》的施行留出了一段準備和平穩過渡的時間。
(作者為國家高端智庫武漢大學國際法治研究院特聘教授、原中國駐馬來西亞大使)
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